◎ 楊 卡

在城市學(xué)科領(lǐng)域，學(xué)術(shù)研究偏好實證問題的探索，重視社會經(jīng)濟發(fā)展機理的挖掘。在公共管理領(lǐng)域，傳統(tǒng)的政府理論往往注重從應(yīng)然的角度對政府問題進行規(guī)范分析，卻忽視了實然角度的經(jīng)驗研究，容易產(chǎn)生理論與實踐“兩張皮”的現(xiàn)象[1]。而事實上，現(xiàn)實社會經(jīng)濟問題的解決離不開公共管理政策的治理或引導(dǎo)，政府管理也不可或缺對問題的深入分析，因此兩者的融合與互補不僅可以促進現(xiàn)實問題解決的體制路徑搜尋，還能從實然角度為公共管理革新找到方向，具有很強的理論意義和實踐價值。公共管理與城市規(guī)劃管理的交叉研究是管理學(xué)科和城市學(xué)科發(fā)展的新趨勢，從現(xiàn)階段的進展境況看，學(xué)科交叉融合已受到充分關(guān)注，城市公共管理的實踐探索及理論發(fā)展也隨城市化的深入而不斷豐富[2]，但仍需要深究的是，如何從公共管理體制內(nèi)找到解決城市社會經(jīng)濟問題的突破點。本文擬從問題導(dǎo)向管理的角度，以“城市病”治理中的問題導(dǎo)向公共管理模式為切入點，嘗試探尋城市問題解決中的公共管理體制創(chuàng)新路徑。

一、“城市病”與公共管理

在城市空間與城郊、鄉(xiāng)村的力量懸殊日漸增長的新世紀，我國大城市的交通擁堵、住房緊張、環(huán)境污染、資源緊張、城市貧困等問題也愈顯突出，這些問題被學(xué)者們形象地稱為“城市病”，以隱喻城市系統(tǒng)的運行障礙和結(jié)構(gòu)性缺陷。問題的彰顯引發(fā)學(xué)術(shù)界和管理者們的擔(dān)憂和關(guān)注，各類研究和管理活動密集呈現(xiàn)，中國社科院的《國際城市發(fā)展報告2012》指出我國大城市“城市病”步入集中爆發(fā)期，國家發(fā)展改革委和北京、上海、廣州、香港等城市的地方政府機構(gòu)也紛紛組織專家會診“城市病”，國家社科基金、北京市哲學(xué)社會科學(xué)基金等科研管理機構(gòu)通過資助課題方式鼓勵“城市病”的相關(guān)研究。

“城市病”使得城市系統(tǒng)運行效率降低，并給城市生產(chǎn)和生活帶來成本增加、健康受損和心理焦慮等負面影響，這種負外部性累及各行業(yè)各部門，從而降低城市空間的競爭優(yōu)勢、引發(fā)城市系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)性失衡和缺陷，也因此成為政府管理的難點和核心領(lǐng)域。針對“城市病”展開廣泛調(diào)查研究和治理成為公共機構(gòu)提供的一項重要服務(wù)，預(yù)見、剖析城市問題并糾偏、疏解城市問題是公共管理的核心工作之一，針對“城市病”的政策法規(guī)也是政府供應(yīng)的重要公共物品。北京、上海等各地政府通過交通限行、機動車號牌管制等方針、政策和具體策略應(yīng)對污染、擁堵等城市問題，通過廉租房、低收入補助等社會保障政策整合階層利益、緩解城市貧困問題。

“城市病”的產(chǎn)生、發(fā)展和演變過程對政府治理和政策措施的實施十分敏感，因此緩解“城市病”應(yīng)作為城市政府和領(lǐng)導(dǎo)工作的重要核心，受到充分重視。優(yōu)秀的政府規(guī)劃管理將在很大程度上緩解“城市病”，有效的公共管理體制將有助于快速找到“病因”和及時給出“診療方案”，從而促進城市系統(tǒng)的有序運行。然而，從中國大都市“城市病”的發(fā)展態(tài)勢來看，不僅市場機制所發(fā)揮的調(diào)節(jié)作用有限，政府的政策調(diào)控效果仍然不十分理想。城市問題是城市有機體運行不良的表征，與城市的政治、經(jīng)濟、社會、生態(tài)等各子系統(tǒng)都密切相關(guān)，具有高度復(fù)雜性、政策依賴性和強外部效應(yīng)，其解決不能僅靠企業(yè)、個人等微觀市場力量的作用，必須依靠政府的引導(dǎo)與政策工具的調(diào)控，尤其需要從公共管理體制改革中獲取實質(zhì)性進展。

二、問題導(dǎo)向式公共管理體制創(chuàng)新

如果說政府體制是對時代問題的回應(yīng)，那么具體的管理模式該是對具體社會經(jīng)濟問題的回應(yīng)，而作為解決社會經(jīng)濟現(xiàn)實問題的主體，我國公共管理體系卻仍以框架式管理為主，并未確立問題導(dǎo)向式的體制，因此在城市問題治理中呈現(xiàn)出多層面的失調(diào)。在我國現(xiàn)行政府管理工作中，框架導(dǎo)向式管理和領(lǐng)導(dǎo)占主體地位，管理工作一般按照工作性質(zhì)和對象劃分的條條框框而展開。例如，某市各副市長分管工作往往根據(jù)經(jīng)濟、社會、治安、環(huán)境等行業(yè)進行劃分，其中，主持經(jīng)濟工作的副市長往往分管城鄉(xiāng)建設(shè)、交通、國土資源和房屋管理、規(guī)劃、市政、國資、金融等內(nèi)容，主管規(guī)劃工作的某位廳、局領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)市政、公用事業(yè)、行政執(zhí)法、招商引資工作。這種框架導(dǎo)向式領(lǐng)導(dǎo)能夠?qū)㈩I(lǐng)導(dǎo)工作進行細致劃分，且框架體系較為嚴密，保證了領(lǐng)導(dǎo)工作的嚴密性和系統(tǒng)性。但是，框架導(dǎo)向式管理往往對各部門、各對象平等對待，領(lǐng)導(dǎo)和管理人員的精力和內(nèi)容均衡分配，因此難以突出重點，在處理一些關(guān)鍵性問題時針對性不足。

問題導(dǎo)向的管理理論是管理學(xué)發(fā)展的一個新方向，且在國內(nèi)外企業(yè)管理實踐中發(fā)揮重要作用。問題，常被界定為現(xiàn)狀和應(yīng)該狀態(tài)之間的差距，而管理和領(lǐng)導(dǎo)的目的就是縮小這一差距。問題管理是在問題的基礎(chǔ)上優(yōu)化管理，是在挖掘問題的基礎(chǔ)上，合適地表達問題，正確地解決問題，以此來防范問題演化為危機[3]。學(xué)術(shù)研究和學(xué)科建設(shè)中的問題導(dǎo)向也已引起較為廣泛的重視，而政府管理、尤其城市管理領(lǐng)域的問題導(dǎo)向仍鮮有關(guān)注。社會科學(xué)研究的要務(wù)是基礎(chǔ)理論創(chuàng)新與圍繞資政解決現(xiàn)實問題并舉，因此必然要求問題導(dǎo)向的引導(dǎo)，前瞻性地解析“問題單”[4]。趙作權(quán)[5]也指出，中國地球科學(xué)前沿基本上以學(xué)科發(fā)展為主，以社會需求為輔，具有明顯的學(xué)科導(dǎo)向性，因?qū)W科分割而破碎化，缺乏系統(tǒng)整體性和問題導(dǎo)向的發(fā)展。也有學(xué)者通過對多樣的城市問題的分析入手，提出問題導(dǎo)向式的城市規(guī)劃和設(shè)計方案[6]；徐明還指出，相對于目標導(dǎo)向方法，問題導(dǎo)向的城市設(shè)計方法更適用于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)[7]。但這些僅限于政策方案制定環(huán)節(jié)，針對公共管理和公共政策的更深入的問題導(dǎo)向研究還比較欠缺，尚待深入。

三、“城市病”治理亟需問題導(dǎo)向式管理

我國現(xiàn)行的管理模式尚不適應(yīng)“城市病”的發(fā)展境況，政府對“城市病”的治理也因此受到領(lǐng)導(dǎo)模式的束縛和制約。將問題導(dǎo)向的管理和領(lǐng)導(dǎo)體制引入政府管理工作，是“城市病”治理的希望所在和關(guān)鍵所在。

1.“城市病”產(chǎn)生機理的特殊性和發(fā)展演變的階段性，決定了領(lǐng)導(dǎo)工作需要重點突出，且需要階段性地轉(zhuǎn)換工作重點

“城市病”與社會發(fā)展階段和城市化進程密切相關(guān)，周加來（2004）[8]指出，“城市病”是一國城市化尚未完全實現(xiàn)的階段中，因社會經(jīng)濟的發(fā)展和城市化進程的加快，由于城市系統(tǒng)存在缺陷而影響城市系統(tǒng)整體性運動所導(dǎo)致的對社會經(jīng)濟的負面效應(yīng)。在不同的社會發(fā)展階段和城市化階段，城市所面臨的主要問題也不同，在城市化初期，城市的主要問題是集聚能力不足和基礎(chǔ)設(shè)施水平低下，而城市化中期則可能面臨比較嚴重的重工業(yè)污染等問題，城市化發(fā)展后期則面臨更為嚴重的住房緊張等集聚不經(jīng)濟問題，基礎(chǔ)設(shè)施不足等問題是階段性的，污染等問題則可能伴隨城市發(fā)展的整個過程，因此政府領(lǐng)導(dǎo)工作的核心也應(yīng)隨城市問題的特征發(fā)生轉(zhuǎn)變，并針對不同問題的特征做出適應(yīng)情境的反應(yīng)。

2.突發(fā)“城市病”所引發(fā)的高風(fēng)險、高壓力情境，需公共管理系統(tǒng)快速反應(yīng)，階段性圍繞特定問題中心開展治理工作

“城市病”表現(xiàn)為城市發(fā)展中的各種復(fù)雜問題，而突發(fā)城市環(huán)境事件等問題給相關(guān)政府領(lǐng)導(dǎo)帶來驟增的工作內(nèi)容。以城市環(huán)境污染管理為例，突發(fā)的污染物泄漏將引發(fā)嚴重的民眾安全威脅，且影響范圍寬廣，問題情境變化迅速，消極被動的處理模式必將招致污染擴散域加大、居民健康損害嚴重和社會經(jīng)濟損失增多等問題。針對污染性項目建設(shè)的群體性事件，往往因溝通不暢和民意未得到重視而萌發(fā)，因疏通不及時和矛盾化解失敗而膨脹，處理不當(dāng)將會危及社會經(jīng)濟的正常運行秩序。因此，圍繞環(huán)境問題的公共管理快速反應(yīng)體系十分關(guān)鍵，政府還需要對不同發(fā)展階段的城市問題進行預(yù)估，并依此確立階段性的問題中心，以及相關(guān)的公共管理應(yīng)急體系。

3.某些愈演愈烈的“城市病”亟需領(lǐng)導(dǎo)和管理方式的轉(zhuǎn)變

環(huán)境污染、交通擁堵等城市問題長期伴隨著我國城市建設(shè)過程，并在新世紀呈現(xiàn)越來越嚴重的態(tài)勢，盡管各地城市政府紛紛出臺各類對策，但問題并未得到有效解決，北京、上海等城市的機動車限行和限號牌政策即便嚴厲卻未根本改變擁堵的狀況，生態(tài)環(huán)境日漸受到重視卻難抵霧霾的侵害，此類隨經(jīng)濟社會發(fā)展而更加突出的“城市病”需要更深入、綜合的問題分析、治理模式，也亟需政府管理和領(lǐng)導(dǎo)思路的創(chuàng)新和問題導(dǎo)向的推進。面臨某些城市問題難以解決、甚至愈加嚴重的情境，公共管理者須從問題的界定、根源開展分析，除關(guān)注市場機制、外部要素作用之外，更需從管理體制自身出發(fā)，挖掘體制內(nèi)部的障礙與約束，嘗試從公共管理方式革新角度緩解“城市病”。

四、問題導(dǎo)向式公共管理策略

問題導(dǎo)向式的公共管理模式需要對管理的各個環(huán)節(jié)進行革新，是一項相對長期和系統(tǒng)的工程。首先需要確立以問題為中心的管理體系，圍繞城市問題確立公共組織協(xié)調(diào)工作，以解決問題為目標引導(dǎo)城市管理過程，以問題為中心確立日常管理工作任務(wù)，并把公共組織的考核、評估和問題治理效果相結(jié)合。

1.需要確立以問題為中心的管理和公共領(lǐng)導(dǎo)體系，合作開展“城市病”治理工作

我國現(xiàn)代大都市的“城市病”產(chǎn)生根源十分復(fù)雜，主要源自人口過度集聚帶來的資源供需失衡、社會失衡與社會管理欠缺，以及體制、規(guī)劃失當(dāng)和權(quán)力分配失衡等。若要解決城市發(fā)展中的相關(guān)問題，必然需要規(guī)劃、國土、環(huán)保、市政以及社會保障等各政府部門的協(xié)作治理，因此，在面對具體問題時，建立以問題為中心的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)體系十分必要，一方面在管理中需加強各相關(guān)部門的溝通和協(xié)作，另一方面還需明確權(quán)責(zé)關(guān)系，避免權(quán)責(zé)不清帶來相互推諉責(zé)任的局面。政府領(lǐng)導(dǎo)和公共管理過程中還需要認真分析和界定問題，將問題劃分成關(guān)鍵問題、顯著問題、被忽視的問題和難解決的問題，抑或按照問題的系統(tǒng)性特征劃分為固有問題（例如污染、擁堵）、急性問題（例如突發(fā)環(huán)境事件），根據(jù)問題的特性建立不同層級的管理和領(lǐng)導(dǎo)協(xié)作體系，有針對性地進行治理。

2.構(gòu)建問題驅(qū)動的目標體系

在地方城市管理和領(lǐng)導(dǎo)活動中，框架-目標導(dǎo)向的管理模式屬于主流模式，政府領(lǐng)導(dǎo)和各部門的管理工作往往圍繞各項框架性的目標、指標展開。由于城市發(fā)展的影響要素紛繁復(fù)雜，大量不確定性因素和突發(fā)情景都可能使城市系統(tǒng)運行偏離原有軌道，因此建立在前景預(yù)測基礎(chǔ)上的目標、指標往往與現(xiàn)實有較大偏差。問題管理理論認為，問題可以定義為實際狀況與應(yīng)該狀況之間的差距，不應(yīng)定義為現(xiàn)狀與目標的差距[9]。問題驅(qū)動的目標體系指導(dǎo)下，即便目標不準確不清晰，依然可以根據(jù)實際狀況和應(yīng)該狀況之間的差距確立行動方向。例如在對城市未來的規(guī)劃中，未必需要建立多么詳細的經(jīng)濟目標體系，更關(guān)鍵的是明確現(xiàn)有城市發(fā)展狀態(tài)和有序狀態(tài)的差距，建立環(huán)境、經(jīng)濟、社會等各方面的偏差指標體系，以縮小偏差為目標組織領(lǐng)導(dǎo)和管理工作。

公共管理的公共利益目標導(dǎo)向已經(jīng)十分明確，且得到各方認可，而問題驅(qū)動的目標體系與公共利益目標導(dǎo)向并不矛盾，二者是相互促進和共生協(xié)同的關(guān)系。公共組織和政府的本質(zhì)決定了其必須以實現(xiàn)公共利益為目標，而在實現(xiàn)公共利益的過程中需要階段性地跨越某些障礙、克服某些約束，這些障礙和約束常以社會經(jīng)濟問題和“城市病”等形式出現(xiàn)，解決這些問題成為實現(xiàn)公共管理總目標的階段性目標，成為一定歷史時期內(nèi)各級政府需關(guān)注的核心任務(wù)。與未來情境中的目標指標相比，現(xiàn)實情境中的階段性目標更具體、更易把握，因此，公共管理需以問題目標為導(dǎo)向、通過問題目標的不斷解決達成增進公共利益的總目標。

3.運用以問題為中心的分析模式

在《公共政策導(dǎo)論》一書中，鄧恩確立了以問題為中心的政策分析方法，以政策問題的主線貫穿整個政策過程，為公共管理中政策分析的理論與實踐結(jié)合奠定了方法論基礎(chǔ)?！俺鞘胁　笔堑湫偷膯栴}類管理對象，更需要公共管理者以問題為中心展開對現(xiàn)實管理情境的分析，并在問題分析基礎(chǔ)上組織各項工作、出臺各類政策。

以問題為中心的分析模式要求領(lǐng)導(dǎo)者具備科學(xué)的問題思維模式，除了具備問題意識，還需要建立問題發(fā)掘、問題分析、未來預(yù)測、解決問題和防范問題的分析范式（如圖1）。以問題為中心的分析模式需要首先從城市管理情境中發(fā)現(xiàn)問題，并針對發(fā)現(xiàn)的問題深入分析其類別、內(nèi)涵、根源和發(fā)展脈絡(luò)，在事實基礎(chǔ)上采用科學(xué)方法對問題情境和未來進行判斷，從而確立恰當(dāng)?shù)恼邔Σ吆蛯嵤┡e措以解決問題。其中，發(fā)掘問題非常重要，“城市病”也有顯性和隱性之分，有些看似普通的隱性問題卻可能誘發(fā)城市系統(tǒng)的重大缺陷，因此管理和領(lǐng)導(dǎo)過程中需要加強對問題發(fā)現(xiàn)和搜尋，確立問題發(fā)現(xiàn)機制和合法程序，以便在城市系統(tǒng)運行過程中及時發(fā)現(xiàn)問題。在問題根源的分析過程中，挖掘所涉及的體制、管理問題，進一步推動領(lǐng)導(dǎo)和管理機制的革新，具體方法可借鑒政策分析中的邊界分析法、層次分析法和原因探析中常用的魚骨圖、3why法等方法。問題導(dǎo)向式策略的本質(zhì)是“以點帶面”，因此，在解決問題環(huán)節(jié)，正確的把握好點與面的關(guān)系非常重要，實踐證明，“面上穩(wěn)定，點上提高”不失為一種有效的問題解決模式[10]。優(yōu)秀領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)鍵還在于對問題的防范上，因此，以問題為中心的分析模式還有重要一環(huán)，即從問題分析中總結(jié)歸納出防范問題的管理方案。

圖1 以城市問題為中心的管理分析模式

4.完善問題評估與考核機制

評估是公共管理過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一，甚至決定著基層組織對于管理目標的確定和管理機制的運行，也因此引發(fā)了不少學(xué)者對公共管理價值與倫理的討論。正如鄧恩所述，評估有助于價值的澄清和評判，該價值支撐目標和目的的選擇[11]。因此，為實現(xiàn)問題驅(qū)動的管理目標，需要確立問題評估和考核機制，這是保證問題導(dǎo)向式管理和領(lǐng)導(dǎo)有序運行的重要環(huán)節(jié)，也是激勵領(lǐng)導(dǎo)工作圍繞問題展開、重視問題解決路徑選擇和問題解決效果提升的重要制度工具。公共管理中對于各部門和分管領(lǐng)導(dǎo)的考核需遵循問題導(dǎo)向，也即關(guān)注其所負責(zé)的問題的解決程度，也即應(yīng)該狀態(tài)與現(xiàn)實狀態(tài)的差距縮小程度，并把問題治理效果納入考核體系。例如污染問題，以污染治理面積、污染降低比例、與正常檢測值之間的差距縮小程度等指標作為評估和績效考核標準，促進各級領(lǐng)導(dǎo)和管理機構(gòu)積極總結(jié)經(jīng)驗、提供問題治理效果。

五、結(jié)語

目前關(guān)于問題導(dǎo)向式管理的研究尚處于起步階段，公共管理的問題導(dǎo)向模式研究尤需拓展?！俺鞘胁　弊鳛檎桕P(guān)注的核心治理領(lǐng)域，其問題特征突出，應(yīng)作為問題導(dǎo)向式公共管理研究的先導(dǎo)領(lǐng)域，值得城市學(xué)科和管理學(xué)科共同關(guān)注?！俺鞘胁　钡谋举|(zhì)特征與發(fā)展趨勢決定了其對問題導(dǎo)向式公共管理的需求，后續(xù)研究更應(yīng)深入探討問題導(dǎo)向的目標體系、分析模式、考核機制的具體操作細節(jié)，促進管理模式的整體框架的完善。確立問題導(dǎo)向式的“城市病”管理模式還需要學(xué)術(shù)探索與政府管理實踐的結(jié)合，也需各級城市政府體制創(chuàng)新步伐的加快。

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[11]威廉·N·鄧恩著,謝明等譯．公共政策分析導(dǎo)論（第四版）[M]．中國人民大學(xué)出版社，p249．