章高榮

提高專(zhuān)業(yè)性與建立協(xié)調(diào)機(jī)制是公益組織有效參與救災(zāi)的關(guān)鍵。從具體問(wèn)題來(lái)看。需要理念的轉(zhuǎn)變，包括并不是所有慈善組織都需要參與救災(zāi)等等。

蘆山地震發(fā)生后，無(wú)論是紅十字會(huì)還是壹基金等民間慈善組織都在第一時(shí)間趕赴災(zāi)區(qū)，同時(shí)通過(guò)微博等新興媒體廣泛動(dòng)員公眾捐款，在災(zāi)害救助過(guò)程中扮演起了重要角色。尤其是壹基金等民間背景慈善組織，成為此次慈善組織參與救災(zāi)的亮點(diǎn)。

截至4月24日，壹基金已籌款超過(guò)1.5億元。在救災(zāi)應(yīng)對(duì)方面，壹基金更是超越了政府部門(mén)。8時(shí)02分地震發(fā)生，8時(shí)29分，壹基金官方微博即發(fā)布地震的消息。9時(shí)19分，壹基金創(chuàng)始人李連杰在微博上呼吁所有網(wǎng)友支持壹基金此次對(duì)四川雅安展開(kāi)的賑災(zāi)行動(dòng)。12時(shí)，壹基金四川救援人員已經(jīng)到達(dá)雅安境內(nèi)。同時(shí)，貴州、四川、陜西的備災(zāi)倉(cāng)庫(kù)開(kāi)始起運(yùn)首批救災(zāi)物資。

在經(jīng)歷了5年的發(fā)展以后，相比汶川地震，無(wú)論是政府還是慈善組織在應(yīng)急響應(yīng)、資源供給、救助能力方面都有了顯著的增強(qiáng)。志愿者更加理性、慈善組織也顯得更為專(zhuān)業(yè)。除了這些顯著進(jìn)步以外，此次地震救援過(guò)程中也出現(xiàn)了一些新的特點(diǎn)。

首先，民間慈善與官方慈善形成了鮮明的對(duì)比。壹基金以其快速的響應(yīng)速度和極強(qiáng)的募款能力成為民間慈善崛起的亮點(diǎn)。與之相比，紅十字會(huì)等傳統(tǒng)救災(zāi)主力組織在此次救災(zāi)過(guò)程中無(wú)論是籌款金額還是公眾信任度都遭遇了前所未有的壓力。某種程度上，官方背景慈善組織在此次地震中已經(jīng)完全不同于之前任何一次救災(zāi)，其背景優(yōu)勢(shì)或者說(shuō)壟斷地位在某種程度上反而成為不利的因素。

其次，慈善組織以及志愿者在72小時(shí)以?xún)?nèi)的參與，造成了災(zāi)區(qū)應(yīng)急救援階段交通擁堵等問(wèn)題的產(chǎn)生。部分慈善組織和志愿者由于不能與現(xiàn)有救災(zāi)體制有效銜接，使得其作用和價(jià)值無(wú)法得到發(fā)揮。另一方面，一部分災(zāi)區(qū)的現(xiàn)實(shí)需求與狀況也正是通過(guò)志愿者或慈善組織的傳播才為外界所知曉。慈善組織或者志愿者參與過(guò)程中造成的無(wú)序，與其對(duì)災(zāi)害需求的積極響應(yīng)和貢獻(xiàn)如何平衡成為此次地震又一個(gè)討論的問(wèn)題。

這些問(wèn)題其實(shí)反映了災(zāi)害救助過(guò)程中慈善組織的功能和角色沒(méi)有有效確立，進(jìn)一步講，也反映了慈善組織有效參與救災(zāi)主客觀條件還需要提高。

■災(zāi)害救助三階段

通常國(guó)際上將災(zāi)害救助過(guò)程分為三個(gè)階段。第一階段為緊急救援階段，大約在災(zāi)難之后的一個(gè)月以?xún)?nèi)，這個(gè)階段的主要目標(biāo)是生命安全的維護(hù)，以生命救助為主，也包括臨時(shí)安置、重大問(wèn)題的處理以及需求評(píng)估等。第二個(gè)階段為過(guò)渡安置階段，在一個(gè)月到半年之間，主要包括生活安置、生產(chǎn)自救、心理?yè)嵛恳约百Y源協(xié)調(diào)等。第三個(gè)階段為災(zāi)后重建，周期較長(zhǎng)可能為3到5年。具體包括公共設(shè)施、生活設(shè)施、生產(chǎn)設(shè)施以及產(chǎn)業(yè)的重建等等。

在不同的國(guó)家或地區(qū)由于政府在災(zāi)害救援過(guò)程中動(dòng)員能力，以及慈善組織的發(fā)育程度有所不同，他們?cè)诰唧w的職能配置上略有差異，但整體而言其基本職能大致相同。

在緊急救援階段，政府由于其強(qiáng)大的動(dòng)員能力起著主導(dǎo)作用。尤其是在中國(guó)大陸，在經(jīng)歷了汶川地震以后，中國(guó)整個(gè)救災(zāi)體系的效率和協(xié)同能力顯著提高，相比美國(guó)、日本等國(guó)家更具優(yōu)勢(shì)，其整體效率在目前中國(guó)是顯著高于民間慈善組織的，也是民間慈善組織所不可替代的。在這一階段，公益慈善組織通常起到了支援者的作用，主要體現(xiàn)在資金的募集、志愿者的發(fā)動(dòng)以及需求的調(diào)查和發(fā)布上。

目前來(lái)看，在未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，除了具有災(zāi)害救援能力的專(zhuān)業(yè)慈善組織以外，其他類(lèi)別的慈善組織基本上不處于救災(zāi)的第一線，更多的起到資源的協(xié)調(diào)和信息整合的作用。壹基金此次之所以能夠如此高效地運(yùn)轉(zhuǎn)還在于其災(zāi)害救援方面長(zhǎng)期以來(lái)的不斷投入和實(shí)踐，從而有效地建立起了其專(zhuān)業(yè)性。

在過(guò)渡安置階段，政府通常也是主導(dǎo)者，但是這個(gè)階段民間慈善組織的作用就不僅僅是支援者更多的是參與者。類(lèi)型上，也從災(zāi)害救助型慈善組織擴(kuò)展到了其他各種類(lèi)別，包括心理?yè)嵛?、房屋（臨時(shí)）修建、社區(qū)參與、社會(huì)工作、教育以及其他社會(huì)服務(wù)等各種類(lèi)型。

在災(zāi)后重建階段，從汶川地震的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，中國(guó)大陸政府的角色可能相比其他地區(qū)或國(guó)家所起的作用更加巨大。理論上慈善組織在這一階段才是真正發(fā)揮其作用的階段，但是實(shí)際上留在災(zāi)區(qū)的慈善組織相比緊急救援階段和過(guò)渡安置階段有了顯著的減少。慈善組織在這一階段的作用則是相對(duì)薄弱的。

■打鐵還需自身硬

如何建立現(xiàn)代慈善參與災(zāi)害救助的能力和機(jī)制，是有效發(fā)揮慈善組織作用，以及化解當(dāng)前災(zāi)害救助矛盾的關(guān)鍵舉措。

現(xiàn)代慈善的核心要素是專(zhuān)業(yè)化和組織化。專(zhuān)業(yè)化的核心是服務(wù)提供的多樣性，以專(zhuān)業(yè)作為其核心競(jìng)爭(zhēng)力。比如心理?yè)嵛?、教育，以及救援階段的人員救助、需求評(píng)估等都需要極強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性。組織化代表著現(xiàn)代慈善不是一個(gè)個(gè)個(gè)體的行為，而是一群個(gè)體的有組織的行為。此次災(zāi)害救助過(guò)程中，志愿者所造成的問(wèn)題，一方面體現(xiàn)了災(zāi)害救援過(guò)程中，需要志愿者就自身的專(zhuān)業(yè)特長(zhǎng)和能力理性決定是否參與救災(zāi)；另一方面也說(shuō)明了專(zhuān)業(yè)慈善組織沒(méi)有成長(zhǎng)起來(lái)，沒(méi)有能夠?yàn)橹驹刚咛峁┳銐蚨嗟膮⑴c渠道。這種參與渠道的建立，一方面需要慈善組織更加專(zhuān)業(yè)化；另一方面也需要慈善組織不僅僅將募款和項(xiàng)目執(zhí)行作為其主要目標(biāo)。

慈善組織另外一大功能是志愿者的動(dòng)員和參與。以壹基金此次脫穎而出為例，它的成功主要體現(xiàn)在兩方面：第一，注重救災(zāi)能力的專(zhuān)業(yè)化建設(shè)。壹基金慈善之所以能夠高效應(yīng)對(duì)，首先基于其將救災(zāi)作為核心工作領(lǐng)域，并且通過(guò)幾年來(lái)救災(zāi)網(wǎng)絡(luò)的建立使得其能夠及時(shí)快速應(yīng)對(duì)。對(duì)救災(zāi)不是主要業(yè)務(wù)領(lǐng)域的慈善組織而言，他們基本上不可能有效參與救災(zāi)。第二，強(qiáng)調(diào)公眾的參與。壹基金一直倡導(dǎo)“盡我所能，人人公益”，鼓勵(lì)公眾的小額捐贈(zèng)，倡導(dǎo)一個(gè)人一元錢(qián)的捐贈(zèng)理念。正是這種將公眾參與作為其核心使命才促使了此次地震中捐贈(zèng)的大規(guī)模增長(zhǎng)?？赡苡袆e的機(jī)構(gòu)通過(guò)大額捐贈(zèng)能夠籌得比壹基金更多的資金，但是從資金的穩(wěn)健性、公眾的信任度來(lái)看，壹基金無(wú)疑是顯著優(yōu)于其他機(jī)構(gòu)的。

■來(lái)自外部的支持

在汶川地震中NGO救災(zāi)聯(lián)盟已經(jīng)取得了一定的成效，例如“5·12”民間救助中心和NGO四川救災(zāi)聯(lián)合辦公室。聯(lián)合網(wǎng)絡(luò)的好處在于資源共享，避免重復(fù)救助和虛假信息的發(fā)布，同時(shí)能夠有效地與政府等部門(mén)對(duì)接。此次蘆山地震也取得了積極的效果。例如壹基金與28家民間機(jī)構(gòu)一同在雅安建立的“民間聯(lián)合救災(zāi)工作站”以及成都本土的數(shù)十家草根NGO也成立了“420聯(lián)合救災(zāi)部隊(duì)”等。

協(xié)作機(jī)制是NGO有效參與救災(zāi)的一個(gè)前提，但是協(xié)作機(jī)制不應(yīng)該是一個(gè)大的松散的機(jī)制，更應(yīng)該建立在專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)作的基礎(chǔ)上。大聯(lián)合往往不太容易達(dá)成共識(shí)，溝通成本過(guò)大，同時(shí)又不容易控制風(fēng)險(xiǎn)。因此，未來(lái)NG0之間的協(xié)作機(jī)制更適合在同類(lèi)型或者產(chǎn)業(yè)鏈型的NGO之間展開(kāi)。

此次地震也突出地反映了一個(gè)問(wèn)題，即NGO除了行業(yè)內(nèi)部需要建立協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，其與政府部門(mén)更應(yīng)該建立有效的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。紅十字會(huì)協(xié)助民間救援機(jī)構(gòu)進(jìn)入災(zāi)區(qū)便是此機(jī)制缺乏的反映。

多次大的災(zāi)難救援，政府與慈善組織在災(zāi)害救助過(guò)程中有效結(jié)合的機(jī)制一直沒(méi)有建立起來(lái)，這也是制約NGO發(fā)揮作用的主要因素。很多學(xué)者倡導(dǎo)的政府救援指揮部中需要有NGO的席位和代表就是一種必要的機(jī)制。這種代表和席位可以由民間聯(lián)合救助團(tuán)體推選，或者輪值。還有一種可能是紅十字會(huì)承擔(dān)NG0代表的職能，但這需要紅十字會(huì)未來(lái)建立與NGO的合作機(jī)制，同時(shí)充當(dāng)行業(yè)協(xié)調(diào)者的角色。另外一種可能是壹基金等機(jī)構(gòu)逐步承擔(dān)起救災(zāi)NGO的協(xié)調(diào)管理職能，淡出具體的救災(zāi)工作。具體的救災(zāi)由其成員單位承擔(dān)。這可能也是未來(lái)壹基金的一個(gè)重要戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。以目前壹基金所籌到的款項(xiàng)來(lái)看，單獨(dú)消化此次捐贈(zèng)資金還是存在著巨大的挑戰(zhàn)。而其更應(yīng)該發(fā)揮資金募集上的能力和作用，扶持整個(gè)救災(zāi)NGO的發(fā)展。

慈善組織如何參與救災(zāi)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，從宏觀上來(lái)講專(zhuān)業(yè)性和聯(lián)合機(jī)制建立是當(dāng)前所遇到的核心挑戰(zhàn)。現(xiàn)階段，中國(guó)政府在災(zāi)后重建過(guò)程中所承擔(dān)的職責(zé)過(guò)多，部分軟體建設(shè)類(lèi)項(xiàng)目適宜交給慈善組織承擔(dān)。另一方面也需要慈善組織提高其專(zhuān)業(yè)能力從而更為有效地發(fā)揮作用。

從蘆山地震來(lái)看，民間資源已經(jīng)不可能像之前任何一次災(zāi)難一樣流入到國(guó)家財(cái)政統(tǒng)籌的范圍之內(nèi)。此次蘆山地震，官方背景的慈善組織籌資難足以說(shuō)明問(wèn)題。民間歸民間，財(cái)政歸財(cái)政這一點(diǎn)基本上可以確定無(wú)疑。如果可能，未來(lái)民間慈善組織更有可能承接政府財(cái)政的資金用于災(zāi)后重建。