林立

摘要：本文通過分析廣州市二次供水管理現(xiàn)狀及存在問題，分析了國內(nèi)幾種二次供水設(shè)施管理模式的優(yōu)劣，借鑒國內(nèi)大中型城市二次供水設(shè)施管理經(jīng)驗，提出廣州市二次供水設(shè)施的管理對策。

關(guān)鍵詞：二次供水 管理模式 對策

隨著城市的建設(shè)發(fā)展，高層建筑日益增多，常壓供水不能滿足高層建筑用戶的用水需要，二次加壓供水所占的比例不斷上升，由此引發(fā)的供水矛盾及產(chǎn)生的管理問題也逐步增多。廣州市作為具有百年供水歷史的城市，近年來隨著城市規(guī)模的不斷擴大，以及亞運所帶來的發(fā)展契機，供水規(guī)模也在不斷擴大，西江引水工程通水后，廣州市中心城區(qū)的水質(zhì)得到進(jìn)一步的改善，廣州市自來水公司自2006年以來承擔(dān)了二次供水水池的清洗和小區(qū)計量系統(tǒng)改造，實現(xiàn)抄表到戶，供水服務(wù)水平進(jìn)一步提升。但由于廣州市二次供水設(shè)施數(shù)量多，分布廣，運行狀況相差很大，急需進(jìn)一步的規(guī)范，使廣大居民能享受優(yōu)質(zhì)的供水服務(wù)。

一、 廣州市居民二次供水管理現(xiàn)狀

目前廣州市居民用水性質(zhì)樓宇約15.6萬棟，其中9層以下的71736座，9層以上的83870座，居民戶數(shù)達(dá)173萬戶，約三分之二的居民使用二次供水。

（一） 二次供水管理模式多樣化

目前對二次供水設(shè)施管理政府未出臺可操作性的法規(guī)，二次供水設(shè)施在實際操作上存在著三種模式：一是由業(yè)主委托物業(yè)管理公司進(jìn)行管理維護(hù)；而是未引入物業(yè)管理公司的樓宇由業(yè)主自行管理或由原產(chǎn)權(quán)單位進(jìn)行管理；三是相當(dāng)一部分樓宇由于種種原因處于無人管理狀況。以上情況表明，廣州市的二次供水管理仍處于業(yè)主自管或委托物業(yè)管理公司管理的階段，供水企業(yè)并未主動介入到居民二次供水管理中。

（二） 由供水企業(yè)承接二次供水水池清洗等工作

2006年廣州市水價調(diào)整以后，廣州市自來水公司對全市3.4萬個居民二次供水水池的清洗保潔工作進(jìn)行了接管，所發(fā)生的保潔費、工料費、水質(zhì)檢測費、耗水費，按物價部門規(guī)定，由供水企業(yè)負(fù)責(zé)，納入供水成本。此舉結(jié)束了以前二次供水水池清洗管理各自為政、水質(zhì)難以保障的混亂局面，使得廣州市二次供水清洗保潔工作趨向?qū)I(yè)化、規(guī)范化，確保了二次供水水質(zhì)。

（三）統(tǒng)一完成了居民生活用水計量系統(tǒng)改造工作。

廣州市自來水公司按照市政府要求，從2006年起實施城市居民生活用水計量系統(tǒng)改造工程。截至2010年年底，廣州市自來水公司已實施了117.22萬戶城市居民用戶計量系統(tǒng)改造（俗稱“一戶一表”改造）工程。

實施計量系統(tǒng)改造是實現(xiàn)居民生活用水抄表到戶、終端收費的基礎(chǔ)。在改造過程中，自來水公司為用戶免費更換由質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門強檢后符合國家標(biāo)準(zhǔn)計量要求的水表，部分建設(shè)年代長的舊樓宇還一并進(jìn)行了必要的改移立管工程，改造后用戶水表納入國家對水表規(guī)范管理的范疇，保證了計量更加準(zhǔn)確。計量系統(tǒng)改造后，居民終端用水戶真正成為了自來水公司在冊管理用戶。

（四）法律法規(guī)的矛盾使二次供水設(shè)施維護(hù)陷入困境。

1、根據(jù)《物權(quán)法》等相關(guān)法律法規(guī)，二次供水設(shè)施屬業(yè)主共用財產(chǎn)，其維護(hù)管理責(zé)任應(yīng)該是業(yè)主或業(yè)主委托的物業(yè)管理公司。《物權(quán)法》第六章第七十二條規(guī)定：業(yè)主對建筑物專有部分以外的共有部分，享有權(quán)利，承擔(dān)義務(wù)；不得以放棄權(quán)利不履行義務(wù)。第七十三條也規(guī)定：建筑區(qū)劃內(nèi)的其它公共場所、公用設(shè)施和物業(yè)服務(wù)用房，屬于業(yè)主共有。再則，根據(jù)《廣州市城市供水用水條例》第二章第十九條規(guī)定：自建供水設(shè)施、用戶共用用水設(shè)施未交由供水企業(yè)進(jìn)行維護(hù)的，由用戶負(fù)責(zé)設(shè)施維護(hù)，確保設(shè)施正常運行。以上規(guī)定表明，建筑物紅線范圍內(nèi)的供水設(shè)施產(chǎn)權(quán)屬于全體用水戶所有，無論是否進(jìn)行了計量系統(tǒng)改造或是抄表到戶，物權(quán)并沒有發(fā)生變化，產(chǎn)權(quán)所有人都應(yīng)當(dāng)對其設(shè)施進(jìn)行必要的維護(hù)和管理、保證用水正常。

2、業(yè)主根據(jù)《物業(yè)管理條例》認(rèn)為供水企業(yè)必須負(fù)責(zé)二次供水設(shè)施的維護(hù)?！段飿I(yè)管理條例》規(guī)定：“供水、供電、供氣等單位，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)相關(guān)管線和設(shè)備維修，養(yǎng)護(hù)的責(zé)任”。條文中的“依法”究竟是依哪個法，沒有說明。但業(yè)主認(rèn)為依據(jù)該條文，供水企業(yè)應(yīng)承擔(dān)二次供水設(shè)施的維護(hù)責(zé)任。

3、實際操作中業(yè)主常常拒絕承擔(dān)二次供水設(shè)施的維護(hù)責(zé)任。由于實施了計量系統(tǒng)改造、抄表到戶，而且承擔(dān)了二次供水水池的清洗工作，業(yè)主用戶誤認(rèn)為供水企業(yè)已全面接管二次供水設(shè)施。另外，由于實施了抄表到戶，用戶不承擔(dān)小區(qū)或樓宇內(nèi)的水損，如出現(xiàn)二次供水設(shè)施損壞需要維修，只要是不影響其用水，居民往往不維修，甚至投訴自來水公司不及時維修，導(dǎo)致管道滲漏及水資源的浪費。供水企業(yè)面對以上情況，往往通過居委會或者小區(qū)業(yè)主委員會，向業(yè)主宣傳相關(guān)法律法規(guī)，澄清認(rèn)識，讓業(yè)主集資維修二次供水設(shè)施，自來水公司提供技術(shù)支持。但實際運作中，許多小區(qū)、特別是對于無小區(qū)管理的單體樓，常常難以集資到位，自來水公司迫于媒體或上級壓力只能墊資維修，并將相關(guān)費用列支公司的專門賬戶，保留向業(yè)主用戶追索的權(quán)利。

二、 廣州市中心城區(qū)二次供水管理存在問題

目前，廣州二次供水設(shè)施管理主體比較多，管理較為混亂，問題也較多，主要有：

1、二次供水設(shè)施陳舊

目前，廣州市超過90%的二次供水設(shè)施使用年限在12年以上，其中7%的二次供水設(shè)施在1980年以前投入使用，許多設(shè)施已過更新改造年限。由于建筑年代較久、材料老化、材質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)較低、破損嚴(yán)重等原因，出現(xiàn)二次供水管道銹蝕堵塞、水池滲漏、水泵停運、閥門失靈等現(xiàn)象，對居民生活用水水質(zhì)的保障產(chǎn)生不良影響。

2、設(shè)計施工不規(guī)范

二次供水設(shè)施的設(shè)置應(yīng)符合《二次供水設(shè)施衛(wèi)生規(guī)范》的要求，一些單位的二次供水設(shè)施由于設(shè)計審查和竣工驗收時的疏忽，留下維護(hù)的隱患。早期建成的建筑其二次供水設(shè)施在加壓方式、水箱設(shè)計、管道布設(shè)、材質(zhì)選型方面均存在一定缺陷。在對容易產(chǎn)生缺水、缺壓投訴的樓宇進(jìn)行調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，近26%的樓宇應(yīng)加建水泵，但僅靠天面水箱供水；少數(shù)開發(fā)商不按設(shè)計進(jìn)行施工；部分設(shè)施存在出入孔不規(guī)范、離污染源較近、設(shè)計存水量不合理等水質(zhì)安全隱患。

3、戶內(nèi)管道的材質(zhì)落后

目前廣州市新建住宅的戶內(nèi)管網(wǎng)以UPVC 管、鋁塑復(fù)合管、PE、PP-R 等塑料管材為主，只要保證施工質(zhì)量，對飲用凈水的水質(zhì)基本上沒有大的影響。但是還有相當(dāng)數(shù)量的舊住宅區(qū)戶內(nèi)管網(wǎng)是采用鍍鋅鋼管為主，由于鍍鋅鋼管容易腐蝕、結(jié)垢，對水質(zhì)影響較大，需要逐步進(jìn)行改造。

4、維護(hù)更新資金籌措困難導(dǎo)致維修不及時

居民二次供水設(shè)施日常維護(hù)費用缺乏政府明確指引，特別是對于未引入物業(yè)管理服務(wù)的居民樓宇，經(jīng)常因各方存在意見不統(tǒng)一、產(chǎn)權(quán)不清晰等種種原因，造成二次供水設(shè)施日常維護(hù)及大修改造的資金籌措非常困難，致使該部分居民樓宇出現(xiàn)的二次供水設(shè)施問題難以解決從而使二次供水設(shè)施的維護(hù)和更換不及時。

5、相關(guān)法規(guī)缺乏配套的細(xì)則

廣州市自2008年1月頒布實施《廣州市城市供水用水條例》以來，于2009年1月頒布實施《廣州市二次供水管理辦法》，以上均明確了二次供水水池的清洗保潔責(zé)任及維護(hù)更新改造責(zé)任?！稄V州市城市供水用水條例》規(guī)定，自建供水設(shè)施、用戶共用用水設(shè)施可以交由供水企業(yè)進(jìn)行維護(hù)。具體辦法由市城市供水行政主管部門會同有關(guān)行政管理部門制定并予以公布。自建供水設(shè)施、用戶共用用水設(shè)施已交由供水企業(yè)進(jìn)行維護(hù)的，供水企業(yè)應(yīng)當(dāng)確保設(shè)施正常運行，用戶應(yīng)當(dāng)予以配合。自建供水設(shè)施、用戶共用用水設(shè)施未交由供水企業(yè)進(jìn)行維護(hù)的，除二次供水設(shè)施的清洗、消毒外，由用戶負(fù)責(zé)設(shè)施維護(hù)，確保設(shè)施正常運行。以上均明確了二次供水設(shè)施的維護(hù)責(zé)任，但由于移交辦法遲遲未能出臺，特別是收費標(biāo)準(zhǔn)如何確定一直缺乏依據(jù)，導(dǎo)致移交工作難以進(jìn)行。

6、二次供水設(shè)施的安全存在隱患

廣州市自來水公司只負(fù)責(zé)二次供水水池的清洗工作，其余二次供水設(shè)施的維護(hù)管理責(zé)任仍然由業(yè)主承擔(dān)，但實際中，由于相當(dāng)一部分的住宅由于沒有物業(yè)管理公司進(jìn)行管理，業(yè)主本身的管理不到位，或根本無人管理，導(dǎo)致二次供水設(shè)施存在較大的安全隱患。例如水池的管理，許多住宅的水池都沒有進(jìn)行必要的巡查，也沒有設(shè)置監(jiān)控措施，進(jìn)入天面水池并非難事，如出現(xiàn)別有用心的人員進(jìn)行破壞，后果不堪設(shè)想。廣州市自來水公司經(jīng)過奧運和亞運的安保措施，嚴(yán)格對天面水池的管理，如池面加蓋并上鎖，貼上封條等，但由于水池數(shù)量多，分布廣，業(yè)主缺乏責(zé)任意識，這都給二次供水設(shè)施的安全埋下隱患。

三、 國內(nèi)二次供水設(shè)施管理模式

目前，許多城市均意識到二次供水管理的重要性，并進(jìn)行了城市二次供水管理模式的實踐和探索，出現(xiàn)了一系列不同類型的二次供水管理模式。

（一） 業(yè)主自建自管模式

通常由開發(fā)商或單位代建，管理維護(hù)交給物業(yè)管理公司或業(yè)主自行負(fù)責(zé)，實行總表計量，由業(yè)主自行分?jǐn)偹牡馁M用。這種模式在實際管理中存在以下問題：

1、 由于建管分離，建設(shè)單位和管理者分別是不同的利益主體，建設(shè)單位為了追求利益最大化，在二次供水設(shè)施建設(shè)和材料的選擇上低質(zhì)化，為日后二次供水設(shè)施的正常運行管理埋下隱患。

2、 沒有明確的管理責(zé)任主體。由于物業(yè)公司和業(yè)主均不具備水質(zhì)管理和供水設(shè)施管理的專業(yè)知識，出現(xiàn)水問題很難區(qū)分是物業(yè)公司的責(zé)任還是供水企業(yè)的責(zé)任，低效管理造成的不良后果只能由業(yè)主來承擔(dān)。

3、 沒有實行抄表計量到戶，水量分?jǐn)偛煌该鳌?/p>

（二） 業(yè)主和供水企業(yè)聯(lián)合管理模式

該模式的做法是：界定業(yè)主和供水企業(yè)在二次供水管理上的責(zé)任，至于具體的劃分，不同城市有不同的做法。上海自2010年以來，積極推進(jìn)二次供水管理模式改革，采取了“公共供水企業(yè)管理與業(yè)主自管相結(jié)合的模式”。除加壓產(chǎn)生的電費由業(yè)主分?jǐn)傄约傲⒐芎腿霊艄艿赖木S護(hù)由業(yè)主負(fù)責(zé)外（電費和入樓后的管道維護(hù)費用與物業(yè)費合并計收），其他二次供水設(shè)備均交由供水企業(yè)統(tǒng)一管理維護(hù)并承擔(dān)運行費用，實行計量到戶，同城同價。但也有些城市二次加壓泵房由業(yè)主負(fù)責(zé)管理并承擔(dān)相應(yīng)的維護(hù)管理責(zé)任，供水企業(yè)負(fù)責(zé)管理從市政管網(wǎng)至終端用戶除二次加壓泵房外的管道及管道上的水表、管件的檢測、維護(hù)保養(yǎng)和更換等。

該模式實現(xiàn)了計量到戶及水價供應(yīng)上的同城同價，明確劃分了供水企業(yè)和產(chǎn)權(quán)單位的責(zé)任，但也存在以下問題：

1、 對二次供水設(shè)施管理責(zé)任的劃分與《物權(quán)法》和《城市供水管理條例》的相關(guān)規(guī)定矛盾。按以上規(guī)定，二次供水設(shè)施為小區(qū)附屬設(shè)施，所有權(quán)歸屬業(yè)主，與此所有權(quán)相對應(yīng)的管理維護(hù)責(zé)任也應(yīng)歸屬業(yè)主。

2、 二次供水用戶仍要分?jǐn)傁鄳?yīng)的維護(hù)費用，同時存在分?jǐn)偼该鞫鹊膯栴}。

3、 該模式應(yīng)加強對業(yè)主進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，提高其關(guān)管理水平，督促其加強對二次供水設(shè)施進(jìn)行定期維護(hù)及設(shè)備更換等。

（三） 供水企業(yè)統(tǒng)一管理、納入水價管理模式

實際操作中，要求二次供水建設(shè)單位提出建設(shè)二次供水設(shè)施申請，并提供建設(shè)資金，供水企業(yè)負(fù)責(zé)承建二次供水設(shè)施。通水后的二次供水設(shè)施運行維護(hù)費用，包括電費、維護(hù)費、更新改造費、清洗消毒費、水質(zhì)檢驗費、人工費等，通過向政府申請調(diào)整全市水價的方式解決。水價未調(diào)整前，按規(guī)定移交給供水企業(yè)的二次供水設(shè)施，由供水企業(yè)暫按現(xiàn)行規(guī)定，向居民收取二次供水設(shè)施運行維護(hù)費，調(diào)整水價時，二次供水設(shè)施運行維護(hù)費將統(tǒng)一計入城市供水總成本。

無可否認(rèn)，該模式是解決二次供水問題的比較理想的模式。但在實際操作中也存在著以下的問題：

1、法律法規(guī)的矛盾。按照《物權(quán)法》規(guī)定，二次供水設(shè)施為小區(qū)附屬設(shè)施，所有權(quán)歸屬業(yè)主，與此所有權(quán)相應(yīng)的管理維護(hù)之法律責(zé)任也應(yīng)當(dāng)歸屬業(yè)主。若產(chǎn)權(quán)不歸屬公共供水企業(yè)，企業(yè)則無管理維護(hù)之責(zé)，同時企業(yè)也無法獲得更新維護(hù)二次供水設(shè)施的后續(xù)資金；若政府確認(rèn)產(chǎn)權(quán)歸屬公共供水企業(yè)，則存在法律法規(guī)的障礙。

2、面臨巨大的資金投入。將二次供水設(shè)施統(tǒng)一交供水企業(yè)管理，首先需要對現(xiàn)有的二次供水設(shè)施進(jìn)行改造，實行抄表到戶，需要巨大的資金投入。重慶市曾測算，主城用戶一戶一表改造共計需要資金約9.5億元。沈陽于1999年投入了1.9億元開始進(jìn)行二次供水設(shè)施的全面改造，仍存在很大的資金缺口。

3、增加供水企業(yè)的成本。二次供水設(shè)施改造形成的資產(chǎn)如全部劃歸公共供水企業(yè)，則可以解決今后設(shè)備設(shè)施更新資金的問題，但會帶來城市公共供水固定資產(chǎn)折舊成本的增加。另外，二次供水設(shè)施運行管理費用（包括電費、日常維護(hù)產(chǎn)生的人工費、材料費等）將由供水企業(yè)承擔(dān)，也客觀上增加了供水企業(yè)的成本。

（四）專業(yè)化管理模式

該模式是由政府設(shè)立市場準(zhǔn)入制度，采用建管合一、專業(yè)化統(tǒng)一經(jīng)營管理、適度的市場競爭模式。這種管理模式，其方法是由政府確立二次供水市場準(zhǔn)入機制，通過制定標(biāo)準(zhǔn)確保專業(yè)化的供水管理企業(yè)進(jìn)入二次供水服務(wù)市場，由二次供水管理企業(yè)與開發(fā)商和業(yè)主分別簽定委托協(xié)議（開發(fā)商委托建設(shè)、用戶委托管理），承擔(dān)起由前期設(shè)施建設(shè)到后期維護(hù)管理設(shè)備更新的一條龍服務(wù)，實現(xiàn)建管合一，雙方的權(quán)利和義務(wù)通過委托協(xié)議加以明確。

該模式的實施需以下配套措施：

1、當(dāng)?shù)氐墓┧鞴懿块T需要制定二次供水設(shè)施移交二次供水管理企業(yè)的具體操作辦法，包括移交的二次供水設(shè)施需要達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)及相應(yīng)的資料，移交需要辦理的手續(xù)等；

2、當(dāng)?shù)氐奈飪r部門需要制定二次供水設(shè)施維護(hù)管理的收費標(biāo)準(zhǔn)及資金來源，制定清晰的收費指引，作為二次供水管理企業(yè)收費的依據(jù)。

四、 廣州市二次供水管理對策

（一） 加強二次供水設(shè)施建設(shè)和管理的組織領(lǐng)導(dǎo)

建議成立以政府分管領(lǐng)導(dǎo)為組長，水務(wù)、城建、財政、衛(wèi)生、物價等部門為成員單位的城市二次供水建設(shè)和管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確相關(guān)部門和單位的任務(wù)、職責(zé)，負(fù)責(zé)推進(jìn)和解決城市二次供水建設(shè)和管理中的重大問題。

（二） 加快相關(guān)配套法律法規(guī)的制訂

1、修訂原《廣州市二次供水管理辦法》。由于該《辦法》的有效期限將到，建議政府主管部門根據(jù)近年來二次供水設(shè)施管理實際中碰到的問題，有針對性地進(jìn)行修改，特別是對于二次供水設(shè)施的移交管理問題，必須進(jìn)行重點的探討，達(dá)成共識。使二次供水設(shè)施的維護(hù)管理有據(jù)可依，而不是籠統(tǒng)的界定責(zé)任，這些都需要政府供水主管部門與物價局、國土房管局等進(jìn)行認(rèn)真研究，聽取各方面的意見，總結(jié)這幾年實踐中的經(jīng)驗教訓(xùn)，使相關(guān)的規(guī)定能夠真正順利付諸實施。

2、制定《廣州市供水用水條例》的配套法規(guī)?！稄V州市用戶供水設(shè)施移交維護(hù)管理辦法》、《廣州市用戶共用用水設(shè)施與公共供水設(shè)施連接協(xié)議》經(jīng)過政府供水主管部門多年的起草、征求意見，已基本成熟，建議加快以上配套法規(guī)的出臺。

（三） 新建住宅二次供水設(shè)施的建設(shè)及維護(hù)

新建住宅二次供水設(shè)施的建設(shè)、管理維護(hù)及運行費用按建筑物的高低分類，由開發(fā)商按建筑面積一次性支付給城市供水企業(yè)，并計入房屋開發(fā)成本。若干年（如10年）后，其管理維護(hù)和運行費用再計入城市水價成本。

（四） 已有住宅二次供水設(shè)施的維護(hù)

建議借鑒國內(nèi)比較成功的專業(yè)化公司運營模式，對于已經(jīng)供水且供水設(shè)施并不符合技術(shù)規(guī)范的小區(qū)，建議由采用市政府、區(qū)政府兩級財政支持，業(yè)主集資一部分，交由供水企業(yè)專項用于以上小區(qū)用戶的二次供水設(shè)施改造，每年按一定比例穩(wěn)步推進(jìn)。改造后按照二次供水設(shè)施移交辦法的相關(guān)規(guī)定，由業(yè)主與供水企業(yè)簽訂委托協(xié)議，明確移交的設(shè)備設(shè)施及維護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，納入供水企業(yè)的管理中。對未完成二次供水設(shè)施改造的小區(qū)，其維護(hù)責(zé)任仍由業(yè)主承擔(dān)，供水企業(yè)可提供技術(shù)支持。

目前各地政府均意識到二次供水管理的重要性，紛紛出臺相關(guān)二次供水管理細(xì)則也在實踐中不斷摸索，廣州市作為國內(nèi)特大城市，應(yīng)借鑒國內(nèi)其他城市的有益經(jīng)驗，加快二次供水管理相關(guān)法規(guī)的出臺，逐步推進(jìn)二次供水設(shè)施的改造及完善，使廣大市民享受到優(yōu)質(zhì)的供水服務(wù)。

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