陳征　鄧洋

摘要：在闡述公眾參與城市規(guī)劃的相關(guān)理論和研究動(dòng)態(tài)的基礎(chǔ)上，分析目前城市型風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃編制中公眾參與的必要性和主要障礙，提出適于風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃編制的公眾全過(guò)程參與機(jī)制的思路，并對(duì)公眾參與事項(xiàng)、參與主體、相關(guān)組織、參與方式等方面進(jìn)行了詳細(xì)闡述，可作為政府部門(mén)決策和公眾參與實(shí)踐的參考。

關(guān)鍵詞：城市型風(fēng)景名勝區(qū)；規(guī)劃編制；公眾全過(guò)程參與；機(jī)制

中圖分類(lèi)號(hào)：TU984

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-0422（2013）05-0104-02

1 公眾參與城市規(guī)劃的理論基礎(chǔ)和研究動(dòng)態(tài)

1.1公眾參與的理論基礎(chǔ)

1969年Amstein建立的市民參與階梯理論（《A Ladder of Citizen Particiloation》）為衡量規(guī)劃過(guò)程中公眾參與成功與否提供了基準(zhǔn)，明確了公眾參與應(yīng)該是一個(gè)從無(wú)權(quán)利參與逐漸向權(quán)利參與轉(zhuǎn)變提升的過(guò)程。該理論根據(jù)規(guī)劃決策權(quán)力大小，將公眾參與分成3個(gè)層次（沒(méi)有參與、象征性的參與、市民權(quán)利）和8個(gè)階段，并明確無(wú)參與和權(quán)利參與之間的不同特征（圖1）。

2001年，Symith在“參與階梯”理論的基礎(chǔ)上提出了公眾參與的電子階梯理論（E-Participation Ladder），即將現(xiàn)代信息技術(shù)納入到公眾參與規(guī)劃過(guò)程的技術(shù)手段中，借助網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)進(jìn)行討論、調(diào)查、決策等工作，這種方式提高了信息收集和交流的效率、節(jié)約了時(shí)間等成本花費(fèi)，擴(kuò)大了信息收集面，增強(qiáng)了公眾參與的積極性。

1.2國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究動(dòng)態(tài)

在西方國(guó)家，美國(guó)的規(guī)劃學(xué)者在認(rèn)識(shí)到城市規(guī)劃的特殊政治屬性后，最先開(kāi)始對(duì)城市規(guī)劃中公眾參與研究的探討，20世紀(jì)60年代，Arnstein提出的參與階梯理論（“A Ladder of Citizen Participation”），并指出公眾參與是公眾的一種權(quán)力，通過(guò)參與將權(quán)力再分配，把那些被排除在現(xiàn)有政治和經(jīng)濟(jì)政策決策以外的無(wú)權(quán)民眾囊括進(jìn)社會(huì)中來(lái)，這一理論在城市規(guī)劃界影響深遠(yuǎn)。Davidoff和Refiner發(fā)表的《規(guī)劃的選擇理論》（A Choice Theory of Planning）中，認(rèn)為城市規(guī)劃的整個(gè)過(guò)程都應(yīng)該充滿(mǎn)著選擇，任何選擇的做出都是以一定的價(jià)值判斷為基礎(chǔ)的，從多元主義出發(fā)來(lái)建構(gòu)城市規(guī)劃中的公眾參與的理論基礎(chǔ)。20世紀(jì)70年代，Jorden與Hentrich提出“盡早和持續(xù)參與”建議引起了較大的社會(huì)影響，并被納入1973年的俄勒岡規(guī)劃立法的規(guī)劃授權(quán)法案，此后公民不僅可以對(duì)規(guī)劃草案發(fā)表意見(jiàn)，還能影響方案制定及后期公示。

在中國(guó)，相關(guān)研究始于20世紀(jì)80年代初，發(fā)展于90年代后期，興盛于2000年，2005年后逐步成為學(xué)界討論的熱點(diǎn)和重點(diǎn)。代表性的研究如：香港大學(xué)的郭彥弘（1981）較早引入“公眾參與城市規(guī)劃”的概念，詳細(xì)介紹了國(guó)外規(guī)劃程序中的公眾參與，還結(jié)合中國(guó)國(guó)情指出在城市規(guī)劃中應(yīng)把征求群眾意見(jiàn)作為規(guī)劃工作的重要步驟和程序，強(qiáng)調(diào)“規(guī)劃的目的在于滿(mǎn)足群眾的需要”。同濟(jì)大學(xué)劉奇志（1990）對(duì)公眾參與的積極意義進(jìn)行了詳細(xì)的概括，強(qiáng)調(diào)了公眾參與對(duì)規(guī)劃工作的重要作用。上海交通大學(xué)陳振宇（2009）從法律的角度詳細(xì)分析了公眾參與程序的現(xiàn)狀、歷史演進(jìn)、價(jià)值研究、運(yùn)行機(jī)制，并從司法的角度提出了保障規(guī)劃中公眾參與程序的有關(guān)意見(jiàn)。

2

城市型風(fēng)景區(qū)規(guī)劃編制中公眾參與的必要性及障礙

2.1公眾參與的必要性分析

2.1.1城市型風(fēng)景區(qū)的特點(diǎn)

隨著國(guó)家和地方各項(xiàng)制度條例的建立和完善，我國(guó)各級(jí)風(fēng)景區(qū)的保護(hù)事業(yè)蓬勃發(fā)展。目前，中國(guó)三級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)數(shù)量已超過(guò)600個(gè)，總面積占全國(guó)國(guó)土面積的1%以上。其中，城市型風(fēng)景名勝區(qū)由于與城市毗連或與城市空間交錯(cuò)，交通便捷、受城市異化作用較大，社會(huì)形態(tài)和自然景觀兼具城鄉(xiāng)特征。在中國(guó)快速城市化發(fā)展的大背景下，城市型風(fēng)景名勝區(qū)因其區(qū)位特殊，首當(dāng)其沖地面臨城市化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)力量的侵襲。

景中村是城市型風(fēng)景名勝區(qū)比較常見(jiàn)的社會(huì)組織形式，它的存在對(duì)景區(qū)建設(shè)和保護(hù)事業(yè)而言既有積極的影響又有消極的影響。景中村若能結(jié)合地方特色和游客需要發(fā)展娛樂(lè)、餐飲等行業(yè)，村民可充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，創(chuàng)造豐富的旅游活動(dòng)，凸顯所在景區(qū)資源的差異性，由此吸引更多游客，創(chuàng)造更多經(jīng)濟(jì)效益；若忽視對(duì)資源的可持續(xù)利用也可以將景區(qū)發(fā)展推入惡性的循環(huán)。世界旅游組織也倡導(dǎo)將居民作為旅游業(yè)發(fā)展的關(guān)懷對(duì)象，把居民參與當(dāng)做旅游發(fā)展過(guò)程中的重要內(nèi)容，因此地方發(fā)展旅游業(yè)還要充分考慮到原住居民的利益需求，通過(guò)建立合作關(guān)系以實(shí)現(xiàn)旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展v-。

2.1.2景區(qū)建設(shè)中的問(wèn)題與矛盾分析

我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)管理的主要責(zé)任目前由代表公眾利益的地方人民政府承擔(dān)，各地人民政府依照自身實(shí)際設(shè)置了多種類(lèi)型的具有行政職能的風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)，代表其依法行使保護(hù)管理職能。許多納入風(fēng)景名勝區(qū)范圍內(nèi)的土地、森林、山地等資源的權(quán)屬歸農(nóng)村集體，而風(fēng)景區(qū)邊緣即城市建成區(qū)的規(guī)劃管理范圍。對(duì)于風(fēng)景名勝區(qū)（尤其是城市型風(fēng)景區(qū)）而言，在保護(hù)管理中不可避免的面臨來(lái)自農(nóng)村集體和城市建成區(qū)兩方面的利益沖突：一方面，部分村民的公共意識(shí)較弱，為追求眼前短期的利益，忽略日常活動(dòng)對(duì)景區(qū)資源的消耗及對(duì)環(huán)境的污染，村民住宅私搭亂建現(xiàn)象問(wèn)題也比較普遍；另一方面，伴隨著城市化的進(jìn)程，城市人口土地間矛盾比較突出，部分景區(qū)周邊單位的用地?cái)U(kuò)張也不斷蠶食著寶貴的風(fēng)景區(qū)用地。

因此，風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)管理在依法行政保護(hù)景區(qū)資源的基礎(chǔ)上，也不能忽視風(fēng)景名勝內(nèi)外的村鎮(zhèn)、居民及相關(guān)單位的合理的利益訴求，不能單純地采取禁止或限制的方式來(lái)推進(jìn)風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)和利用工作，而需要引導(dǎo)各利益主體參與到風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)管理工作中來(lái)，在景區(qū)規(guī)劃編制中將其合理的利益訴求納入決策范疇，讓他們?cè)诒Ｗo(hù)和利用中受益，進(jìn)而形成主動(dòng)保護(hù)、積極配合、協(xié)調(diào)發(fā)展的良好局面。

2.2公眾參與的主要障礙

目前國(guó)內(nèi)推進(jìn)公眾參與的障礙主要表現(xiàn)在以下幾方面：

（1）相關(guān)制度、法律保障尚不健全。2008年施行的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》是我國(guó)第一步將公眾參與規(guī)劃的程序予以制度化的法律，一定程度上回應(yīng)了學(xué)界與實(shí)務(wù)界對(duì)于公眾參與制度的討論與渴望，并對(duì)城市規(guī)劃中的公眾參與程序產(chǎn)生一定影響，但其間仍然存在大量值得深入探討的問(wèn)題，如公眾參與的對(duì)象、范圍、組織、權(quán)利、內(nèi)容、義務(wù)等沒(méi)有明確規(guī)定，由此導(dǎo)致公眾參與規(guī)劃的可操作性仍然較弱。

（2）政府的相關(guān)工作不夠到位。政府應(yīng)積極借助電子網(wǎng)絡(luò)、新聞媒體、報(bào)刊等信息渠道對(duì)規(guī)劃編制工作進(jìn)行大力宣傳，讓公眾切實(shí)體會(huì)到規(guī)劃與自身利益密切相關(guān)，進(jìn)而激發(fā)公眾參與其中的積極性，并為公眾提供便捷的交流平臺(tái)，以使公眾的意見(jiàn)和建議能及時(shí)得到反饋與收集，科學(xué)有效地指導(dǎo)規(guī)劃編制工作。

（3）公眾的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)較欠缺。公眾素質(zhì)的缺乏也將對(duì)其參與規(guī)劃的效率和效果產(chǎn)生重要影響。這一方面政府應(yīng)為公眾參與提供一定的社會(huì)環(huán)境，如借助宣傳手冊(cè)、現(xiàn)場(chǎng)展示會(huì)、路旁展示牌、電視媒體、網(wǎng)絡(luò)信息等手段和渠道，加強(qiáng)對(duì)公眾關(guān)于規(guī)劃基礎(chǔ)知識(shí)的普及。而公眾本身也應(yīng)自覺(jué)的補(bǔ)充相關(guān)專(zhuān)業(yè)知識(shí)，讓自己積極的融入規(guī)劃編制工作中的相關(guān)階段中來(lái)。

（4）規(guī)劃設(shè)計(jì)師缺乏與公眾溝通。我國(guó)的城市規(guī)劃設(shè)計(jì)工作者在從事規(guī)劃方案的編制工作中，普遍缺乏與公眾群體就相關(guān)利益進(jìn)行有效溝通與交流，規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中也缺乏協(xié)調(diào)和磋商，脫離實(shí)際的設(shè)計(jì)方案在實(shí)際操作中必然會(huì)暴露出一些問(wèn)題，脫離公眾利益需求的規(guī)劃也必將遭遇到公眾的抵制。

3

公眾全過(guò)程參與風(fēng)景區(qū)規(guī)劃?rùn)C(jī)制的構(gòu)建

3.1機(jī)制構(gòu)建的基本思路

所謂的公眾全過(guò)程參與景區(qū)規(guī)劃?rùn)C(jī)制，是指在景區(qū)規(guī)劃編制的各階段都融入公眾的參與行為，打破現(xiàn)階段公眾參與規(guī)劃范圍和內(nèi)容的局限，大幅度提高了公眾在規(guī)劃編制工作中的主動(dòng)性，以靈活多樣的參與方式充分滿(mǎn)足實(shí)際操作過(guò)程中的選擇。該機(jī)制的有效運(yùn)行和完善需政府、規(guī)劃師、公眾三大主體的良性互動(dòng)，方可取得可觀的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。

全過(guò)程參與并不意味公眾取代政府、規(guī)劃設(shè)計(jì)者成為決定規(guī)劃編制工作的主角，全過(guò)程參與還應(yīng)強(qiáng)調(diào)是在確定利益相關(guān)者基礎(chǔ)上的適當(dāng)參與，而政府應(yīng)為公眾參與設(shè)定具體的路徑，主要解決以下問(wèn)題：確定公眾參與的事項(xiàng)，確定公眾參與的主體，建立公眾參與的管理組織，公眾參與方式的選擇，以及公眾參與機(jī)制的推力。

3.2確定參與事項(xiàng)

基于現(xiàn)實(shí)考慮，公眾參與事項(xiàng)的規(guī)定不僅限于法律條文，實(shí)際操作中應(yīng)實(shí)施“盡早和可持續(xù)參與”，但考慮行政因素，又不是規(guī)劃的所有階段和過(guò)程都可以實(shí)施公眾參與。一般來(lái)說(shuō)，規(guī)劃草案的編制階段公眾可獲得較多的參與機(jī)會(huì)，尤其是基礎(chǔ)資料的調(diào)查和發(fā)展目標(biāo)的確定過(guò)程中，其它階段公眾也可有參與機(jī)會(huì)，參與事項(xiàng)也有擴(kuò)充的可能，如規(guī)劃方案的確定階段可組織專(zhuān)家進(jìn)行審批和公眾投票選擇最終的方案，在規(guī)劃的實(shí)施及修改階段，只要公眾的參與能促進(jìn)規(guī)劃的落實(shí)都可以根據(jù)需要為公眾提供參與機(jī)會(huì)。

3.3確定參與主體

城市型風(fēng)景名勝區(qū)在保護(hù)管理中要全面回應(yīng)各方的利益訴求，就必須動(dòng)員各方參與到規(guī)劃編制與管理中來(lái)，因此要確定公眾參與的主體并且科學(xué)分析各自的利益關(guān)系，厘清主要利益主體和次要利益主體。相關(guān)利益主體分析最初運(yùn)用于企業(yè)組織和管理戰(zhàn)略當(dāng)中，但近年來(lái)廣泛運(yùn)用于自然資源管理和保護(hù)及旅游規(guī)劃當(dāng)中。如周年興等（2005）以武陵源風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃為例，列出了風(fēng)景區(qū)規(guī)劃所涉及的相關(guān)利益主體，并運(yùn)用相關(guān)關(guān)系矩陣分析了他們之間利益關(guān)系，最后確定了主要的利益主體之間的關(guān)系，并以此為依據(jù)進(jìn)行了規(guī)劃和行動(dòng)決策。

3.4建立公眾參與的管理組織

公眾參與的組織根據(jù)其活動(dòng)與人員的組織緊密程度大致分為固定型、臨時(shí)型、松散型三類(lèi)，固定型的組織機(jī)構(gòu)具有廣泛性和代表性，整體素質(zhì)高，參與的責(zé)任意識(shí)較強(qiáng)，且具有一定的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)，對(duì)專(zhuān)業(yè)型強(qiáng)的總體規(guī)劃層次較適合。臨時(shí)型組織對(duì)具體的規(guī)劃項(xiàng)目較適合，一般項(xiàng)目牽涉到公眾的切身利益，可組織這一地區(qū)的居民，成立公眾代表小組，為項(xiàng)目的設(shè)計(jì)提出構(gòu)想和思路，并參與到方案的編制、修改和實(shí)施過(guò)程中未。松散型組織是一種不固定的組織形式，是對(duì)前兩種組織形式的補(bǔ)充，實(shí)踐中根據(jù)情況而定，它的組織結(jié)構(gòu)和人員都不固定，個(gè)體特征突出。

考慮風(fēng)景區(qū)規(guī)劃的特點(diǎn)，臨時(shí)型的組織機(jī)構(gòu)一般較適用，組織的人員構(gòu)成應(yīng)在相關(guān)利益主體分析的基礎(chǔ)進(jìn)行確定，并依照不同利益主體對(duì)景區(qū)規(guī)劃的重要性和影響力不同按比例構(gòu)成分配人數(shù)，以“公眾代表小組”的身份來(lái)參與景區(qū)規(guī)劃的編制及管理。

3.5參與方式的選擇

基于現(xiàn)實(shí)考慮的公眾參與方式很多，在實(shí)際操作過(guò)程中應(yīng)針對(duì)不同的參與階段和參與主體選擇合適的方式。

3.5.1不同參與階段：方案初擬階段：可選擇的方式有公眾咨詢(xún)委員會(huì)、民意調(diào)查、街區(qū)規(guī)劃委員會(huì)、公眾代表設(shè)定、流動(dòng)機(jī)構(gòu)；方案選擇階段：公眾投票、技術(shù)援助、參與設(shè)計(jì)、公眾討論會(huì)、游戲與模擬、依靠媒介進(jìn)行投票；規(guī)劃實(shí)施階段：雇用公眾到社區(qū)的官方機(jī)構(gòu)工作、對(duì)公眾進(jìn)行培訓(xùn)；規(guī)劃反饋階段：咨詢(xún)中心、電話(huà)熱線、網(wǎng)絡(luò)留言。其中在各階段都可以采用的方式有：?jiǎn)栴}研討會(huì)、情況通報(bào)會(huì)、鄰里會(huì)議、公眾聽(tīng)證會(huì)、公眾通報(bào)安排、特別組織機(jī)構(gòu)。

3.5.2不同參與主體：參與主體的身份與能力對(duì)參與方式的選擇也有較大影響，不同背景的主體適用的方式不同，有的主體書(shū)寫(xiě)能力強(qiáng)而有的主體口頭表達(dá)能力強(qiáng)，應(yīng)根據(jù)主體自身的特點(diǎn)為他安排合適的參與方法。

3.6機(jī)制的推力

除了對(duì)公眾全過(guò)程參與景區(qū)規(guī)劃?rùn)C(jī)制流程的設(shè)計(jì)外，政府、規(guī)劃編制者、公眾三大角色所構(gòu)成的互動(dòng)是機(jī)制有效運(yùn)行的強(qiáng)大推力，只有三者形成一個(gè)良性互動(dòng)的形態(tài)，才能積極配合機(jī)制的運(yùn)行。良性互動(dòng)形態(tài)是政府、規(guī)劃編制者（含規(guī)劃編制部門(mén)、規(guī)劃設(shè)計(jì)師）、公眾（含利益關(guān)系人）三者互相影響的較佳狀態(tài)。

政府方面：保證政府參與規(guī)劃工作的連續(xù)性、明確參與內(nèi)容和程序、加強(qiáng)與規(guī)劃編制主體的協(xié)調(diào)、建立一套各部門(mén)積極參與規(guī)劃工作的框架；完善制度建設(shè)，最大限度地滿(mǎn)足公眾參與規(guī)劃的權(quán)力；加大宣傳力度，多層次、多形式、多媒介地進(jìn)行宣傳，為市民提供了解規(guī)劃的機(jī)會(huì)，為市民普及規(guī)劃知識(shí)并培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)。同時(shí)還可以邀請(qǐng)市民參加規(guī)劃成果的展示會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)及聽(tīng)證會(huì)，或者讓市民成為城市規(guī)劃編制的監(jiān)督員、使規(guī)劃編制工作更加透明化。

規(guī)劃編制者方面：規(guī)劃設(shè)計(jì)師應(yīng)保持自身的專(zhuān)業(yè)性與相對(duì)獨(dú)立性；規(guī)劃編制部門(mén)為主導(dǎo)，充分考慮其它部門(mén)的利益，利于規(guī)劃的順利實(shí)施，加強(qiáng)規(guī)劃的嚴(yán)謹(jǐn)性。明確規(guī)劃編制部門(mén)的主導(dǎo)與權(quán)威地位，建立各部門(mén)參與的行政責(zé)任制，在該制度的指導(dǎo)下成立協(xié)調(diào)委員會(huì)，有效提高辦事效率、及時(shí)解決問(wèn)題。

公眾方面：提升自身專(zhuān)業(yè)素質(zhì)，自覺(jué)延伸參與的過(guò)程。按照Amstein提出的“參與階梯理論”，在景區(qū)規(guī)劃及管理過(guò)程中，公眾參與的層次要從“沒(méi)有參與”或者“象征性的參與”逐步上升到“市民權(quán)力”的高度。

4 結(jié)語(yǔ)

目前我國(guó)對(duì)于風(fēng)景區(qū)規(guī)劃在內(nèi)的城市管理中，公眾參與基本上還停留在決策已經(jīng)批準(zhǔn)后實(shí)施階段的參與，并未實(shí)現(xiàn)規(guī)劃全程的參與，在參與方式、參與事項(xiàng)方面還存在諸多不足。基于此，本文針對(duì)城市型風(fēng)景名勝區(qū)自身的問(wèn)題與矛盾，以利益相關(guān)者分析的視角，提出在風(fēng)景區(qū)規(guī)劃編制中“公眾全過(guò)程參與”的新思路，但在具體運(yùn)用中相關(guān)的配套政策、法規(guī)如何落實(shí)還有待進(jìn)一步研究。相信隨著社會(huì)主義法制建設(shè)的不斷健全以及公眾參與城市規(guī)劃的意識(shí)不斷提高，公眾參與在城市規(guī)劃建設(shè)事業(yè)中發(fā)揮更大的作用。