吳采利

摘 要： 近年來，在借鑒國際非政府組織的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，我國非政府組織在數(shù)量和規(guī)模等方面日漸呈現(xiàn)出良好的發(fā)展前景，為我國教育、社會服務(wù)、科研、衛(wèi)生、體育等事業(yè)作出了重大貢獻(xiàn)。本文結(jié)合內(nèi)外環(huán)境等因素對我國非政府組織的優(yōu)勢、劣勢、機(jī)遇和挑戰(zhàn)進(jìn)行總結(jié)和分析，從我國實(shí)際情況和國情出發(fā)，對我國非政府組織加以深入的培育和完善，促進(jìn)其更好地發(fā)展，為社會服務(wù)。

關(guān)鍵詞： 非政府組織 SWOT 分析

引言

20世紀(jì)80年代以來，在全球性“社團(tuán)革命”與“新公共管理運(yùn)動”的背景下，非政府組織在全球范圍內(nèi)迅速發(fā)展。與此同時(shí)，改革開放的不斷深入為我國非政府組織的發(fā)展提供了廣闊空間，使其在為社會提供公共物品和服務(wù)的過程發(fā)揮了重要作用。本文分析了我國非政府組織的優(yōu)勢、劣勢、機(jī)會和風(fēng)險(xiǎn)，形成全方位的認(rèn)識，以促進(jìn)我國公民社會的構(gòu)建、政府職能轉(zhuǎn)變和人們利益的實(shí)現(xiàn)。

一、SWOT分析方法概述

SWOT分析方法又稱態(tài)勢分析方法，是把組織內(nèi)外環(huán)境所形成的機(jī)會（Opportunities）、風(fēng)險(xiǎn)（Threats）、優(yōu)勢（Strengths）、劣勢（Weaknesses）四個(gè)方面的情況結(jié)合起來進(jìn)行客觀、準(zhǔn)確的分析研究，尋找制定適合組織實(shí)際情況的經(jīng)營戰(zhàn)略和策略的方法。

二、我國非政府組織的SWOT分析

（一）我國非政府組織的優(yōu)勢——“S”

我國非政府組織的優(yōu)勢主要基于世界范圍內(nèi)非政府組織所共有的自身特征，概括如下：

1.發(fā)展空間自由、平等——非政府性。

我國非政府組織是一個(gè)通常獨(dú)立于政府之外、自主為社會提供公共物品和服務(wù)的非盈利部門，它不隸屬于政府、不是政府的附屬機(jī)構(gòu)也不由國家建立，因而有利于其在市場中和市場平等、公開、公平競爭，從而克服政府因壟斷經(jīng)營和管理公共產(chǎn)品體制所帶來的公共物品高成本現(xiàn)象，同時(shí)推動社會民主發(fā)展，推動社會法制化進(jìn)程。

2.自主、自愿、自律、志愿性強(qiáng)，活動方式靈活自由——自治性。

非政府組織內(nèi)部成員由具有高昂熱情的志愿者組成，他們的社會責(zé)任意識較強(qiáng)，不以物質(zhì)回報(bào)為條件，因而不像其他社會私人組織和政府組織那樣具有被動性，而是具有高度的自治性，使得他們在面對社會多元化需求的時(shí)候，能夠采取多種方式開展活動，不僅通過直接提供物資和服務(wù)的方式在環(huán)保和扶貧等領(lǐng)域解決社會問題，同時(shí)采取激勵、創(chuàng)新的幫扶項(xiàng)目促進(jìn)技術(shù)革新，以靈活適應(yīng)多變的環(huán)境。

3.組織規(guī)范能力顯著——組織性。

作為一種團(tuán)體性組織，我國非政府組織在消除個(gè)人行為中單打獨(dú)斗缺陷的同時(shí)，為規(guī)范自身活動行為提供了客觀依據(jù)，并且組織性的活動目標(biāo)和活動范圍比較容易吸引廣泛的社會關(guān)注，一定程度上促進(jìn)了社會民眾的參與以及社會、法律對非政府組織的有效監(jiān)督。

4.匯集資源迅速——民間性。

非政府組織的資源來自社會各界，有效聚集了社會資本，因而面對公共危機(jī)的時(shí)候，能夠第一時(shí)間將來自民間的力量投入到公共問題中，最大限度地整合社會資源，快速處理社會問題，例如在過去的四川汶川地震、青海玉樹地震等事故中，我國非政府組織積極提供人力、物力、資金支持和幫助，在幫扶救災(zāi)和災(zāi)后重建過程中發(fā)揮了重大作用。

5.后發(fā)優(yōu)勢強(qiáng)——潛能性。

相對國外非政府組織而言，我國非政府組織產(chǎn)生和發(fā)展較晚，因而可以在深入研究國際其他國家非政府組織實(shí)踐活動的基礎(chǔ)上進(jìn)行總結(jié)，從而借鑒他們創(chuàng)建和發(fā)展非政府組織的經(jīng)驗(yàn)，形成明了的社會分工、清晰的主體分化、準(zhǔn)確到位的權(quán)力角色分工，使自身具有強(qiáng)大的后發(fā)優(yōu)勢。

（二）我國非政府組織的劣勢——“W”

1.獨(dú)立性較差，明顯官辦色彩。

正如學(xué)者鄧國勝所言，目前我國相當(dāng)一部分非政府組織是通過自上而下的資源建立和發(fā)展起來的，它們或者由各級黨政機(jī)構(gòu)直接創(chuàng)辦，或者本身就是從黨政機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變過來的，或者是由原黨政官員及與黨政機(jī)構(gòu)關(guān)系密切的知名人士所創(chuàng)辦。[1]這種情況下，我國政府組織和非政府組織之間存在合作有余、分工不足的關(guān)系錯(cuò)位現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：首先，我國政府組織對非政府組織是組織領(lǐng)導(dǎo)而非指導(dǎo)。雖然我國非政府組織具有獨(dú)立性，但其合法成立、人事任免、目標(biāo)方案的確立，組織理念、組織體系、組織職能等都要受政府有關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)，政府的行政權(quán)力滲透到非政府組織的各個(gè)領(lǐng)域中，呈現(xiàn)濃郁的官辦主義色彩。其次，我國非政府領(lǐng)域在解決社會問題中只扮演提供公共物品和服務(wù)的角色，而不具備決策職能。作為民間組織，非政府組織本應(yīng)該是政府和社會的橋梁，發(fā)揮反映民意、影響政策的作用，但實(shí)際上卻無法介入政府行政的咨詢政策，僅以執(zhí)行性參與為主。

2.監(jiān)管法制化程度較低。

新中國成立以來，我國于1950年、1989年相繼頒布了《社會團(tuán)體登記暫行辦法》、《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》及此后的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會管理?xiàng)l例》等，初步形成了非政府組織法律規(guī)制體系。但總體而言，目前的法律規(guī)定不能很好地適應(yīng)迅速發(fā)展、變遷的社會需求及非政府組織發(fā)展的內(nèi)在要求。首先，立法活動滯后于非政府組織的發(fā)展，相關(guān)法規(guī)不完善，例如實(shí)體法、單行法等。其次，我國非政府組織立法的層次和質(zhì)量較低，表現(xiàn)為一些具有法律效力的條例的內(nèi)容側(cè)重于登記程序，與其他法規(guī)的銜接性差，而且在具體問題上缺乏可操作性。再次，我國規(guī)范非政府組織的法律偏重于行政法規(guī)的指導(dǎo)與管理，而我國非政府組織的存在價(jià)值在于彌補(bǔ)國家行政權(quán)力和市場調(diào)節(jié)的不足，二者之間存在明顯矛盾。

3.法律地位低，自我生存和發(fā)展能力薄弱。

改革開放以來，我國非政府組織的數(shù)量突飛猛進(jìn)，但其注銷、撤銷和取締率也相對較高，表明我國非政府組織的自我生存和發(fā)展能力薄弱，表現(xiàn)如下：

（1）資金缺乏。

由于我國大部分非政府組織與普通公眾之間缺乏有效的溝通交流渠道，其公信力不足，因而缺乏重要的資金來源——社會機(jī)構(gòu)和公眾捐贈。有關(guān)數(shù)據(jù)表明，我國非政府組織資金來源主要如下：政府補(bǔ)貼占53%，服務(wù)收費(fèi)占31%，民間捐贈約為10%，外國援助僅占2%，還有其他收入4%。[2]由此可見，我國非政府組織的籌資渠道不穩(wěn)定，因而容易面臨經(jīng)費(fèi)匱乏的問題。

（2）內(nèi)部人員總體素質(zhì)低，缺乏高水平技術(shù)人員。

我國非政府組織的從業(yè)人員多為兼職，負(fù)責(zé)人多是離退休人士擔(dān)任，因而其管理和服務(wù)理念相對滯后，工作技巧和能力亟待提高，同時(shí)非政府組織中資金缺乏、工資待遇較低、社會地位不高等問題也加重了組織內(nèi)部優(yōu)秀人員短缺現(xiàn)象。

（3）過度仿效，脫離實(shí)際。

由于我國非政府組織產(chǎn)生和發(fā)展相對落后于國際其他國家非政府組織，因而其活動和項(xiàng)目的開展大多借鑒國際的同類機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致脫離自身實(shí)際，缺乏本土經(jīng)驗(yàn)的不良后果。

4.組織結(jié)構(gòu)發(fā)展不均衡。

從地理分布來看，我國東部沿海地區(qū)和大中城市的非政府組織發(fā)展較快，數(shù)量相對較多，而廣大內(nèi)陸和西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的非政府組織發(fā)展較慢。據(jù)民政部2010年底統(tǒng)計(jì)，山東民間組織數(shù)量最多，達(dá)到49531個(gè)，西藏最少，只有306個(gè)；從城鄉(xiāng)分布來看，城市非政府組織比農(nóng)村多，不利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展；從服務(wù)領(lǐng)域來看，發(fā)達(dá)成熟行業(yè)中的非政府組織發(fā)展較快，而新興行業(yè)中的非政府組織力量弱小；從組織內(nèi)部來看，行業(yè)協(xié)會比較學(xué)術(shù)團(tuán)體而言發(fā)展良好。我國非政府組織存在的各種發(fā)展不均衡情況降低我我國非政府組織的存在價(jià)值和潛在后發(fā)實(shí)力。

（三）我國非政府組織的機(jī)會——“O”

第二次世界大戰(zhàn)后，不同制度與國家中出現(xiàn)了諸多社會制度危機(jī)問題，它們一定程度上都與不科學(xué)甚至是錯(cuò)誤的政府管理理念和方式基礎(chǔ)上形成的全能主義有關(guān)。[3]P44-45我國同樣面臨克服“市場失靈”和修補(bǔ)國家社會服務(wù)職能等問題，因而引發(fā)改革開放的深入開展及社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立與發(fā)展，進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)、政治體制改革和社會改革，使得國家與市場、社會的關(guān)系面臨深刻的變化和調(diào)整，各類社會組織面臨新的定位和分化，從而使非政府組織的發(fā)展面臨前所未有的機(jī)遇。

1.經(jīng)濟(jì)體制改革對我國非政府組織發(fā)展的影響。

1978年我國開始改革開放，首先以經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革為出發(fā)點(diǎn)，改革內(nèi)容主要為實(shí)行農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，取消人民公社建制，從而使農(nóng)村具有自由流動的資源、自由活動的空間，國家對社會干預(yù)的減少，確定了農(nóng)戶生產(chǎn)主體的地位，調(diào)動廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。但是從事孤立、封閉生產(chǎn)的農(nóng)戶實(shí)際上處于分散狀態(tài)，生產(chǎn)技術(shù)落后、信息不通暢，在這種情況下，中國農(nóng)村出現(xiàn)了第一批農(nóng)民自發(fā)組織的自上而下的技術(shù)服務(wù)型非政府組織，例如1980年廣東省恩平縣牛江鎮(zhèn)成立的雜優(yōu)稻研究會。而后，為了使自己在市場競爭中處于有利地位，農(nóng)戶們又成立了其他各種類型的非政府組織，例如銷售、加工、儲運(yùn)服務(wù)的專業(yè)協(xié)會。其次是城市經(jīng)濟(jì)體制改革，1984年以后，我國經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向城市，主要表現(xiàn)為所有制結(jié)構(gòu)的變化及其對單位制的沖擊，使非公有制經(jīng)濟(jì)在國內(nèi)生產(chǎn)總值中所占比重大幅上升，在單位制不再是城市唯一的組織形式的情況下，城市勞動力人口在可以不依賴單位的情況下，獲得生產(chǎn)和生活所需的資源，出現(xiàn)多元化的利益主體。從1984年起，社團(tuán)發(fā)展進(jìn)入高峰，1987年開始突破科技領(lǐng)域，逐漸向經(jīng)濟(jì)、文藝和體育方面發(fā)展。由此看來，城市經(jīng)濟(jì)體制的改革、單位制的弱化為非政府組織的發(fā)展提供了必要的條件和良好的環(huán)境。

2.政治體制改革對我國非政府組織發(fā)展的影響。

行政體制改革是我國政治體制改革的重要組成部分，其中，政府機(jī)構(gòu)的改革和政府職能轉(zhuǎn)變對非政府組織的影響最為重要。在傳統(tǒng)的行政管理體制下，我國政府扮演“全能政府”的角色，實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、嚴(yán)格的行政控制，嚴(yán)格控制社會組織的發(fā)展。而政府機(jī)構(gòu)改革對傳統(tǒng)的政府管理方式、手段進(jìn)行變革，轉(zhuǎn)變政府職能，由微觀管理轉(zhuǎn)向宏觀管理；由直接管理轉(zhuǎn)向間接管理；由部門管理轉(zhuǎn)向行業(yè)管理；由“管”為主轉(zhuǎn)向以服務(wù)監(jiān)督為主；由機(jī)關(guān)辦社會服務(wù)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)向機(jī)關(guān)后勤服務(wù)工作社會化，權(quán)力下放，政企分開的措施調(diào)整了政府和市場及社會的關(guān)系，一定程度上增強(qiáng)了我國非政府組織的能力。就非政府組織等社團(tuán)而言，實(shí)質(zhì)上是承接了政府的許多職能，就政府而言，則讓出了一些空間給社團(tuán)，實(shí)現(xiàn)了社會治理的目標(biāo)。[4]

3.社會改革與需求對我國非政府組織發(fā)展的影響。

伴隨經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的推進(jìn)，中國社會改革問題逐漸提上日程，主要體現(xiàn)為“小政府大社會”目標(biāo)模式的建立，即“政社分開”，將原本由社會承擔(dān)的職責(zé)還給社會，培育和發(fā)展社會中介組織，例如民政部門推行的“社區(qū)建設(shè)”、“社會福利社會化”等；同時(shí)，改革開放后，產(chǎn)生了新的社會問題和社會需求，人民在解決這些問題的過程中發(fā)現(xiàn)政府及市場都有自身局限性，而非政府組織作為一種組織創(chuàng)新，卻能發(fā)揮一種不可代替的作用，因此，社會對非政府組織的強(qiáng)烈需求一定程度上加快了我國非政府組織的發(fā)展。最后，在改革開放“允許一部分人先富起來”的指導(dǎo)方針下，中國社會結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了社會中間階層，例如IT產(chǎn)業(yè)的新貴，外資企業(yè)的中方管理人員等，他們又為非政府組織的發(fā)展提供了新的籌資渠道、儲備了志愿者資源，為我國非政府組織的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

4.全球化趨勢對我國非政府組織發(fā)展的影響。

隨著我國加入WTO，全球化對我國經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化發(fā)展具有重大指導(dǎo)和促進(jìn)作用，同時(shí)對我國非政府組織發(fā)展的環(huán)境產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，需要我國發(fā)展獨(dú)立于政府之外的商會、行業(yè)協(xié)會接替政府原有的某些職能以及與國際接軌合作，并且隨著國際交流與合作增多，國人對非政府組織在解決社會問題中的作用認(rèn)識也日益提高，積極促進(jìn)我國非政府組織的發(fā)展，增強(qiáng)其自治性和自律性。

5.相關(guān)典型政策戰(zhàn)略對我國非政府組織發(fā)展的影響。

西部大開發(fā)作為二十一世紀(jì)的重大戰(zhàn)略任務(wù)，為我國非政府組織的發(fā)展發(fā)揮了獨(dú)特作用。針對我國西部存在的貧困、環(huán)境惡化、人口多素質(zhì)低等社會問題，一些以基金會為代表的非政府組織早在80年代晚期或者90年代初就開始致力于扶貧、環(huán)境治理、教育、衛(wèi)生等項(xiàng)目，并且逐漸取得豐富的經(jīng)驗(yàn)和成果，對促進(jìn)知識傳播和技術(shù)擴(kuò)散、典型示范、加強(qiáng)社會融合、培養(yǎng)人才、提供就業(yè)崗位、提供資金支持等發(fā)揮了重大作用。由此看來，西部大開發(fā)戰(zhàn)略為我國非政府組織發(fā)展提供了廣闊的空間，有利于提升其公益形象和社會公信度。

（四）我國非政府組織面臨的威脅——“T”

1.立法環(huán)境上的雙重管理體制。

我國《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第27、28條規(guī)定：社會團(tuán)體受到登記機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)主管機(jī)構(gòu)的雙重監(jiān)督。所謂“雙重管理體制”，是指非政府組織的等級注冊管理及日常管理都要接受登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位的雙重管理，無論是登記管理機(jī)關(guān)還是業(yè)務(wù)主管單位，首要的目標(biāo)都是如何減低政治風(fēng)險(xiǎn)和規(guī)避責(zé)任，民間組織的發(fā)展則被置于次要的目標(biāo)上。由于相關(guān)法規(guī)只是劃定了業(yè)務(wù)主管單位的管理范圍卻并未明確規(guī)定其義務(wù)，所以對民間組織來說，找到愿意承擔(dān)責(zé)任的業(yè)務(wù)主管單位就成為能否獲準(zhǔn)登記的首要條件。而業(yè)務(wù)主管單位批準(zhǔn)民間組織的條件，不僅要看其業(yè)務(wù)范圍是否相關(guān)，更重要的則是要看民間組織能否置于其有效的控制范圍內(nèi)，要看民間組織的發(fā)展會不會帶來過大的政治風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，以及民間組織的發(fā)展能否增大業(yè)務(wù)主管單位所在的部門利益。要滿足這樣的條件，業(yè)務(wù)主管單位對民間組織的行政干預(yù)就在所難免。在實(shí)踐中，表現(xiàn)為民間組織的黨建工作及其領(lǐng)導(dǎo)權(quán)集中在業(yè)務(wù)主管單位身上，且許多民間組織的負(fù)責(zé)人由業(yè)務(wù)主管單位委派、任命甚至兼任，由此限制了部分非政府組織的獨(dú)立性和合法權(quán)利，同時(shí)導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)對非政府組織管理的事實(shí)缺位。

2.非政府組織的非競爭性原則。

我國非政府組織的非競爭性原則導(dǎo)致非政府組織之間缺少相互衡量組織行為的標(biāo)準(zhǔn)，易于形成某一類型非政府組織的制度性壟斷，不利于組織的高效運(yùn)行及提供優(yōu)質(zhì)公共物品和服務(wù)。各種非政府組織的效率不盡相同，對于同一件公共性事務(wù)自然需要由最具競爭優(yōu)勢的團(tuán)體來完成，因而在非政府組織之間應(yīng)該開展一定的競爭，使贏得社會的認(rèn)可和良好的社會評價(jià)的非政府組織獲得準(zhǔn)入門檻，充分引入非政府組織的競爭機(jī)制。

3.社會對我國非政府組織的認(rèn)可和接受程度不足。

由于我國非政府組織自身的特點(diǎn)、某些缺陷及缺乏社會宣傳力度等原因，社會成員對我國非政府組織的存在和發(fā)展趨勢存在一定程度的懷疑。傳統(tǒng)的中國民眾一直把非政府組織的工作理解為慈善，由于民間非政府組織和國際非政府組織在中國的發(fā)展?fàn)顩r一直處于在夾縫中生存，所以影響力很小，普通民眾對他們的工作也了解不多。因此民眾并不了解發(fā)展和社會工作的概念，他們認(rèn)為非政府組織的工作就是慈善，是一種有錢人捐錢幫助窮人或者可憐人，甚至很多人認(rèn)為這是一種居高臨下的施舍。民眾因?yàn)椴幌嘈拍壳暗幕饡馨阉麄兊馁Y金用好（基于對他們對目前國內(nèi)主流基金會的不信任），也不了解他們的捐款有什么樣的作用，因此我們要讓民眾養(yǎng)成經(jīng)常自發(fā)地捐款支持非政府組織工作還需要很長的時(shí)間，只有社會更多地理解了非政府組織發(fā)展和社會工作的理念，才能支持我國非政府組織的長遠(yuǎn)發(fā)展。

4.如何維持長期生存，機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展問題。

目前國內(nèi)本土的非政府組織往往是靠一兩個(gè)創(chuàng)始人的強(qiáng)大意志力在支撐著。他們出于美好的愿望建立起一個(gè)機(jī)構(gòu)，但是各方面的壁壘限制了他們的籌款能力，也給他們帶來了很大的人才困境，所以他們只能長時(shí)間處在小規(guī)模運(yùn)作的狀態(tài)，人員也不穩(wěn)定，這種情況下，一旦這些創(chuàng)始人退休或者去世，機(jī)構(gòu)就可能隨之衰敗或者消逝。國內(nèi)的一些大型非政府組織的半官方性質(zhì)（有很多還是事業(yè)單位編制）決定了他們完全政府化的管理和運(yùn)作模式，既得不到老百姓的信任，項(xiàng)目操作上專業(yè)程度又不如國外的非政府組織，從而在人才、政策等方面受到限制。以上諸多問題的存在，迫使我們加強(qiáng)對我國非政府組織長期可持續(xù)發(fā)展的重新審視。

5.非政府組織的自律和監(jiān)督機(jī)制欠缺。

透明度不夠，缺乏公眾問責(zé)，是影響非政府建立公信力的重要因素。為此我們一方面要從立法上進(jìn)一步細(xì)化非政府組織的權(quán)責(zé)，另一方面，須以嚴(yán)密的規(guī)則將各種責(zé)任方式、問責(zé)主體、問責(zé)程序及責(zé)任實(shí)現(xiàn)的監(jiān)督等納入法制軌道，尤其是要建立對問責(zé)的事后監(jiān)督制度，以加強(qiáng)我國非政府組織的自律和監(jiān)督機(jī)制。

結(jié)語

隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷完善，公民社會的不斷發(fā)展，政府職能不斷轉(zhuǎn)變，非政府組織的作用越來越明顯，我們應(yīng)當(dāng)采取積極的建設(shè)型和完善型措施協(xié)調(diào)非政府組織與政府、社會及其他社會組織之間的關(guān)系，充分發(fā)揮它們在實(shí)現(xiàn)全面小康、構(gòu)建和諧社會當(dāng)中解決相關(guān)問題的獨(dú)特優(yōu)勢作用，彌補(bǔ)政府與市場的不足，同時(shí)要廣泛借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，拓展非政府組織的創(chuàng)新性、靈活性，探索解決社會問題的新模式，依托政府總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，加以推廣，由此促進(jìn)我國非政府組織又好又快地發(fā)展。

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