時(shí)義濤

房屋是普通公民終其一生努力奮斗而擁有的最重要的私有財(cái)產(chǎn)，是他們生存和發(fā)展的根基?；诜课菰诠褙?cái)產(chǎn)權(quán)利中的重要性，國(guó)家也通過(guò)立法加以重點(diǎn)保護(hù)。但近些年來(lái)，土地征收征用，城市建設(shè)拆遷中的問(wèn)題十分嚴(yán)重，“征地坑農(nóng)”，“拆遷擾民”已是難以掩蓋的事實(shí)。在近年來(lái)的城市房屋拆遷中，損害被拆遷人財(cái)產(chǎn)權(quán)利甚至侵犯被拆遷人人身權(quán)利的行為卻頻頻發(fā)生：房地產(chǎn)開發(fā)商以斷電、停水、恐嚇等方式，甚至以毆打綁架等嚴(yán)重侵犯人身權(quán)利的行為逼迫居民接受拆遷；地方政府退居幕后，坐視被拆遷人權(quán)益慘受踐踏而少有作為，在不應(yīng)干預(yù)的場(chǎng)合倒是積極有為地偏向拆遷人。

因此，研究致使被拆遷人的權(quán)益遭受嚴(yán)重侵犯和被拆遷人的權(quán)益保護(hù)機(jī)制失靈的原因，完善被拆遷人的權(quán)益保護(hù)機(jī)制，著力解決“征地坑農(nóng)” “拆遷擾民”問(wèn)題，無(wú)疑是急待解決的問(wèn)題。《國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》的相關(guān)規(guī)定切實(shí)解決了被拆遷人權(quán)益保護(hù)的一些問(wèn)題，但仍有不足之處，本論文即是對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行全面分析和深入論證來(lái)為保護(hù)被拆遷人的權(quán)益出謀劃策，希望可以有所幫助。

本文將通過(guò)對(duì)《國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》的解讀，針對(duì)其不足提出自己的見(jiàn)解。房屋拆遷過(guò)程中加強(qiáng)對(duì)居民權(quán)益的保護(hù)有利于社會(huì)的穩(wěn)定，同時(shí)可以促進(jìn)社會(huì)保障體制改革的深入開展和民主法制進(jìn)程的加快，城市房屋拆遷將朝著良牲有序的方向發(fā)展，被拆遷人的利益也會(huì)隨之得到切實(shí)保護(hù)，這也是黨中央提出的建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)和科學(xué)發(fā)展觀的題中應(yīng)有之義。

一、被拆遷人權(quán)益保護(hù)現(xiàn)狀堪憂

1、被拆遷人在城市房屋拆遷中處于弱勢(shì)

一般來(lái)說(shuō)，被拆遷人往往是處于社會(huì)底層的群體，他們由于自身在社會(huì)經(jīng)濟(jì)方面的弱勢(shì)， 在城市房屋拆遷的利益博弈中處于下風(fēng)，不具有響亮的話語(yǔ)權(quán)。近年來(lái)，城市房屋拆遷中侵犯被拆遷人財(cái)產(chǎn)權(quán)利和人身權(quán)利的野蠻拆遷等惡性事件屢屢發(fā)生，嚴(yán)重影響了社會(huì)穩(wěn)定，被拆遷人與地方政府之間的矛盾也日益尖銳：被拆遷人或者因缺乏保護(hù)自身權(quán)益的力量而選擇以自殺等極端方式來(lái)表達(dá)對(duì)當(dāng)下城市房屋拆遷制度的抗議（如南京翁彪事件、北京朱正亮事件等）；或者選擇以爆發(fā)群體性事件來(lái)表達(dá)自己的利益訴求，發(fā)泄對(duì)拆遷人和地方政府的不滿（如湖南嘉禾事件、河北定州事件等）。人們對(duì)被拆遷人遭受的不公正待遇感到不平，也對(duì)翁彪式的悲劇抱以同情，更令人憤慨的是拆遷人無(wú)視國(guó)法的肆意妄為和地方政府的違法行政。

2、被拆遷人處于完全被支配地位

目前在城市房屋拆遷領(lǐng)域是行政主導(dǎo)拆遷，不管被拆遷人是否愿意，他都只能接受政府作出的拆遷決定并負(fù)有配合經(jīng)行拆遷的義務(wù)，行政權(quán)力對(duì)于被拆遷人而言具有支配性。根據(jù)行政法原理，行政權(quán)與公民權(quán)具有不對(duì)等性，行政權(quán)具有優(yōu)益性或支配性。行政權(quán)可以設(shè)定、變更或消滅公民的權(quán)利義務(wù)，而公民卻不具有同樣的權(quán)利。正是因?yàn)樾姓?quán)的這一特性，使得被拆遷人在城市房屋拆遷的利益分配活動(dòng)中受制于政府，而政府一旦不依法行政就將嚴(yán)重?fù)p害被拆遷人的利益，又由于政府 沒(méi)有嚴(yán)格按照法律規(guī)范來(lái)調(diào)整城市房屋拆遷中形成的利益關(guān)系，致使拆遷許可、裁決等制度幾乎喪失了保護(hù)被拆遷人權(quán)益的價(jià)值。一些地方政府部門建設(shè)規(guī)劃出爾反爾，造成居民不能回遷的情形則嚴(yán)重?fù)p害了政府在人民群眾中的形象，使公民對(duì)政府抱有強(qiáng)烈的不信任感。

二、現(xiàn)行的被拆遷人的權(quán)益保護(hù)機(jī)制的缺陷

1、拆遷許可制度缺乏正當(dāng)性

自2004年7月1日起開始施行并發(fā)生效力的《行政許可法》第八十三條第二款規(guī)定：“本法施行前有關(guān)行政許可的規(guī)定，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照本法規(guī)定予以清理；不符合本法規(guī)定的，自本法施行之日起停止執(zhí)行?！边@意味著《條例》中關(guān)于拆遷許可證的規(guī)定已經(jīng)喪失了正當(dāng)性?！缎姓S可法》繼《行政處罰法》、《價(jià)格法》、《立法法》在相關(guān)領(lǐng)域規(guī)定聽(tīng)證制度后在行政許可領(lǐng)域確立了聽(tīng)證制度。而《條例》中卻并沒(méi)有關(guān)于拆遷許可聽(tīng)證的規(guī)定，這明顯有違法。并且城市房屋拆遷許可證的發(fā)放事關(guān)被拆遷人的切身利益，有關(guān)政府部門在未告知作為利害關(guān)系人的被拆遷人可以申請(qǐng)聽(tīng)證的情形下就擅自向申請(qǐng)城市房屋拆遷許可的拆遷人發(fā)放，違反了行政程序法的基本原則-參與原則，非法剝奪了被拆遷人的知情權(quán)、陳述和申辯權(quán)、申請(qǐng)聽(tīng)證權(quán)。這種違法行政的行為放縱了拆遷人，使其在城市房屋拆遷中自恃持有拆遷許可證而肆意妄為，導(dǎo)致野蠻拆遷等違法拆遷的行為屢禁不止，嚴(yán)重?fù)p害了被拆遷人的權(quán)益。

2、審核失察和疏于監(jiān)管

在目前的拆遷許可證的發(fā)放過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)往往在對(duì)申請(qǐng)拆遷人的資質(zhì)和實(shí)施拆遷的必要條件沒(méi)有經(jīng)過(guò)嚴(yán)格審查的情形下就輕易地發(fā)放拆遷許可證，使很多不具備法定許可條件的房地產(chǎn)開發(fā)商或其他組織獲得了進(jìn)行拆遷的資格。而由于持有拆遷許可證就表示行政機(jī)關(guān)已經(jīng)審查并認(rèn)可拆遷人具備拆遷資格，并向公眾證明了這種資格，具有公示公信的效力。并且“政府事先的行政許可，事實(shí)上使雙方當(dāng)事人失去了平等對(duì)話的平臺(tái)，從而使被拆遷人的權(quán)利極易受侵害?！睂?duì)于拆遷人在拆遷活動(dòng)中侵犯被拆遷人合法權(quán)益的違法拆遷行為也沒(méi)有及時(shí)糾正；更有甚者，縱容姑息拆遷人，沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)法和嚴(yán)肅處理有關(guān)違法拆遷行為的責(zé)任人。

3、拆遷許可審查方式不當(dāng)和拆遷許可發(fā)放的條件不嚴(yán)

《條例》第七條規(guī)定，拆遷人取得房屋拆遷許可證的條件為提交下列資料： 建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件；建設(shè)用地規(guī)劃許可證；國(guó)有土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件；拆遷計(jì)劃和方案；辦理存款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)出具的拆遷補(bǔ)償安置資金證明。從目前《條例》的規(guī)定來(lái)看，對(duì)拆遷申請(qǐng)人的拆遷申請(qǐng)主要是進(jìn)行形式審查，即看相關(guān)文件、手續(xù)、證明等書面材料是否齊備，對(duì)于齊備者即發(fā)放拆遷許可證。這種審查方式對(duì)于拆遷許可而言是不科學(xué)的，不對(duì)拆遷申請(qǐng)人進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查就無(wú)法發(fā)現(xiàn)拆遷申請(qǐng)人不具備許可資格的問(wèn)題，因?yàn)椴疬w申請(qǐng)人提交的資料很難反映出他的真實(shí)情況。所以拆遷許可審查方式不當(dāng)和拆遷許可發(fā)放的條件不嚴(yán)使房地產(chǎn)開發(fā)商空手套白狼的伎倆一再得逞，而被拆遷人的利益卻難獲保障。

4、拆遷補(bǔ)償安置制度不到位

《條例》將拆遷補(bǔ)償范圍界定為：被拆除的房屋及其附屬物、被拆除的未超過(guò)批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑物、搬遷補(bǔ)助費(fèi)、臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)。但是，“拆遷的真正目的就是要取得房屋及其附屬物的土地使用權(quán)，并非房屋本身。”而且，“合法取得的土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)屬于公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)并受到相應(yīng)的保護(hù)?！?基于對(duì)這種認(rèn)識(shí)的贊同，我認(rèn)為當(dāng)前的拆遷補(bǔ)償范圍涵蓋面過(guò)窄，沒(méi)有充分反映出被拆遷人在城市房屋拆遷中所受的財(cái)產(chǎn)損失。

《條例》確立的拆遷補(bǔ)償原則是適當(dāng)補(bǔ)償，但是在實(shí)踐中卻不斷出現(xiàn)“變適當(dāng)補(bǔ)償為象征性補(bǔ)償?shù)淖鞣??！边@不禁讓人警覺(jué)：有人會(huì)借適當(dāng)補(bǔ)償之名行損害被拆遷人利益之實(shí)！被拆遷人在城市房屋拆遷中所受的利益損失是為了滿足能夠房地產(chǎn)開發(fā)的需要或者是為了支持國(guó)家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，無(wú)論是出于公益目的還是商業(yè)目的，拆遷的最終結(jié)果是：政府不僅改善了城市環(huán)境，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還獲取了大量的土地使用權(quán)出讓金；房地產(chǎn)開發(fā)商賺取了巨額利潤(rùn)；不特定的社會(huì)公眾享受了居住條件和生活環(huán)境的改善。多方及被拆遷人除外的整個(gè)社會(huì)都通過(guò)拆遷而受益，完全沒(méi)有理由僅僅對(duì)被拆遷人進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償，使被拆遷人成為拆遷活動(dòng)的利益受損者。在補(bǔ)償費(fèi)用和標(biāo)準(zhǔn)方面，由于政府采用土地基準(zhǔn)價(jià)格加房屋重置價(jià)格確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而政府是在上一年度的基礎(chǔ)上制定的基準(zhǔn)價(jià)格和重置價(jià)格，所以導(dǎo)致對(duì)被拆遷人補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用普遍偏低。

房屋拆遷補(bǔ)償不及時(shí)的情況在我國(guó)非常嚴(yán)重。拆遷人往往在還不具有對(duì)被拆遷人進(jìn)行補(bǔ)償?shù)馁Y力時(shí)，就開始實(shí)施拆遷行為，導(dǎo)致被拆遷人長(zhǎng)期得不到相應(yīng)的補(bǔ)償，對(duì)被拆遷人的正常生活造成了很大的影響，嚴(yán)重侵害了被拆遷人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

三、被拆遷人的權(quán)益保護(hù)機(jī)制的重構(gòu)

1、擴(kuò)大行政聽(tīng)證的適用領(lǐng)域

目前，只有《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)程》）在城市房屋拆遷領(lǐng)域建立了聽(tīng)證制度，至于《行政許可法》中確立的許可聽(tīng)證制度則還沒(méi)有得到貫徹執(zhí)行。但是《規(guī)程》中的聽(tīng)證只適用于拆遷裁決和強(qiáng)制拆遷，而且還沒(méi)有切實(shí)推行。行政聽(tīng)證制度是現(xiàn)代社會(huì)中行政程序法的重要制度，它強(qiáng)調(diào)行政決策過(guò)程的公開和相對(duì)人在行政主體作出行政決定前的參與，要求行政主體要充分聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)并在行政決定中反映出當(dāng)事人的意志。為了體現(xiàn)民主和保證行政權(quán)力的正確行使以保護(hù)被拆遷人權(quán)益不受任意的侵犯，有必要擴(kuò)大行政聽(tīng)證在城市房屋拆遷中的適用領(lǐng)域。具體而言，首先要建立拆遷決定的聽(tīng)證制度。其次就是各級(jí)行政機(jī)關(guān)要落實(shí)《行政許可法》的許可聽(tīng)證制度，制定相應(yīng)的實(shí)施辦法，規(guī)范拆遷許可證的發(fā)放程序。

2、完善拆遷許可制度

目前發(fā)放拆遷許可的條件較為寬松，導(dǎo)致房地產(chǎn)開發(fā)投資的居高不下和拆遷活動(dòng)的不斷增多，不利于調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)和保護(hù)被拆遷人的權(quán)益。因此有必要嚴(yán)格設(shè)定發(fā)放拆遷許可的條件以抑制房地產(chǎn)業(yè)的投資過(guò)熱從而使拆遷許可起到保護(hù)被拆遷人權(quán)益的作用。

許可機(jī)關(guān)對(duì)于拆遷申請(qǐng)不僅要看申請(qǐng)人所提交的書面材料是否齊備，還應(yīng)對(duì)相關(guān)文件、手續(xù)、證明、方案等進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，根據(jù)《行政許可法》的有關(guān)規(guī)定，依照法定權(quán)限、條件、程序指派兩名以上工作人員對(duì)拆遷申請(qǐng)人提交的申請(qǐng)材料的實(shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行核查，以驗(yàn)證申請(qǐng)材料的真實(shí)性。另外，許可機(jī)關(guān)還應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，保證工作人員能遵紀(jì)守法、恪盡職守，做到對(duì)拆遷許可的嚴(yán)格審核，防止將拆遷許可證發(fā)放給不符合法定條件的拆遷申請(qǐng)人。

為了改變長(zhǎng)期以來(lái)行政許可領(lǐng)域中存在的疏于對(duì)被許可人的監(jiān)督和管理的情況，《行政許可法》規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全監(jiān)督檢查制度，通過(guò)核查反映被許可人從事行政許可事項(xiàng)活動(dòng)情況的有關(guān)材料，履行監(jiān)督責(zé)任。”因此，為了保護(hù)被拆遷人的權(quán)益，拆遷許可機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格遵循《行政許可法》的規(guī)定，加強(qiáng)對(duì)拆遷人實(shí)施拆遷許可的監(jiān)督和管理，督促拆遷人依法拆遷，規(guī)范拆遷人的行為，對(duì)于拆遷人在拆遷活動(dòng)中侵犯被拆遷人權(quán)益的違法拆遷行為要及時(shí)糾正。

3、改造拆遷補(bǔ)償安置制度

（1）由政府先行補(bǔ)償安置

即在拆遷人和被拆遷人經(jīng)過(guò)協(xié)商達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議后，由政府負(fù)責(zé)先行對(duì)被拆遷人進(jìn)行補(bǔ)償安置。政府根據(jù)拆遷當(dāng)事人達(dá)成的拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議向被拆遷人撥付補(bǔ)償安置費(fèi)用，其后政府再要求拆遷人在領(lǐng)取拆遷許可證的同時(shí)向其支付因補(bǔ)償安置而開支的費(fèi)用，否則不予發(fā)放拆遷許可證。

（2）確立充分補(bǔ)償?shù)脑瓌t

建議將被拆遷人的國(guó)有土地使用權(quán)的損失也納入拆遷補(bǔ)償范圍之中以充分保護(hù)被拆遷人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

（3）提高拆遷補(bǔ)償安置的標(biāo)準(zhǔn)

當(dāng)前的拆遷補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)較低，不符合市場(chǎng)價(jià)值規(guī)律，只有通過(guò)提高拆遷補(bǔ)償安置的標(biāo)準(zhǔn)才能填補(bǔ)被拆遷人因拆遷而受的利益損失。經(jīng)濟(jì)學(xué)家茅于軾認(rèn)為：“補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是在市場(chǎng)價(jià)格的基礎(chǔ)上再加10%?！盵5]他的主張值得在確定新的拆遷補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)時(shí)參考。

4、價(jià)格評(píng)估應(yīng)充分市場(chǎng)化

（1）評(píng)估主體的市場(chǎng)化

政府不能介入到價(jià)格評(píng)估之中，應(yīng)尊重房屋價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，明確價(jià)格評(píng)估是平等的市場(chǎng)主體之間的行為，允許房屋價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)自主進(jìn)行評(píng)估。

（2）估價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和方法應(yīng)市場(chǎng)化和科學(xué)化

政府不應(yīng)在行政規(guī)范中制定補(bǔ)償安置的標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)由房屋價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)綜合考慮各種影響房屋價(jià)格的因素并根據(jù)現(xiàn)時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格確定。

（3）改變價(jià)格評(píng)估的出資方式

應(yīng)當(dāng)允許被拆遷人也可以選擇房屋價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)并自付價(jià)格評(píng)估費(fèi)用，從而避免因由拆遷人支付評(píng)估費(fèi)用出現(xiàn)的操縱評(píng)估價(jià)格的現(xiàn)象。

四、結(jié)論

保護(hù)被拆遷人的權(quán)益首先要完善城市房屋拆遷立法，從宏觀上理順城市房屋拆遷法律關(guān)系，將行政權(quán)力置于有效調(diào)控和監(jiān)督之下，讓司法機(jī)關(guān)在維護(hù)被拆遷人權(quán)益方面有所作為，同時(shí)在立法中加強(qiáng)對(duì)被拆遷人權(quán)益的保護(hù)；其次，行政機(jī)關(guān)在對(duì)城市房屋拆遷進(jìn)行管理的過(guò)程中要嚴(yán)格依法行政、合理行政，保證行政權(quán)力的正當(dāng)行使從而規(guī)范拆遷人的拆遷行為并體現(xiàn)行政權(quán)力的公共性。本文認(rèn)為被拆遷人權(quán)益保護(hù)的關(guān)鍵在于對(duì)行政權(quán)力的調(diào)控和平衡特殊利益集團(tuán)與被拆遷人的利益。

（作者單位：武漢警官職業(yè)學(xué)院）