王占陽

權(quán)力逐級(jí)向上集中，強(qiáng)化上級(jí)集權(quán)以至中央集權(quán)，而不是走向民主法治的普遍傾向。這就與政治體制改革的民主法治方向有了反差，在某種程度上也是對(duì)于現(xiàn)行政體中合理因素的不當(dāng)否定

我認(rèn)為未來十年全國選舉改革的重點(diǎn)理應(yīng)是縣級(jí)直選改革

政黨成員要成為政務(wù)官，首先必須通過黨內(nèi)競(jìng)選和人大競(jìng)選成為人大代表，然后再通過進(jìn)一步的競(jìng)選成為政務(wù)官

在實(shí)行威權(quán)政體的超大型國家內(nèi)，縣級(jí)政權(quán)所受到制約必然是最弱的，也必然是問題最嚴(yán)重的。首先，由于選舉比較形式化，縣區(qū)媒體的自由度又很低，縣區(qū)公眾對(duì)于縣級(jí)政權(quán)的自下而上的制約自然很微弱，甚至于完全沒有任何制約。其次，在超大型國家內(nèi)，從中央到縣級(jí)，自上而下的權(quán)力制約又因管理層次多、管理距離遠(yuǎn)、管理幅度寬、管理對(duì)象高度多樣化而逐級(jí)大幅衰減，以至于越來越流于形式。這樣，久而久之，縣域治理中的腐敗、專橫、分配不公、司法不公等問題，也就必然會(huì)特別突出。近些年來的群體性事件主要集中在縣級(jí)，就清楚地表明了這一點(diǎn)。

近年來縣域治理強(qiáng)化上級(jí)集權(quán)的新趨勢(shì)

新中國成立以來，黨和國家高度重視縣域治理。尤其是自黨的十六大以來，中央先后出臺(tái)了一系列措施，如“縣委書記任命權(quán)收歸省委、縣委書記高配、省管縣、試行黨代表常任制、縣委書記和縣長(zhǎng)到中央黨校培訓(xùn)”等，力求加強(qiáng)自上而下的權(quán)力制約。這些措施的初衷是好的，也收到了一些成效，在一定程度上遏制和緩解了縣級(jí)政權(quán)的腐敗問題，這是應(yīng)該肯定的。

但另一方面，這些措施畢竟又是治標(biāo)不治本的臨時(shí)措施，而且其中多數(shù)還存在著權(quán)力逐級(jí)向上集中，強(qiáng)化上級(jí)集權(quán)以至中央集權(quán)，而不是走向民主法治的普遍傾向。這就與政治體制改革的民主法治方向有了反差，在某種程度上也是對(duì)于現(xiàn)行政體中合理因素的不當(dāng)否定。

譬如，縣委書記的任命權(quán)收歸省委，就是與黨章關(guān)于黨的各級(jí)黨代會(huì)選舉產(chǎn)生同級(jí)黨委會(huì)、進(jìn)而選舉產(chǎn)生同級(jí)黨委書記的規(guī)定相矛盾的，也在實(shí)質(zhì)上是與黨內(nèi)民主的原則相矛盾的。省委任命縣委書記后，不僅縣級(jí)黨代會(huì)代表的選舉權(quán)事實(shí)上被剝奪，縣級(jí)黨代會(huì)更加形同虛設(shè)，縣級(jí)黨內(nèi)民主更加空洞化，而且縣委書記的權(quán)力也更大、更加不受本縣黨員干部和公民的制約了。

縣委書記高配，雖在特殊情況下可以考慮，但若成為趨勢(shì)甚至慣例，就會(huì)產(chǎn)生另外的問題，即高配的縣委書記權(quán)力過大，他在縣里更加不受制約，因而也就很可能導(dǎo)致更多的問題。

實(shí)行省管縣的財(cái)政體制，包含某些合理因素，如合理劃分省、市、縣的財(cái)政收支范圍，在省、縣之間削減市級(jí)財(cái)政環(huán)節(jié)，提高縣級(jí)財(cái)政在省以下財(cái)力分配中的比重等。但這還只是在現(xiàn)存政體的框架內(nèi)調(diào)整省、市、縣政府之間的財(cái)政關(guān)系，并未考慮向民主財(cái)政、法治財(cái)政的方向推進(jìn)改革。特別是，有關(guān)規(guī)定完全沒有考慮落實(shí)憲法規(guī)定的人大的財(cái)政決定權(quán)，只是規(guī)定縣級(jí)預(yù)算報(bào)市人大常委會(huì)備案。在省與縣之間又強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)化省級(jí)調(diào)控功能”，在轉(zhuǎn)移支付、資金往來、財(cái)政結(jié)算等方面都大幅加強(qiáng)了省對(duì)縣的財(cái)政決定權(quán)。顯然，這是在用強(qiáng)化行政集權(quán)的辦法解決問題，而不是在用推進(jìn)民主財(cái)政、法治財(cái)政的改革方法解決問題。由此，縣政府也就愈加形同省政府的派出機(jī)構(gòu)了?！芭懿垮X進(jìn)”隨之?dāng)U散為“跑廳錢進(jìn)”?？h級(jí)人大的財(cái)政權(quán)被更加徹底地虛置，因而本縣公民通過人大代表的民主選舉掌握本縣財(cái)政權(quán)的可能性也被徹底地排除。這就與堅(jiān)持、發(fā)展、完善人民代表大會(huì)制度的改革方向相矛盾。雖然這在某種程度上是用以應(yīng)對(duì)權(quán)力過分集中的體制弊端的措施，但以權(quán)力更加高度集中解決權(quán)力過分集中的弊端，終究不是出路和方向。根本的出路只能是抓緊時(shí)間準(zhǔn)備和發(fā)展縣級(jí)民主選舉，發(fā)展縣級(jí)人民代表大會(huì)制和黨內(nèi)民主制，形成和發(fā)展縣級(jí)的民主財(cái)政。這項(xiàng)工作越早越主動(dòng)。

至于試行黨代表常任制，則確實(shí)是發(fā)展黨內(nèi)民主的積極做法。但在縣委書記任命權(quán)歸省委、縣委書記高配、省管縣等權(quán)力更加集中的制度下，實(shí)行縣級(jí)黨代表常任制也就沒有多大意義，因?yàn)榭h級(jí)的主要人權(quán)、事權(quán)、財(cái)權(quán)均已在省里的掌控下，這時(shí)即使是縣級(jí)黨代會(huì)代表天天開會(huì)也不會(huì)有多大用。

未來縣域治理的根本方向應(yīng)當(dāng)是走向民主和法治

在縣域治理中，逐步強(qiáng)化上級(jí)集權(quán)，從而使權(quán)力更加集中，這從短期看確實(shí)加強(qiáng)了上級(jí)對(duì)于縣級(jí)的權(quán)力制約，也帶來了某些積極效應(yīng)。但在我們這個(gè)巨大國家內(nèi)，不僅這種自上而下的遠(yuǎn)程制約的實(shí)際力度遠(yuǎn)比新加坡、古巴這樣的小國弱得多，因而也無法從根本上遏制和扭轉(zhuǎn)縣域治理中腐敗蔓延的趨勢(shì)，而且縣級(jí)權(quán)力的向上集中還會(huì)造成權(quán)力更加不受公民和黨員制約，以至于腐敗更加隱蔽和蔓延。所以，雖然作為應(yīng)急措施，暫時(shí)強(qiáng)化一下中央和省對(duì)于縣級(jí)權(quán)力的制約也許是必要的，但從根本上來說，真正標(biāo)本兼治的措施仍應(yīng)是盡快推進(jìn)縣級(jí)的民主法治建設(shè)，以民主法治的方式來從根本上解決縣域治理中的各種問題。

在縣級(jí)政治體制改革方面，現(xiàn)階段可以立即著手直接推進(jìn)的是法治建設(shè)，比如實(shí)行具有某種程度的過渡性的司法垂直管理。今后幾年更需認(rèn)真研究和準(zhǔn)備推進(jìn)縣級(jí)的直選改革。只有通過深刻的直選改革，才能使公民和黨員切實(shí)享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，從而使縣級(jí)權(quán)力切實(shí)受到自下而上的制約。

應(yīng)當(dāng)看到，治理我們這個(gè)洲級(jí)規(guī)模的超大型國家是有其特殊困難的。這其中的主要困難之一就是特別難以實(shí)施自上而下的權(quán)力制約，而它的首要應(yīng)對(duì)之策就是發(fā)展縣級(jí)民主。

從理論上看，一般說來，越是小國、小型政治共同體就越有條件和可能比較充分有效地實(shí)施自上而下的權(quán)力制約，因而也就越有可能以較強(qiáng)的威權(quán)制約替代民主的權(quán)力制約，盡管這種替代也不可能是完全的替代。比如新加坡就是這樣。反之，越是大國，特別是超大型國家，就越難以實(shí)施自上而下的比較充分有力的權(quán)力制約，因而也就越需要自下而上的民主制約權(quán)力，特別是首先需要縣級(jí)民主制約權(quán)力，以從根本上彌補(bǔ)自上而下的權(quán)力制約的嚴(yán)重不足。當(dāng)然，超大型國家同時(shí)也需要自下而上的權(quán)力制約與自上而下的權(quán)力制約的必要結(jié)合，由此，才能使超大型國家的縣級(jí)政權(quán)受到基本的有效制約，也才能夠通過縣政的相對(duì)廉潔、公正而穩(wěn)固天下。所以說，不是越是超大型國家就越不能搞民主，而是越是超大型國家就越需要搞民主。否則，縣級(jí)權(quán)力失控、腐敗失控、社會(huì)矛盾失控，整個(gè)國家都會(huì)隨之陷入大災(zāi)難。

誠然，實(shí)行民主也是需要一定條件的，但近十年來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，按照平均匯率折算，人均GDP已由2002年的1135美元上升至2011年的5432美元，而人均GDP達(dá)到4000美元就已是中等收入國家了。這是我國民主法治建設(shè)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的歷史性重大飛躍。一般說來，在這種經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上，初步建成民主法治國家，已經(jīng)沒有問題了?？h級(jí)實(shí)現(xiàn)初步的民主化，也已沒有問題了。

但從可操作性的角度看，在如此巨大的國家中，只是縣和縣級(jí)市就有2800多個(gè)，再加上實(shí)行民主法治的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、傳統(tǒng)嚴(yán)重不足，要想比較穩(wěn)妥地實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變，沒有相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間又是不可能的。也就是說，要在全國范圍內(nèi)立即全面實(shí)現(xiàn)初步的民主化是不現(xiàn)實(shí)的。

在這種情況下，推進(jìn)“社會(huì)主義國家的民主化”（鄧小平語）的首要環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)就是實(shí)行縣級(jí)選舉改革。這是因?yàn)椋裰鞣ㄖ谓ㄔO(shè)、特別是民主政治建設(shè)，必須從基層開始。只有從選民的競(jìng)爭(zhēng)性直選開始，逐級(jí)向上選舉，才能系統(tǒng)地形成民主政治。這在目前的直接選舉與間接選舉相結(jié)合的人大制度的框架內(nèi)尤為如此。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)并不是完整意義上的一級(jí)政權(quán)，只有縣級(jí)政權(quán)才是真正完整意義上的基層政權(quán)，又由于縣級(jí)政權(quán)在基層政權(quán)體系中具有特殊的重要性，所以，我認(rèn)為未來十年全國選舉改革的重點(diǎn)理應(yīng)是縣級(jí)直選改革。

只要切實(shí)實(shí)行了縣級(jí)直選改革，使之初步地發(fā)展成為競(jìng)爭(zhēng)性直選，就可以在這個(gè)基礎(chǔ)上對(duì)于縣級(jí)政治體制進(jìn)行系統(tǒng)改革。這里首先需要做的就是深化人大自身的改革。這種改革應(yīng)當(dāng)包括：取消人大雙層結(jié)構(gòu)、實(shí)行人大代表專職化、大幅延長(zhǎng)人大會(huì)期、切實(shí)行使人大的人事權(quán)和財(cái)政權(quán)、落實(shí)人大質(zhì)詢制度、引進(jìn)辯論制度、重塑和密切代表與選民的關(guān)系等重要內(nèi)容。在此基礎(chǔ)上就可以實(shí)行黨的十三大所設(shè)想的“以黨領(lǐng)政”的新型政體。由此，“黨政不分、以黨代政”的舊政體也就終結(jié)了。

選舉改革的風(fēng)險(xiǎn)是可以有效防控的

實(shí)行切實(shí)的民主選舉，僅有差額選舉還不夠，還需使之上升為真正的競(jìng)爭(zhēng)性選舉，才能使公民和黨員真正享有選舉權(quán)，也才能有實(shí)實(shí)在在的人民民主和黨內(nèi)民主。所以，縣級(jí)直選改革的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是試行和推廣符合中國國情的具有可控性的競(jìng)爭(zhēng)性選舉。

但要實(shí)行這樣的選舉改革，也會(huì)有一定的風(fēng)險(xiǎn)。這時(shí)就會(huì)有三種選擇：一是知難而退，消極保守，拒不改革，寧可眼看著腐敗把黨和國家逐步拖入深淵也不改革。唯一的行動(dòng)就是強(qiáng)制維穩(wěn)，維穩(wěn)高于一切，為此不惜停滯和倒退，能多拖一天算一天。這當(dāng)然是極不負(fù)責(zé)任的；二是知難而進(jìn)，勇往直前，但缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和防范措施，缺乏適度的制度創(chuàng)新，只是簡(jiǎn)單地套用別國的做法，這也會(huì)使改革陷入“欲速則不達(dá)”的困境，最終以失敗和激起革命而告終；三是有勇有謀有力，既知難而進(jìn)，奮發(fā)向上，又深知風(fēng)險(xiǎn)，創(chuàng)設(shè)有力防范措施和制度，真正做到積極穩(wěn)妥有力，從而穩(wěn)健適時(shí)地完成改革任務(wù)。毋庸置疑，在這三種選擇中，只有第三種選擇最合理。

那么，選舉改革的風(fēng)險(xiǎn)究竟能否防范呢？我們看到，對(duì)于只知一味維穩(wěn)的思想懶漢來說，先入為主地認(rèn)定它是不可防范的，本來就是他們竭力避免任何實(shí)質(zhì)性的選舉改革的基本前提；對(duì)于缺乏創(chuàng)造性思考的改革者來說，這種風(fēng)險(xiǎn)也是很難有效防范的，所以他們?cè)趦?nèi)心里是感覺沒有把握的；對(duì)于天真浪漫的改革者來說，他們甚至沒怎么考慮這種改革的風(fēng)險(xiǎn)和防范問題，或者是認(rèn)為他們的責(zé)任只是呼吁改革，防范改革風(fēng)險(xiǎn)則是官員的事；對(duì)于某些激進(jìn)的改革者來說，能改革最好，改革不成變成革命也無所謂，所以他們也不怎么考慮改革的風(fēng)險(xiǎn)與防范問題；對(duì)于激進(jìn)的“革命者”來說，這種風(fēng)險(xiǎn)根本就是不可防范的，所以未來的出路只能是“革命”……顯然，在所有這些情形之下，防范選舉改革風(fēng)險(xiǎn)的有效措施都沒有有效答案。

但這既不意味著防范這種風(fēng)險(xiǎn)是不必要的，也不意味著這種風(fēng)險(xiǎn)是不可防范的。實(shí)際上，只要大多數(shù)人民仍然支持改革，即支持共產(chǎn)黨通過改革把國家治理好，而不是轉(zhuǎn)而支持革命，選舉改革的風(fēng)險(xiǎn)就是可以防控的。

比如，如何既實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)性選舉，又保障執(zhí)政黨的長(zhǎng)期執(zhí)政地位呢？這是所有共產(chǎn)黨國家共同面臨的大難題。由于擔(dān)心競(jìng)爭(zhēng)性選舉可能會(huì)使執(zhí)政黨失去執(zhí)政地位，在這些國家，公民的選舉權(quán)始終未能得到應(yīng)有的落實(shí)。但這個(gè)難題并不是無解的。防范這種風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)關(guān)鍵方法，就是依法推行“選人不選黨”的競(jìng)爭(zhēng)性選舉制度，從而逐步建立一黨執(zhí)政制與普選制相結(jié)合的新型普選制度。這種新型普選制的主要特征是：在法律上規(guī)定人大70％的席位為政黨席，專屬中共和民主黨派，30％的席位為非政黨席，由公民自由選舉產(chǎn)生。黨籍人大代表候選人通過黨內(nèi)自由競(jìng)選獲得提名，進(jìn)而通過公民自由選舉決定是否當(dāng)選。政黨成員要成為政務(wù)官，首先必須通過黨內(nèi)競(jìng)選和人大競(jìng)選成為人大代表，然后再通過進(jìn)一步的競(jìng)選成為政務(wù)官。公務(wù)員實(shí)行任命制和常任制，不再通過選舉產(chǎn)生。這種依法實(shí)行的“選人不選黨”的普選制將能確保中共的執(zhí)政地位，這就可以逐步放開競(jìng)爭(zhēng)性選舉了。

這就表明，如果不是先入為主地認(rèn)為選舉改革的風(fēng)險(xiǎn)不可防范，進(jìn)而對(duì)于選舉改革充滿恐懼，必欲置之死地而后快，而是開動(dòng)腦筋，多想辦法，創(chuàng)新開拓，我們就能尋找出一系列切實(shí)可行的防控措施，從而真正實(shí)現(xiàn)積極穩(wěn)妥有力的政治體制改革。而且，對(duì)于這一系列防控措施的研究，事實(shí)上已經(jīng)有相當(dāng)大的進(jìn)展了。

（作者為中央社會(huì)主義學(xué)院教授；本文由人民論壇記者邊文鋒采訪整理，發(fā)表時(shí)經(jīng)作者審定）

責(zé)編/邊文鋒 美編/石玉