卜功富

“隱形城市”是否開發(fā)得當(dāng)，從某種程度上說決定了一個城市的未來

一般規(guī)律表明，當(dāng)人均GDP超過3000美元后，城市即進(jìn)入大規(guī)模開發(fā)利用地下空間的階段。當(dāng)前，中國人均GDP已經(jīng)接近6000美元，完全應(yīng)該大規(guī)模開發(fā)“隱形城市”

“隱形城市”是在人們視野之外的“地下城市”，主要是指人防（有稱為“民防”）建設(shè)修建的地下防空設(shè)施、地下管道空間等。“隱形城市”不僅是國防的重要組成部分，同時也是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要方面，是現(xiàn)代城市建設(shè)的重要內(nèi)容，是利國利民的社會公益事業(yè)，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中具有獨特作用。

城鎮(zhèn)地下空間可供開發(fā)的資源量通常為城鎮(zhèn)地面總面積乘以開發(fā)深度的40%。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，單純以擴(kuò)大占地規(guī)模和構(gòu)建高層建筑、高架道路來拓展空間，已不能滿足城鎮(zhèn)發(fā)展對土地的需求，向地下要土地、要空間，集約節(jié)約用地，實現(xiàn)城市空間立體化拓展，是新型城鎮(zhèn)建設(shè)的必然選擇。

因受傳統(tǒng)觀念影響，社會上不少人對地下人防設(shè)施作用的認(rèn)識僅停留在戰(zhàn)備方面，對于人防參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城市建設(shè)、應(yīng)急管理和推進(jìn)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會（簡稱“兩型社會建設(shè)”）等方面的功能作用知之甚少。相關(guān)部門在規(guī)劃新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、信息化建設(shè)等工作時，有意無意地忽略了城市地下空間。如何用好“隱形空間”，成為一個亟待重視與研究的重大課題。

“隱形城市”是否開發(fā)得當(dāng)，從某種程度上說決定了一個城市的未來

“隱形城市”開發(fā)得當(dāng)有利于提質(zhì)城市建設(shè)，緩解“城市病”。隨著城鎮(zhèn)規(guī)模的日益擴(kuò)張，現(xiàn)代大中城市普遍存在交通擁堵、環(huán)境污染、資源短缺等“城市病”現(xiàn)象。結(jié)合人防工程建設(shè)開發(fā)利用地下空間，對于完善城市功能、緩解交通擁堵、改善生態(tài)環(huán)境、方便生產(chǎn)生活具有重要的作用。比如，近年來，通過建設(shè)人防工程，湖南省已建有近千個地下停車場，面積超過500萬平方米，停車位超過10萬個；建設(shè)了一批地下行人、行車過街通道，有效促進(jìn)了人車分流，緩解了交通難、行路難、停車難等問題。特別是在城市廣場、街道、公園等人流密集區(qū)建設(shè)的單建式平戰(zhàn)結(jié)合人防工程，均承擔(dān)了道路改造、綠地建設(shè)、市政設(shè)施修建等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)，提升了城市品質(zhì)。

“隱形城市”開發(fā)得當(dāng)有利于提高公共服務(wù)能力，推進(jìn)民生改善。開發(fā)利用人防工程作為公益便民場所，已成為緩解社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施不足的有效途徑。比如，重慶、南京、濟(jì)南、鄭州、石家莊、東莞等地每年定期啟動人防工程兼作避暑納涼場所，免費向市民開放；北京市用于公益類的人防工程1374處、849萬平方米，成為服務(wù)基層群眾的惠民工程。目前，湖南省70%的人防工程作為公益便民設(shè)施，主要用于居民停車、社區(qū)活動、宣傳教育、物質(zhì)儲備等。

“隱形城市”開發(fā)得當(dāng)有利于地下空間開發(fā)利用，集約節(jié)約用地。如前所述，城鎮(zhèn)地下空間可供開發(fā)的資源量通常為城鎮(zhèn)地面總面積乘以開發(fā)深度的40%。目前，人防工程仍是城鎮(zhèn)地下空間開發(fā)利用的主體形式。如北京市62.5平方公里的舊城區(qū)僅淺層地下空間資源容量達(dá)0.55億平方米，比現(xiàn)有地面建筑面積多0.13億平方米。湖南省2011年報建人防工程面積200多萬平方米，相當(dāng)于節(jié)省了3000畝的建設(shè)用地。湖南省人防部門自建和引資建設(shè)的長沙市楓林三路、郴州市五嶺廣場、婁底市長青路等14個平戰(zhàn)結(jié)合項目，面積達(dá)62.6萬平方米。在不增加建設(shè)用地的情況下增加了城市容量，實現(xiàn)了土地的高效利用。

“隱形城市”開發(fā)得當(dāng)有利于增強(qiáng)城鎮(zhèn)綜合防災(zāi)能力，服務(wù)應(yīng)急管理。地下“隱形城市”開發(fā)得當(dāng)，能夠在滿足戰(zhàn)時需要的同時，增強(qiáng)抗震抗毀和應(yīng)急救援能力，減輕各種災(zāi)害事故的破壞程度，是建設(shè)安全型城市的需要。1976年唐山地震過后，有關(guān)部門專門組織考察組到唐山考察，震后凡是沒有倒塌的高層建筑，大都建有防空地下室。經(jīng)過長期建設(shè)所形成的人防資源，是應(yīng)急管理的寶貴資源。如，省、市、縣三級人防地面、地下、機(jī)動指揮平臺，可作為應(yīng)急管理指揮平臺或備份平臺；結(jié)合民用建筑修建的人員掩蔽工程和物資儲備庫可作為人員應(yīng)急避難、應(yīng)急物質(zhì)儲備場所；人防警報設(shè)施可用于發(fā)放應(yīng)急預(yù)警信號，等等。

當(dāng)人均GDP超過3000美元后，進(jìn)入大規(guī)模開發(fā)利用地下空間的階段

一般規(guī)律表明，當(dāng)人均GDP超過3000美元后，城市即進(jìn)入大規(guī)模開發(fā)利用地下空間的階段。當(dāng)前，中國人均GDP已經(jīng)接近6000美元，完全應(yīng)該大規(guī)模開發(fā)“隱形城市”。

美國、英國、法國、新加坡等國家，強(qiáng)調(diào)民防工程建設(shè)與家庭住宅、地下交通、地下空間開發(fā)、生命線工程建設(shè)相結(jié)合，建設(shè)了大量平戰(zhàn)兩用的地下工程。平時的一些民用設(shè)施，如地鐵、過江隧道、地下停車場等，又可用于戰(zhàn)時民防掩蔽疏散。同時，注重建設(shè)各類通用防護(hù)設(shè)施，把戰(zhàn)時防護(hù)工程建成平時經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會服務(wù)的適用工程，使民防工程由消耗型轉(zhuǎn)變?yōu)樵鲋敌汀?/p>

我國不少地方積極轉(zhuǎn)變?nèi)朔腊l(fā)展方式，強(qiáng)調(diào)人防建設(shè)與城市建設(shè)相結(jié)合，與應(yīng)急管理相銜接，著力提高人防的戰(zhàn)備效益、社會效益和經(jīng)濟(jì)效益，也取得了顯著成效。如，結(jié)合民用建筑修建的防空地下室，作為主要的地下停車場所，是典型的平戰(zhàn)結(jié)合設(shè)施；北京、上海、深圳、長沙等城市，通過在地鐵建設(shè)中兼顧人防要求，增加了大量防護(hù)空間，提高了城市綜合防護(hù)能力，實現(xiàn)一項建設(shè)、多種功能，一筆投資、多重效益。如，北京、深圳、南京、杭州等100多個城市編制了城市地下空間開發(fā)利用規(guī)劃和管理辦法；上海市建立了地下空間管理聯(lián)席會議制度，由市民防辦負(fù)責(zé)地下空間開發(fā)利用綜合協(xié)調(diào)管理工作，建設(shè)了一批大型城市地下綜合體，全市地下空間開發(fā)面積達(dá)5700萬平方米，其中虹橋地區(qū)地面與地下建筑面積比例接近1：1；山東省確立了“地下山東”發(fā)展戰(zhàn)略，年報建人防工程面積達(dá)600萬平方米，實現(xiàn)了人防建設(shè)與城市建設(shè)同步發(fā)展；按國家規(guī)定的城鎮(zhèn)常住人口防護(hù)工程面積每人1平方米標(biāo)準(zhǔn)計算，湖南省還需要建設(shè)人員掩蔽工程2000萬平方米以上，僅“十二五”期間，湖南省規(guī)劃人防工程建設(shè)投資達(dá)350億元，人防工程過千萬平方米。

加強(qiáng)“隱形城市”建設(shè)的建議

加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)。將“隱形城市”建設(shè)的主體——人防建設(shè)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃，作為專項規(guī)劃同步編制實施。已批準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)劃中人防建設(shè)內(nèi)容不完善的，應(yīng)補(bǔ)充編制。做好人防建設(shè)與城市建設(shè)相結(jié)合規(guī)劃編制，明確相結(jié)合的主要項目及實施措施。建議由規(guī)劃部門牽頭，人防部門具體承擔(dān)，抓好城市地下空間開發(fā)利用規(guī)劃編制工作，克服城市建設(shè)中重地上建設(shè)、輕地下建設(shè)的問題。加強(qiáng)人防工程規(guī)劃與地下空間開發(fā)利用規(guī)劃銜接工作，促進(jìn)人防工程建設(shè)科學(xué)有序發(fā)展。

完善法規(guī)政策。健全地下空間建設(shè)管理規(guī)章制度，明晰地下空間土地使用權(quán)及地下工程所有權(quán)、使用權(quán)，建立人防工程維護(hù)基金，落實管護(hù)主體和責(zé)任。制定城市地下空間開發(fā)相關(guān)技術(shù)規(guī)范和普通地下工程兼顧人防要求的具體規(guī)定。完善并落實人防工程及地下空間開發(fā)項目優(yōu)惠政策，人防工程建設(shè)項目享受國防工程和社會公益性項目優(yōu)惠政策，免收城市基礎(chǔ)配套建設(shè)費和土地使用稅，并享受所得稅、營業(yè)稅、房產(chǎn)稅、土地增值稅及用水用電方面的優(yōu)惠政策。加大公共財政對人防建設(shè)的投入，從城市建設(shè)維護(hù)稅（費）中安排一定比例的資金用于人防工程建設(shè)和維護(hù)，將人防重要項目納入城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施重點項目統(tǒng)籌實施。統(tǒng)籌人防建設(shè)與綜合防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)，促進(jìn)資源共享。

搭建投融資平臺。鼓勵符合條件的地方組建人防建設(shè)和地下空間開發(fā)投融資公司，拓寬人防融資渠道。大力推進(jìn)人防建設(shè)投資主體多元化，積極培育專業(yè)化地下空間開發(fā)商，吸引社會資金參與人防建設(shè)和地下空間開發(fā)。加強(qiáng)人防國有資產(chǎn)管理和開發(fā)利用，增強(qiáng)發(fā)展能力。

抓好示范建設(shè)。根據(jù)人防建設(shè)特點，以城市群為重點，以地下空間開發(fā)利用和防空防災(zāi)相結(jié)合為主要內(nèi)容，明確一批示范城鎮(zhèn)、示范項目和示范單位，開展試點建設(shè)，摸索總結(jié)經(jīng)驗后逐步推廣。按照國家部署，積極開展人防建設(shè)融合發(fā)展試點工作，大力推行“人防工程+地下商業(yè)街+地下停車場”的開發(fā)模式，促進(jìn)地下空間開發(fā)利用上規(guī)模、上層次；積極開展重要經(jīng)濟(jì)目標(biāo)防護(hù)、生命線工程防護(hù)試點和綜合防災(zāi)示范社區(qū)建設(shè)、家庭防空防災(zāi)避難室建設(shè)試點。

（作者為湖南省委黨校兼職教授，湖南省人防辦黨組書記、主任）

責(zé)編/張瀟爽 美編/石玉