胡書東 張德勇

初次分配公平是縮小收入差距的基石

國民收入分配基本格局是由初次分配狀況決定的，再分配只能起到修補作用，特別是保障低收入群體和弱勢群體基本生活，很難根本上改變初次分配形成的國民收入分配格局。那么，怎么實現(xiàn)初次分配公平？如何推進初次分配領(lǐng)域的體制改革？

第一，加快推進全國范圍內(nèi)的基本公共服務(wù)均等化，從根本上縮小個人稟賦差異，實現(xiàn)起點公平。提高每個人的素質(zhì)，縮小個人稟賦差異是從根本上解決收入分配差距問題最為重要的努力方向。應該借鑒最低工資制度的做法，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平和國家財力，確定一個切實可行、全國統(tǒng)一的基本公共服務(wù)標準，并采取強有力的措施實現(xiàn)全國范圍內(nèi)的基本公共服務(wù)均等化。教育、醫(yī)療衛(wèi)生、科技、文化、司法、公共安全等每一個領(lǐng)域都要分門別類，分別制定相應的統(tǒng)一標準，并根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展和社會進步定期調(diào)整。發(fā)達地區(qū)和城市可以在全國統(tǒng)一標準的基礎(chǔ)上進一步制定、執(zhí)行符合本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平及財力狀況的更高的基本公共服務(wù)標準。中央政府重點幫助落后地區(qū)和廣大農(nóng)村盡快達標。

發(fā)展針對未成年人的公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、科技、文化事業(yè)，對于從根本上解決收入分配差距過大問題，保持和提高社會階層流動性、永葆社會活力尤為重要。這是最為重大的扶貧工程、民生工程。從經(jīng)濟社會事業(yè)全局和長遠角度發(fā)展農(nóng)村地區(qū)和西部地區(qū)中小學教育事業(yè)，大膽按照東部地區(qū)的先進標準超前推進，把縮小中小學教育文化和健康差距作為縮小城鄉(xiāng)差距、縮小地區(qū)差距，進而解決收入分配問題的戰(zhàn)略舉措強力推進。只要這些基本公共服務(wù)能實現(xiàn)均等化，保證貧困家庭出身的孩子也能方便地享受到較好的教育和醫(yī)療服務(wù)，能夠提高自身的科技文化素質(zhì)，那么，這些孩子長大成人后，就能在個人稟賦上縮小與富裕家庭出身的孩子的差異，從而在收入分配上改變貧窮的代際循環(huán)，增加社會階層流動性。

目前農(nóng)村地區(qū)九年制義務(wù)教育的政府投入依然不夠充足，對教育部門的管理不夠規(guī)范有效，學生家長實際教育支出仍然很大。我國是個尊師重教、崇尚知識傳統(tǒng)的國家，歷代對教育事業(yè)都堅持有教無類的指導思想，政府應盡可能為全體人民包括低收入家庭和弱勢群體提供低廉、便捷的教育服務(wù)。高等教育也不能不顧國情盲目模仿美國等少數(shù)發(fā)達國家的做法，大大增加居民家庭的教育負擔。需要政府投入兜底的，政府應該切實負起責任來，而不是盲目實行市場化、產(chǎn)業(yè)化，把責任推給居民家庭。

第二，加快推進體制改革，有力保護合法收入，有效規(guī)范隱性收入，堅決取締非法收入，消除因個人稟賦和財產(chǎn)差異以外的因素引發(fā)的收入分配差距，解決機會公平和過程公平問題。消除非法收入，確保機會公平和過程公平，同時也要求黨和政府切實轉(zhuǎn)變職能和工作作風，這是目前階段最易見效、最易緩和社會對收入分配不公不滿情緒的做法。加快和深化黨政管理體制改革，科學設(shè)置機構(gòu)，規(guī)范黨政職能，改善黨政治理，認真履行職責，改變權(quán)責不對等、缺乏透明度和有效監(jiān)督的狀況。嚴肅綱紀，開展有效的反腐敗斗爭，確保執(zhí)政隊伍清正廉潔，是事關(guān)黨和國家生死存亡的大事，也是基本的執(zhí)政能力。良好的市場經(jīng)濟秩序和社會規(guī)范是提高經(jīng)濟效率的前提。我們需要用鐵的紀律保持黨的純潔性，大幅度提高黨和政府在人民群眾中的公信力。只有這樣，才能真正提高黨化解包括收入分配差距過大在內(nèi)的各種社會矛盾和問題的執(zhí)政能力。

同時，加快和深化國有企業(yè)及國有資產(chǎn)管理體制改革、壟斷行業(yè)改革。目前存在的行政壟斷和自然壟斷，能市場化的環(huán)節(jié)必須市場化，不能市場化的，政府監(jiān)管一定要到位，工資標準、人員配備、成本核算、產(chǎn)品和服務(wù)價格、利潤分配等都要在政府嚴密監(jiān)控下制訂實施。打破行政壟斷并不是要拆分所有大型國有企業(yè)，相當一部分企業(yè)通過完善法人治理結(jié)構(gòu)，改革不合理的薪酬制度和用人制度、利潤分配制度，加強政府監(jiān)管和市場公平競爭，降低行業(yè)準入標準，消除行業(yè)準入障礙，就能達到目的。

第三，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍和社會管理制度，依靠城鎮(zhèn)優(yōu)化發(fā)展縮小城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間發(fā)展差距。戶籍制度改革進展如何，與改革時機的把握和改革策略的運用關(guān)系密切。一些地方戶籍制度改革重點放在城鄉(xiāng)居民戶口統(tǒng)一登記、取消城鎮(zhèn)居民戶口和農(nóng)村居民戶口稱謂上。而實際上，戶籍和社會管理體制改革的實質(zhì)是消除戶籍背后所代表的社會福利和社會保障差別，是消除不同戶籍人口機會的不均等。戶籍的真正含義是社會福利和社會保障制度：包括醫(yī)療、養(yǎng)老、工傷、失業(yè)保險、中小學教育和高考按地域分配錄取名額制度，以及中低收入家庭的住房保障制度、困難家庭最低生活保障制度和生活救濟制度。這些都需要政府花錢，有的還需要當?shù)仄髽I(yè)和單位繳納一定費用。外來人口和勞動力不能自由入籍遷徙，真正的根源在這里。

統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍和社會管理制度涉及不同地區(qū)的利益調(diào)整，關(guān)系國家長治久安?，F(xiàn)在計算人均GDP指標的時候，中央已經(jīng)強令各地以常住人口為標準。下一步就有必要強制各地必須把外來人口納入當?shù)亟逃?、醫(yī)療衛(wèi)生、社會福利和社會保障制度。哪些人口應該納入，各地情況不同，加上我國農(nóng)村人口眾多，為了限制盲目流入，穩(wěn)妥起見，可以有所區(qū)別。但是，必須以穩(wěn)定工作和穩(wěn)定住所為標準，差異只能體現(xiàn)在穩(wěn)定工作和穩(wěn)定住所的時間及穩(wěn)定性上。而且，一旦戶籍遷入，就必須保證這些人能夠機會均等地享受當?shù)氐慕逃?、醫(yī)療衛(wèi)生、社會福利和社會保障，特別是未成年人受教育的權(quán)利、參加當?shù)馗呖嫉臋?quán)利。這是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和統(tǒng)籌地區(qū)發(fā)展最重要的舉措，也是最大、最有效的“以城帶鄉(xiāng)”、“對口支援”和財政轉(zhuǎn)移支付。

控高、提低、擴中：三管齊下

近日，國家統(tǒng)計局正式公布了我國2003年至2012年的居民收入基尼系數(shù)，10年來的基尼系數(shù)大體維持在0.47至0.49之間。按照國際標準，當基尼系數(shù)在0.4以上時就意味著收入差距較大。盡管不少人對此數(shù)據(jù)是否真實反映了當前的收入差距實情有異議，但該數(shù)據(jù)至少說明了調(diào)節(jié)收入分配、縮小收入差距是當前一項亟待解決的要務(wù)。

在市場經(jīng)濟條件下，高收入群體的存在是一種客觀現(xiàn)象。市場經(jīng)濟是一種效率導向型的經(jīng)濟形態(tài)，講究按各個生產(chǎn)要素的貢獻大小進行收入分配。這里，要素不僅包括勞動，也包括資本、土地等。由于每個人提供的生產(chǎn)要素不同、規(guī)模大小迥異，所掌握的資源程度不一樣，再加上各種非競爭性因素的影響，即使按生產(chǎn)要素的投入來獲取相應報酬，體現(xiàn)一定的公平性，也掩蓋不了人與人之間出現(xiàn)收入差距的事實，更遑論市場機制是一種造就“贏者通吃”的馬太效應的機制。因此，可以這樣認為，市場經(jīng)濟條件下，不僅高收入群體的存在是客觀現(xiàn)象，而且高收入群體與其他收入群體之間的收入差距也會呈現(xiàn)逐漸擴大之勢。即便像歐美這樣的市場經(jīng)濟體制相對完善的經(jīng)濟體，也存在著收入差距過大的問題。近來歐美一些發(fā)達國家紛紛舉起向富人增稅的大旗，其中最為典型的當屬法國，奧朗德總統(tǒng)執(zhí)政后，出臺了稅率高達75%的“富人稅”，致使大批法國富人遠走他國，改換國籍。

我國高收入群體的存在，除了市場經(jīng)濟的影響，還有如下原因：一是一些人憑借手中的公權(quán)力，以權(quán)謀私，化權(quán)為錢，比如最近某些地方沸沸揚揚的“房叔”、“房姐”、“房妹”事件；二是一些人在國有資源出讓、國有企業(yè)改制過程中，通過違規(guī)甚至違法交易攫取高額收入，如近來爆出的山西價值2億元的國有煤礦被賤賣事件；三是一些人依靠自身所處的行政性壟斷地位，通過非市場性競爭取得較高收入；四是一些人利用稅收漏洞采取偷逃稅款的形式獲得較高收入等等。上述前兩種類型，往往是腐敗滋生的產(chǎn)物，而非勤勞致富。從這個意義上講，當下社會上暗流涌動的“仇富”現(xiàn)象，表面上看似與收入差距過大有關(guān)，其背后其實是對致富方式以及收入分配不公的不滿。

收入差距的不斷擴大是市場機制自身無法解決的難題，這正是市場失靈的表現(xiàn)，也是政府介入收入分配的必要和合理的依據(jù)。

黨的十八大報告明確提出要調(diào)節(jié)過高收入。這里，“控高”不應簡單理解為限制高收入，而是應與“提低”、“擴中”連動，在堅決取締各種靠非法途徑獲得高額收入的前提下，使高收入者的收入增長速度低于中低收入者的收入增長速度，讓社會大眾對縮小收入差距有明顯感覺。

第一，應盡快建立完善高收入者的收入信息監(jiān)控體系，這是調(diào)節(jié)高收入的基礎(chǔ)性措施。誠然，我國人多地廣，全面建立收入監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)尚有相當?shù)碾y度，在這種情況下，可先從高收入者居多的大城市入手，由點到面，逐漸擴展到全國。利用個人身份證作為唯一的識別標志，將高收入者的全部收入都納入監(jiān)控體系中，控制大額現(xiàn)金交易規(guī)模，超過規(guī)定標準必須使用銀行轉(zhuǎn)賬或支付系統(tǒng)。收入監(jiān)控體系的建立與完善，會為收入分配政策的實施，如個人所得稅，提供有力的技術(shù)支撐，并與個人財產(chǎn)申報登記制度相配合，也為日后可能開征的個人房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅、贈與稅等財產(chǎn)稅奠定基礎(chǔ)。

第二，進一步完善收入再分配的稅收政策。我國實行的以間接稅為主體的稅制，稅收的再分配功能要弱于以直接稅為主體的稅制。盡管如此，個人所得稅仍能發(fā)揮一定的收入再分配功能。2006年國稅總局出臺規(guī)定，年所得超過12萬元的納稅人必須自行納稅申報；2010年發(fā)出通知，要求在財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得，利息、股息、紅利所得，規(guī)模較大的獨資企業(yè)、合伙企業(yè)和個體工商戶經(jīng)營所得，勞務(wù)報酬所得等方面加強對高收入者的征收管理。這些措施，應以一定的稅務(wù)稽查為補充，即對納稅人自行申報的納稅資料，選取個案進行重點稽核，以判斷申報數(shù)據(jù)是否真實有效，對于故意偷逃稅款者進行相應的處罰，并將典型違法案件公開曝光，從而起到警示作用。此外，適時開征個人房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅、贈與稅，作為個人所得稅的補充，實現(xiàn)對高收入者從流量（收入）到存量（財富）進行再分配的全覆蓋。

第三，合理控制行政性壟斷國企薪酬的過高增長。行政性壟斷國企是政府出于維護公有制、掌控國民經(jīng)濟命脈的目的而形成，借助于公權(quán)力來實施壟斷，它不同于由生產(chǎn)大規(guī)模集中而形成的壟斷。為促進經(jīng)營業(yè)績不斷提升，給予這類國企高管較高薪酬也具有一定合理性。并且，與發(fā)達國家相比，這些高管的薪酬可能仍處于較低水平。但問題是，我國的行政性壟斷企業(yè)是國有企業(yè)，在全民所有制下，高管是代表全民對企業(yè)行使經(jīng)營管理權(quán)，這種特殊國情決定了高管的薪酬不宜增長過快過高。一種可行的做法是將行政性壟斷企業(yè)區(qū)分為公益性和競爭性兩類。對于公益性國企高管，可賦予其類公務(wù)員的地位，其薪酬可控制在公務(wù)員工資2～3倍的范圍內(nèi)；對于競爭性國企高管，可參考市場價位但不直接套用市場價位來確定。無論何種類型的行政性壟斷國企，高管薪酬在條件成熟時都應通過公示形式向社會公開，使公眾能夠根據(jù)企業(yè)的經(jīng)營業(yè)績、職工工資水平以及所處的壟斷地位等情況，判斷高管薪酬是否合理。此外，對于依靠壟斷地位所形成的利潤，政府應逐步提高分紅比重，并將其轉(zhuǎn)化為提高低收入者收入的來源。

第四，拓寬社會大眾進入高收入階層的機會。社會和諧穩(wěn)定在于每個人都有向上流動的可能，普通百姓很難通過正常渠道依靠自身努力向上流動，將是社會可持續(xù)發(fā)展過程中難以逾越的鴻溝。在此，政府的職責是消除特權(quán)，打破壟斷，以實現(xiàn)教育、工作、醫(yī)療、社保等基本公共服務(wù)全覆蓋為切入點，讓每位社會成員都有公平、公正的競爭機會。

第五，積極鼓勵慈善捐贈。中華民族具有“仁愛”、“慈善”的傳統(tǒng)美德，我們一方面應大力弘揚這種美德，使社會形成濃厚的慈善文化氛圍；另一方面應進一步提高政府對慈善捐贈的稅收優(yōu)惠比例，通過所得稅、遺產(chǎn)稅等的制度設(shè)計，引導高收入群體在“財產(chǎn)約半數(shù)被征稅”與“捐贈慈善事業(yè)留下美名”之間選擇后者。

收入分配制度改革必然牽涉方方面面的利益，近乎完美的頂層設(shè)計在現(xiàn)實中幾乎不可能存在，改革也不可能達到一蹴而就的效果。所以，可考慮先搭框架，然后根據(jù)形勢需要逐步充實內(nèi)容，使其能盡快付諸實施。

（作者分別系貴州省國資委黨委委員、總經(jīng)濟師，中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院教授）