王修華 周翼璇

〔摘要〕 英國金融排斥的基本現狀是：金融排斥涉及的領域廣、地區(qū)集中、人群特征明顯、金融排斥程度整體趨緩。英國破解金融排斥的主要經驗是：明確政府在緩解金融排斥中的角色定位，成立各種包容基金促進金融包容，支持信用社和社區(qū)發(fā)展金融機構，加強立法建設，對金融機構進行有效監(jiān)管，鼓勵金融機構增加基本金融服務供給，其他非營利組織也積極創(chuàng)新，推行“儲蓄和貸款”計劃以及“涵蓋租金的保險”計劃，以破解金融排斥問題。英國的經驗值得我們借鑒的是：構建包容性金融體系，建立金融包容數據庫，發(fā)展包容性金融機構，加強部門、機構之間的協(xié)作，開發(fā)針對性的產品和服務。

〔關鍵詞〕 金融排斥，金融包容，銀行賬戶，包容基金

〔中圖分類號〕F830 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2013）06-0080-04

20世紀90年代中期，隨著分支機構管制放松、信息技術發(fā)展及全球化，英美等一些發(fā)達國家的銀行業(yè)開始注重“價值最大化”目標，進入了“為質量而戰(zhàn)”的競爭中，各金融機構出于控制風險、降低成本、增加利潤的權衡，在擴大金融服務機構種類與金融產品以及服務范圍的同時，也將一些小城市、農村以及邊遠地區(qū)等的銀行分支機構紛紛關閉，并排斥了對一些低收入人群的服務，從而造成了這些相對落后地區(qū)缺少金融機構、貧困人群缺少金融服務，這種現象被稱為“金融排斥”。凱普森和懷利進一步指出，金融排斥是一個多維度的動態(tài)復合概念，不僅與金融服務的地理可達性即地理排斥有關，而且還包括評估排斥、條件排斥、價格排斥、營銷排斥和自我排斥五個維度 〔1 〕 （P1-56 ）。金融排斥各維度之間相互作用，不斷累積，再加上其他因素的合力影響，會加劇不同人群、不同地區(qū)經濟發(fā)展的兩極分化，使得弱勢群體、弱勢地區(qū)陷入惡性循環(huán)之中，對社會經濟的協(xié)調發(fā)展造成嚴重阻遏。目前，許多國家已經認識到金融排斥的危害性，開始采取措施來破解金融排斥。英國是最早重視金融排斥的國家，在其金融市場高度發(fā)達的同時，伴隨著不同程度的金融排斥問題。英國關于金融排斥的調查研究在深度和廣度上都處于世界前列，政府也開展了一系列卓有成效的實踐，對于解決當前我國的金融排斥問題具有一定的借鑒意義。

一、 英國金融排斥的基本現狀

（一） 金融排斥涉及的領域廣。英國金融排斥涉及的領域廣，包括銀行賬戶、信貸、儲蓄、保險等，這四種被世界銀行認為是社會上所有人都應該能接觸到的基本金融服務。英國在這些領域存在著不同程度的排斥現象，以保險領域最為嚴重。根據英國金融服務局在1998年的調查發(fā)現，英國26%的家庭沒有家庭財產保險，87%的家庭沒有抵押還款保護保險，91%的家庭沒有醫(yī)療保險，93%的家庭沒有個人意外險，40%的居民沒有參與人壽保險 〔2 〕。此外，信貸領域和儲蓄領域的排斥程度也較高。政府2002年的一項調查表明，26%的家庭沒有信貸業(yè)務 〔3 〕。據英國銀行業(yè)協(xié)會2002年的調查顯示，超過30%的居民沒有儲蓄產品。而在銀行賬戶領域，根據英國工作和養(yǎng)老金部實施的“家庭資源調查”2002年的調查顯示，8%的家庭沒有任何形式的銀行賬戶。

（二）金融排斥涉及的地區(qū)集中。英國由英格蘭、蘇格蘭、威爾士以及北愛爾蘭和一些小島組成，不同地區(qū)的金融排斥情況差異較大，但是金融排斥地區(qū)比較集中。英國財政部2004年的調查報告顯示，北部的蘇格蘭金融排斥程度最高，主要以格拉斯哥為中心。威爾士受金融排斥的地區(qū)主要集中在南部。而英格蘭金融排斥較高的地區(qū)主要集中在米德爾斯堡、布拉德斯德、利物浦、曼切斯特、伯明翰以及倫敦東部和東南地區(qū)?？偟膩碚f，金融排斥嚴重的地區(qū)主要表現出兩個特點：一是這些地區(qū)基本上屬于文化多元化的地區(qū)，生活著大量的移民和少數民族，這些人由于宗教信仰、文化差異而對金融機構缺乏信任，不愿意接受金融服務或者在心理上認為自己達不到金融機構的要求，主動排斥金融產品。二是這些地區(qū)生活成本較高，許多居民居住在公租房中，居住環(huán)境的惡劣加劇了居民的脆弱性，使居民容易受到金融排斥。

（三）金融排斥涉及的人群特征明顯。居民特征主要包括處于不同的家庭背景、婚姻狀況、就業(yè)情況、受教育程度、種族、性別、收入等。根據“家庭資源調查”顯示，金融排斥較高的人群絕大部分為單身家庭、低收入者、失業(yè)者、少數民族、年老者或接受社會救濟的人、受教育程度較低的人群。 此外，英國金融服務機構認為，性別并不是金融排斥的一個預測指標。英國家庭資源調查的結果就表明了這一點。根據“家庭資源調查”2010/2011年度的調查數據顯示，女性受到金融排斥的比例與男性受到金融排斥的比例相差僅為1%，這可能與男女在接受教育、參加工作等方面受到公平的待遇有關。

（四）金融排斥程度整體趨緩。雖然英國金融排斥現象嚴重，涉及金融的各個領域，但是通過政府在解決金融排斥問題上的積極探索和金融機構的全力配合，金融排斥程度得到明顯改善。銀行賬戶是進行金融活動的基礎，是進行儲蓄、貸款、轉賬、支付等其他一切金融活動的前提。所以，通過銀行賬戶的普及情況可以看出近年來英國在應對金融排斥上取得的進展（見圖1）。從圖1可以看出，近年來英國家庭擁有銀行賬戶的比例逐年上升，在2002/2003年，92%的家庭至少有一個成員擁有直接支付的銀行賬戶，到2010/2011年，這一比例上升到97%，提升了5個百分點。銀行賬戶的超高覆蓋率為家庭成員享受金融服務提供了保障。在英國 “金融包容工作小組”發(fā)布的關于銀行共同目標改進的第二年度和第四年度報告中，我們也可以看到英國金融排斥程度整體減輕的情況，如表1所示。

表1 英國家庭和個人擁有賬戶情況 （單位：萬戶、人）

（數據來源：second-annunl taskforce banking report 2007 and second-annunl taskforce banking report 2009）

二、英國破解金融排斥問題的經驗

（一）明確政府在緩解金融排斥中的角色定位。主要包括以下幾個方面：

1.政府成立各種包容基金促進金融包容。2004年財政部公布了關于“促進金融包容”的報告后，政府2005年成立了金融包容工作小組來監(jiān)測在處理金融排斥政策上的進步，該工作小組已經在其職權范圍內監(jiān)督信用社和其他第三方借貸者，試圖使他們對低收入社區(qū)的影響最大化。2005年10月，英國財政部宣布成立了1.2億歐元的“金融包容基金”用來處理關于貨幣咨詢、基本銀行服務和信貸服務等方面存在的金融排斥問題，包括3600萬歐元的“成長基金”專門為信用合作社和社區(qū)發(fā)展金融機構提供支持 〔4 〕。成長基金2006年4月成立并開始運行，主要目的是擴大在低收入社區(qū)的貸款，使受金融排斥的借款人從次級抵押貸款公司轉移到信用合作社和社區(qū)發(fā)展金融機構。由于成長基金在促進金融包容方面成效顯著，2007年3月政府進一步提供了600萬歐元支持貸款服務不足的地區(qū)，投資于工作人員和志愿者的技能訓練以及項目建設來支持信用合作社提供更全面的服務，包括提供活期存款賬戶。此外，2007年12月政府提出金融包容基金注入另外3800萬資金，來促進信用社和社區(qū)發(fā)展銀行為貧困地區(qū)提供金融服務 〔5 〕。此外，政府還推出了“兒童信托基金”和“社會基金”。2005年，政府推出“兒童信托基金”，主要目標是為兒童發(fā)展儲蓄和資產，保證不同背景的兒童都有一定的資產。“兒童信托基金”是一項普惠制的金融項目，能使出生在貧困家庭的兒童也享受到這項服務，防止金融排斥在代際間的傳播。在每個小孩出生時，由政府出資成立一個統(tǒng)一的賬戶，政府一次性支付250英鎊，貧困家庭的兒童獲得500英鎊，等到小孩長到7歲，政府會繼續(xù)加贈。并且政府允許親屬每年存1200英鎊到孩子免稅的儲蓄計劃上，小孩長到18歲可以獲得基金提供的資金。英國政府設立“社會基金”，為需要社會幫助的人提供無息貸款、應急支出、社區(qū)護理津貼等。服務對象一般是失業(yè)者或接受救濟的人，貸款直接通過扣除福利收回。近年來，政府對“社會基金”進行了若干改革，包括提高社會基金申請人貸款的額度、降低貸款利率、簡化無息貸款的申請程序和提高透明度，增加社會基金的資金量 〔6 〕。

2.支持信用社和社區(qū)發(fā)展金融機構。 信用社是英國歷史上最悠久的非盈利性借貸人。英國財政部和金融服務局在1997年起就開始著力解決低收入群體的金融排斥問題。英國政府部門解決金融排斥的組織策略之一就是通過信用社解決金融服務的供給問題。英國財政部于1998年7月成立了信用合作社特別工作組，并且政府在撥款和政策方面給予大力支持。在政府的支持下，信用社積極發(fā)展小額貸款、短期個人貸款和小額儲蓄，并把它看成獲得其他金融服務的基礎，因而發(fā)展非常迅速。1998年進行的一項國家調查表明，87%的社區(qū)信用社是在地方政府的支持下建立起來的，并且大部分信用社都分布在低收入地區(qū)。為了保證信用社的長期持續(xù)發(fā)展，加強其獨立性，英國政府改變了信用社的最高利率上限水平，擴展社區(qū)投資稅減免計劃，通過增加收入來彌補管理成本和壞賬損失，并且鼓勵投資人將資金存入信用社，這些措施有利于提升信用社的盈利能力和綜合地位。社區(qū)發(fā)展金融機構與信用社相類似，主要服務于偏僻的社區(qū)，以低收入人群為主要服務對象。社區(qū)金融機構在貸款方面提供優(yōu)惠，包括提供低成本貸款、不要求貸款人必須在該金融機構有存款，并且不要求提供貸款抵押品，為低收入人群貸款提供方便。 〔7 〕信用社和社區(qū)發(fā)展金融機構在為弱勢人群提供金融需要，減少金融排斥上發(fā)揮著重要作用。

3.加強立法建設，對金融機構進行有效監(jiān)管。政府通過直接立法確定獲得銀行賬戶、交易銀行賬戶、支付服務以及獲得貸款的條件，對申請人的信貸資料進行審查，并且建立完善的監(jiān)管機構和結算程序。1996年，英國政府實施信貸立法改革，取消利率上限，防止利率上限的存在使得消費者成本轉移并且導致借貸缺乏透明度，同時允許信用社擴大其普通債券，增加會員和資產水平的上限，放寬對成員的股權及貸款的限制。

（二）鼓勵金融機構增加基本金融服務的供給。郵局在緩解金融排斥上發(fā)揮著重要作用。郵局在英國有19000家分支機構，這些機構幾乎遍及英國最衰落的社區(qū)和偏遠農村地區(qū)，沒有銀行賬戶和建筑協(xié)會賬戶的人可以到郵局獲得服務，包括養(yǎng)老金和國家福利的兌現、通過郵政匯票支付賬單。在2000年3月的財政預算報告中，財政部號召銀行和郵局向所有人提供“基本銀行賬戶”，同時，政府要求一個統(tǒng)一的銀行服務系統(tǒng)來解決金融排斥。在英國銀行協(xié)會的支持下，零售銀行和政府形成伙伴關系來應對金融排斥，銀行致力于為每一個居民提供金融服務。從2003年春英國進行社會保障支付改革起，所有的福利和稅收都必須通過銀行系統(tǒng)支付，英國政府向銀行施壓，要求其提供可以在郵局使用的銀行賬戶。多家銀行積極響應政府號召，在銀行和政府的積極配合下，基本銀行業(yè)務開展迅速，大部分基本銀行賬戶是在2000年10月才開戶的，到2001年底就上升到350萬。2003年4月起，基本銀行賬戶擁有者可以免費從郵局取款。2005年9月底，基本銀行賬戶上升到600萬左右，其中40%（230萬）可以在郵局或者是銀行的分支機構使用 〔8 〕。

（三）其他非營利組織的積極創(chuàng)新。主要包括：

1.建筑協(xié)會和房東合作推行“儲蓄和貸款”計劃。建筑協(xié)會，也叫房屋信貸互助會，是以互助組織形式成立的金融機構，提供銀行業(yè)以及相關金融服務，尤其是按揭貸款。儲蓄和貸款計劃，依托于住房協(xié)會、建筑協(xié)會和銀行伙伴關系的形成，主要針對租用社會住房的人群，租戶可以在一個高額補貼的利率條件下，借貸多倍于他們儲蓄的資金，常常比英格蘭銀行公布的基準利率高1%。住戶通過房東將錢存在建筑協(xié)會，然后就取得了從建筑協(xié)會的貸款資格，由房東存入的一筆錢作為擔保，雖然每個住戶都有一個存款賬戶，但是所有的存款由租戶提供，擔保存款可以看成是一個單一的賬戶。這意味著租戶可以得到一個更高的存款利率，并且貸款利率可以得到大量的補貼。

2.“涵蓋租金的保險”計劃。為了減少沒有保險的低收入家庭，政策行動小組針對公租房租戶推廣了“涵蓋租金的保險”計劃，該計劃大約由地方當局在30年以前建立，主要是為了分散風險，提供更低水平的保險。地方當局與房屋協(xié)會作為私人保險公司的中介，管理和收集保險費，保險費一般與到期的租金一起交付，甚至可以是按周支付，這樣減少了支付保險費的壓力，作為回報，保險公司通常會支付一定的傭金給房屋協(xié)會或出租人作為管理成本，如果還有剩余，可以用來提高財產的安全性，這降低了盜竊和保險理賠的水平?！昂w租金的保險”計劃提供了一種讓家庭財產更加安全有效的解決方式。最近的調查結果表明，1999年大約一半的地方當局和建筑協(xié)會采納了這項計劃，英國保險業(yè)協(xié)會在推動該計劃時發(fā)揮了積極主動的作用。

三、我國應作的借鑒

中國是世界上最大的發(fā)展中國家，改革開放三十多年來，經濟發(fā)展取得了長足進步，金融實力也得到了快速擴張。然而，我們應看到金融發(fā)展在深度方面取得較大進展的同時，金融寬度（金融服務可得性）方面卻沒有得到相應的改觀，金融排斥現象還非常嚴重，在典型的城鄉(xiāng)“金融二元結構”下，農村表現得更為突出和嚴峻。據世界銀行2012年4月19日發(fā)布《金融包容性指數》（對4220名15周歲及以上的中國居民進行了隨機調查）顯示，農村居民中擁有正規(guī)金融機構賬戶的比例為58.01%，利用賬戶進行儲蓄的比例為27.02%，從金融機構獲取貸款的比例為6.92%。中國銀監(jiān)會網站的《農村金融服務分布圖集》顯示，2010年，農村銀行業(yè)金融機構網點覆蓋率普遍偏低，全國平均每萬人擁有銀行類金融機構網點數為1.27個，從銀行業(yè)金融機構獲取貸款的農戶比例僅為30.7% 〔9 〕。破解金融排斥，推進金融包容將成為我國金融政策制定中至關重要的一環(huán)。更進一步看，金融作為現代經濟的核心，沒有金融的包容，經濟的包容性增長將無法實現。

借鑒英國在緩解金融排斥上的成功做法和經驗，結合我國的現實情況，筆者認為破解我國金融排斥應從以下幾個方面著力：

（一）從國家金融戰(zhàn)略高度構建包容性金融體系。包容性金融體系的出發(fā)點是保障社會每個經濟主體金融權利的平等，尤其是應惠及于被傳統(tǒng)金融體系所忽視的弱勢群體。為此，宏觀層面要成立“金融包容特別工作組”，明確制定金融業(yè)推行金融包容的規(guī)劃、應達到的目標和具體落實的措施；著手調整、修改、出臺相關法律法規(guī)；普及國民金融教育，并使之規(guī)范化和制度化，提高人們對金融產品和服務的認識度和辨識力；加強各部門之間的協(xié)作與金融機構之間的溝通。中觀層面要建立高效率的金融基礎設施并完善相關服務。這包括安全、高效、可靠的支付體系建設，信息透明度高的信用管理服務體系建設，以及財務管理、部門員工培訓、風險管理等技術支持服務。微觀層面要推進一系列機制的創(chuàng)新，重點探索金融機構實現經濟、社會雙重目標協(xié)調發(fā)展的運行機制，大中型金融機構與小型金融機構之間的對接機制，金融機構與專業(yè)合作組織、擔保機構之間的合作機制，金融機構的新型信貸機制。

（二）建立金融包容數據庫，動態(tài)監(jiān)測金融排斥水平。英國多個官方、非官方組織以及所在的歐盟都對其金融排斥水平進行了不同程度的調查研究，收集了相對全面的數據，不僅使金融排斥狀況更加清晰明了，同時也使得應對措施更富于針對性和可行性。我國學者對金融排斥的研究才剛剛起步，系統(tǒng)微觀數據的缺乏已經成為學術界對我國金融排斥問題進行深入研究的掣肘，因此，政府有必要盡快成立專門機構對金融排斥狀況進行系統(tǒng)的調查研究，同時成立相應的基金鼓勵非官方組織進行調查研究，盡快建立中國金融包容數據庫，有利于對金融排斥水平動態(tài)監(jiān)測，對各金融機構推行金融包容情況進行考核，對各地區(qū)金融排斥狀況進行評價。

（三）大力發(fā)展包容性金融機構。金融機構是踐行包容性金融的重要載體，英國的銀行、信用社、建筑協(xié)會、社區(qū)發(fā)展金融機構相互融合，在響應政府號召、擴展基本金融服務方面發(fā)揮了重要作用。目前我國金融機構體系相對健全，但功能還沒有得到相應的發(fā)揮，同質化傾向較強。在穩(wěn)步推進體制內存量改革的同時，要加快促進體制外增量改革，以增量改革倒逼存量改革，通過二者之間的競爭和合作，提高金融包容度。增量方面，農村新型金融機構充分利用自身擁有的信息優(yōu)勢、機制優(yōu)勢和文化優(yōu)勢，在緩解農村金融服務不足，提高農村金融網點覆蓋率方面發(fā)揮了積極作用，體現出較好的包容性。當前，應將貫徹落實鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的“新36條”與發(fā)展包容性金融機構結合起來，破除民間資本興辦金融機構的制度瓶頸，激發(fā)民間資本的參與積極性。存量方面，加快推進農村信用社、郵政儲蓄銀行向社區(qū)銀行轉變，探索和鼓勵大型銀行參與包容性金融機構創(chuàng)建的合理模式，協(xié)調好機構盈利訴求與社會責任之間的關系。

（四）加強部門、機構間的協(xié)作，開發(fā)有針對性的產品和服務。金融包容是指確保經濟體中每一位成員能夠容易接觸、獲取和有效使用正規(guī)金融機構提供服務和產品的一種過程和狀態(tài)。為了達到這一目標，英國各種機構間相互協(xié)作，建立了緊密的伙伴關系，大大提高了金融包容性。我國應充分借鑒英國有關“伙伴關系”的實踐經驗，加強金融機構和其他機構之間的協(xié)作力度，結合現有金融市場出現的新特點、新趨勢，推出適合各類經濟主體需求的金融產品和服務。如允許銀行委托零售商店、超市、移動電話充值點、彩票銷售點、加油站等作為代理，借助與銀行中央處理器聯接的終端設備（手機、電腦等），為當地居民開戶、儲蓄、取現、投保、資金轉移、支付賬單、領取養(yǎng)老金和政府補貼以及小額貸款服務，即所謂基于商業(yè)代理模式的無網點銀行服務 〔10 〕。同時，政策上要給予協(xié)調配合，營造有利于金融產品和服務創(chuàng)新的配套政策環(huán)境，探索和構建金融產品和服務創(chuàng)新的長效機制。

參考文獻：

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〔10〕 寧德斌，王 瓊.農村民間金融對農村經濟的作用——基于農戶問卷調查〔J〕.科學決策，2010（12）.