李紅亮

〔摘要〕 構(gòu)建地方政府社會建設(shè)績效評估指標(biāo)體系，首先在指標(biāo)選取上應(yīng)符合一些基本要求，如：目的性、科學(xué)性、系統(tǒng)性、可操作性、突出性、政令性、可比性及定性與定量相結(jié)合。其次，要以層次分析法為基礎(chǔ)，從目標(biāo)層、準則層及指標(biāo)層三個層次來構(gòu)建。再次，要對指標(biāo)層的權(quán)重進行量化分析，使評估結(jié)果科學(xué)化、精確化。

〔關(guān)鍵詞〕 地方政府，社會建設(shè)，績效評估指標(biāo)體系，模糊綜合評價理論，權(quán)重

〔中圖分類號〕D630 〔文獻標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2013）06-0075-05

“社會建設(shè)”一詞自十六屆四中全會第一次提出來之后，其內(nèi)涵也一直處于爭議之中，社會建設(shè)也一度被認為是民生事業(yè)、社會事業(yè)的建設(shè)，甚至被簡單地理解為社會管理。社會建設(shè)本身是指為了適應(yīng)一個國家或者地區(qū)在現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型的過程中的各種要求，而堅持以人為本，促進政府、社會以及市場在社會領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)機會以及資源的合理配置，構(gòu)建公平、合理、公正、有序的社會秩序。社會建設(shè)的主體既包括了政府、社會以及市場等宏觀主體，同時又包括了組織、社區(qū)、公民個人等微觀主體?！? 〕其中，地方政府是最為重要的主體，有必要對其績效進行科學(xué)評估。本文基于模糊綜合評價理論，對地方政府社會建設(shè)績效評估體系的構(gòu)建問題進行探討。

模糊綜合評價實際上是層次分析法與模糊數(shù)學(xué)理論的結(jié)合。層次分析法（The Analytic Hierarchy Process，簡稱AHP）是美國著名數(shù)學(xué)家Saaty在長期的教學(xué)和工作實踐的基礎(chǔ)之上提出來的。它是一種定性分析與定量分析相結(jié)合從而為多目標(biāo)決策提供依據(jù)的一種決策方法。模糊數(shù)學(xué)理論是在1965年后基于模糊集合以及模糊邏輯的基礎(chǔ)之上發(fā)展起來的一種模糊測度理論在數(shù)學(xué)領(lǐng)域的統(tǒng)稱。這種方法具有能夠較好地進行定量分析與定性分析結(jié)合的優(yōu)勢，能夠有效地提升評價的精確度。從本文對地方政府社會建設(shè)績效評價的實際需求來看，由于影響社會建設(shè)因素本身的多元性，造成了一部分因素可以進行定量分析，而另一部分卻只能夠進行定性分析?；诖?，文章主要是采用層次分析法構(gòu)建相應(yīng)的指標(biāo)體系，將復(fù)雜的政府社會建設(shè)績效評價問題分解為各個組成部分，然后將這些因素按支配關(guān)系形成有序的遞階層次結(jié)構(gòu)，通過兩兩比較的方式來對層次中各個影響因素的相對重要性進行判別。

一、地方政府社會建設(shè)績效評估指標(biāo)的選取應(yīng)符合一些基本要求

地方政府社會建設(shè)績效評估指標(biāo)選取需要包括五個基本步驟，包括為何評估、評估什么、由誰來評估、采用何種方法評估以及評估如何用等。第一個步驟實際上就是評估的目的，在我國地方政府社會建設(shè)績效的評估主要是為了了解目前社會績效現(xiàn)狀以及其存在的問題，為提升地方政府社會建設(shè)績效提供一定的支持。第二個步驟是評估對象，政府社會建設(shè)績效評估的對象就是地方政府的社會建設(shè)績效，是以政府作為國家政治、經(jīng)濟、文化以及社會基石這一著力點為基礎(chǔ)的。第三個步驟是確定評估主體，一般而言，政府社會建設(shè)績效的評估都是自上而下的，即上一級政府評估下一級政府。第四個步驟是評估方法的確定問題，本文選取模糊綜合評價法用于評估地方政府社會建設(shè)績效。第五個步驟是確定評估結(jié)果如何使用的問題，筆者認為本文的評估結(jié)果的主要作用在于測量目前的社會建設(shè)績效，發(fā)現(xiàn)其存在的不足，并就地方政府社會建設(shè)績效的改善提供依據(jù)?！? 〕 （P209-211 ）

前文已經(jīng)對地方政府社會建設(shè)績效評估的基本步驟進行了探討，基于上述分析，以下將依據(jù)模糊綜合評價理論，構(gòu)建起地方政府社會建設(shè)績效評估指標(biāo)體系。其中，評價指標(biāo)的選取需要符合以下基本要求：（1）目的性。目的性原則是指，指標(biāo)的選取需要緊緊圍繞政府社會建設(shè)績效評價這一基本目的，并且由代表一個地方或者區(qū)域的政府社會建設(shè)績效相關(guān)的各個部分的典型指標(biāo)構(gòu)成。（2）科學(xué)性。指標(biāo)的選擇和確定、指標(biāo)體系結(jié)構(gòu)的擬定、可要可不要的指標(biāo)的取舍、公式的推導(dǎo)等等都要有非常明確的科學(xué)依據(jù)，只有堅持科學(xué)性原則，獲取的信息才可能是可靠的或者客觀的。（3）系統(tǒng)性。要運用系統(tǒng)論的相關(guān)性原理對指標(biāo)進行篩選，然后要使得指標(biāo)體系能夠形成層次性的功能群，不同的層次之間要相互適應(yīng)。（4）可操作性。指標(biāo)的選取要非常重視可操作性的問題，如果僅僅是為了理論上能夠更為完善，而根本不考慮相關(guān)的數(shù)據(jù)如何獲取，指標(biāo)的概念是否明確，就必然會造成整個評價模型最終淪為一個空殼，完全不具備可操作性。（5）突出性。誠如上文所述，對地方政府社會建設(shè)績效產(chǎn)生影響的因素是非常多的，如果根據(jù)普遍聯(lián)系的原則來確定指標(biāo)，則必然導(dǎo)致指標(biāo)體系構(gòu)建失去其原有的意義或者作用，無法有效區(qū)別主次、輕重，也無法突出重點。實際上文章構(gòu)建地方政府社會建設(shè)績效評價指標(biāo)體系的目的并不是為了評價而評價，而是希望通過評價發(fā)現(xiàn)問題，從而為問題的解決提供科學(xué)支撐。因此，突出主要矛盾，是指標(biāo)選取的一個重要原則。（6）政令性。構(gòu)建地方政府社會建設(shè)績效評價指標(biāo)體系的主要目的在于為政策調(diào)適提供依據(jù)，因此指標(biāo)體系的構(gòu)建要體現(xiàn)社會建設(shè)相關(guān)的方針政策，從而使得相關(guān)的政策能夠得到科學(xué)評價，為政策調(diào)適提供有效的數(shù)據(jù)支撐。（7）可比性。在指標(biāo)體系中，同層次的指標(biāo)應(yīng)該能夠滿足可比性的原則，即：盡量確保指標(biāo)具有相同的計量范圍、口徑與計量方法。（8）定性與定量相結(jié)合。定性分析能夠揭示事物的本質(zhì)，而定量分析則能夠揭示事物的發(fā)展態(tài)勢。因此，指標(biāo)體系的設(shè)計應(yīng)該盡可能滿足定性與定量結(jié)合的原則，在定性分析的基礎(chǔ)之上，進行量化處理，從而較為準確、完整的揭示事物的本來面目。

需要注意的是，上述指標(biāo)選取或者指標(biāo)體系設(shè)置的幾個要求并不是簡單羅列，它們之間有著一定的關(guān)系。指標(biāo)的選擇以及指標(biāo)體系的構(gòu)建設(shè)立的目的性決定了所有指標(biāo)選擇和指標(biāo)體系的結(jié)構(gòu)需要符合科學(xué)性要求，而科學(xué)性決定了相應(yīng)的指標(biāo)體系需要具備系統(tǒng)性。同時，在系統(tǒng)性的基本要求之下，指標(biāo)要能夠突出反映地方政府社會建設(shè)績效的一個方面或者多個方面的內(nèi)容，同時還需要具備實際的可操作性。在這一層級的要求之下，需要突出政令性與可比性，實際上這兩個基本原則也是對可操作性與突出性的一種詮釋。最終，在實際選擇過程中，還要考慮到定性與定量分析相結(jié)合的要求，以達到評估政府社會建設(shè)績效目的為基準，盡可能通過指標(biāo)體系的設(shè)計實現(xiàn)主客觀的協(xié)調(diào)分析。

在評價指標(biāo)的獲取方面，文章采用的是專家評選法，評價指標(biāo)體系的構(gòu)建如圖1所示，首先由聘請的專家各自提交其按照自身經(jīng)驗和知識體系認為評價地方政府社會建設(shè)績效需要的指標(biāo)，然后將這些指標(biāo)進行匯總，去除重復(fù)的部分，制定問卷；問卷制定完成之后，針對特定的目標(biāo)群體，進行問卷調(diào)查，完成問卷調(diào)查之后，根據(jù)問卷調(diào)查的結(jié)果進行統(tǒng)計，初步確定指標(biāo)體系；〔3 〕但是，初步確立的指標(biāo)體系并不代表最終的指標(biāo)體系結(jié)果，確立的指標(biāo)體系要經(jīng)過過往的數(shù)據(jù)進行驗證，專家對論證的結(jié)果進行討論之后，如果認為合理，則最終確立指標(biāo)體系，如果認為不合理，則對指標(biāo)體系進行修正之后，再進行論證和討論，直到合理為止。

二、構(gòu)建地方政府社會建設(shè)績效評估指標(biāo)體系的框架設(shè)想

本文對地方政府社會建設(shè)績效評價是建立在模糊層次分析的基礎(chǔ)之上的，指標(biāo)體系的構(gòu)建以層次分析法為基礎(chǔ)。基于AHP方法進行地方政府社會建設(shè)績效評價指標(biāo)體系是一個系統(tǒng)的過程。在這個過程之中，我們首先要確定目標(biāo)層指標(biāo)，這項工作要建立在對系統(tǒng)的深刻認識基礎(chǔ)上。在本文中，我們構(gòu)建政府社會建設(shè)績效評價指標(biāo)體系的目標(biāo)實際上是為了更好地了解影響地方政府社會建設(shè)績效的各項要素，然后便于地方政府據(jù)此進行相應(yīng)的政策調(diào)適，從而為有效提升地方政府社會建設(shè)績效起到一定的保障作用，因此目標(biāo)層應(yīng)該確定為地方政府社會建設(shè)績效。

在準則層，筆者認為對地方政府社會建設(shè)績效的評估應(yīng)該從五個維度處置，即：教育、就業(yè)與分配公平、社會保障、醫(yī)療保障以及社會管理。（1）教育是整個社會建設(shè)的一個關(guān)鍵性指標(biāo)，良好的教育不僅僅是政府社會建設(shè)績效的一個重要構(gòu)成，同時它也能夠為其他方面的社會建設(shè)提供智力支撐，一個沒有良好教育環(huán)境的社會永遠也稱不上良好。因此，教育維度必然是構(gòu)建地方政府社會建設(shè)績效評估指標(biāo)體系的一個重要方面。（2）就業(yè)與分配公平是社會穩(wěn)定性的量化指標(biāo)，高就業(yè)率、低貧富差距的社會，其穩(wěn)定性必然要高于低就業(yè)率、高貧富差距的社會。然而，要實現(xiàn)高就業(yè)率以及低貧富差距，需要政府做的工作非常之多，任何一個方面做不好，都無法實現(xiàn)該目標(biāo)。將就業(yè)與分配公平作為準則層指標(biāo)，考察的就是政府在提升就業(yè)率、減少分配不公方面作出的努力和貢獻。（3）社會保障的本質(zhì)是維護社會公平進而促進社會的穩(wěn)定發(fā)展。社會保障同時也是現(xiàn)代工業(yè)文明的產(chǎn)物，它是經(jīng)濟發(fā)展的推進器，只有消除了人們對于維持基本生活底線的恐懼和擔(dān)憂，才能夠保障社會的安定以及穩(wěn)定。而維持社會的安定與穩(wěn)定，保障人民的基本生活，本身就是政府社會建設(shè)的一個重要職責(zé)或者目標(biāo)。因此，本文將社會保障作為考察政府社會建設(shè)績效評估的一個重要維度。（4）醫(yī)療保障從廣義上來看是社會保障體系的一個構(gòu)成部分，之所以將其單獨列出來，是因為在我國目前的社會保障體系之下，醫(yī)療保障問題已經(jīng)成為了越來越多人重點關(guān)注的問題。當(dāng)前的醫(yī)療資源分布不均以及醫(yī)療費用高昂所導(dǎo)致的看病難、看不起病的問題已經(jīng)成為威脅人民生活質(zhì)量以及生命安全的罪魁禍首?；诖耍恼聦⑨t(yī)療保障單獨列出來，作為一個維度以考察政府在這方面的投入和重視程度。（5）社會管理的內(nèi)涵非常廣泛，事實上它作為政府的一個重要職能，任何與社會事務(wù)有關(guān)的，需要納入到政府職能部門管理范疇的都可以由其涵蓋。本文之所以將其單獨作為一個維度，是為了將公共安全管理、食品安全管理等相關(guān)內(nèi)容涵蓋進來，而如果將上述幾個方面并列列為準則層的一個維度，則其指標(biāo)層又存在數(shù)量過少的問題。這樣的處置，主要是為了便于文章的分析。

然后，根據(jù)這五個維度分行業(yè)邀請相關(guān)專家，比如教育方面邀請教育方面的專家、醫(yī)療保障部分邀請醫(yī)療行業(yè)的專家，依據(jù)本文介紹的方法來選擇相應(yīng)的指標(biāo)，經(jīng)過統(tǒng)計分析，最終得到指標(biāo)層的相關(guān)指標(biāo)。在進行整理之后，得到地方政府社會建設(shè)績效評估指標(biāo)體系，如表1（見下頁）所示。

需要指出的是，本文構(gòu)建的該指標(biāo)體系僅為一種探索性嘗試，由于側(cè)重點或者出發(fā)點的不一致，本文給出的指標(biāo)體系并不一定能夠直接用于地方政府社會建設(shè)績效評估之中。如表1所示，在教育維度，本文選擇了教育經(jīng)費數(shù)量、高等教育畢業(yè)人數(shù)增幅、職業(yè)教育畢業(yè)人數(shù)增幅、專利授權(quán)數(shù)量增幅、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值增幅五個指標(biāo)用于對其進行解釋；在就業(yè)與分配維度，文章選擇了新增城鎮(zhèn)就業(yè)人員、城鎮(zhèn)居民基尼系數(shù)、農(nóng)村居民基尼系數(shù)、城鄉(xiāng)收入差距、農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移率等五個指標(biāo)對其進行解釋；在社會保障維度，文章選擇了政府社會保障支出、基本養(yǎng)老保險覆蓋率、基本醫(yī)療保險覆蓋率、居民最低生活保障覆蓋率、弱勢群體社會保障政策等五個維度對其進行了解釋；在醫(yī)療保障維度，文章選擇了政府醫(yī)療衛(wèi)生支出、農(nóng)村新型合作醫(yī)療參合率、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)人口覆蓋率、每萬人擁有職業(yè)醫(yī)師數(shù)、突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置機制等五個指標(biāo)對其進行解釋；在社會管理維度，文章則選擇了公共安全監(jiān)管體系建設(shè)、公眾安全感滿意度、萬人發(fā)案率、突發(fā)性事件應(yīng)急處理體系建設(shè)、食品藥品安全指數(shù)等五個指標(biāo)對其進行了解釋。

從整體上來看，本文給出的指標(biāo)體系，基本上涵蓋了政府社會建設(shè)的各個重要領(lǐng)域。但是，由于不同區(qū)域在一段時期內(nèi)社會建設(shè)重點不同，因此也可以根據(jù)實際情況而有所側(cè)重。因此，從這個角度來看，構(gòu)建本指標(biāo)體系更重要的意義在于提供一種思路或者方法論上的參考。

三、地方政府社會建設(shè)績效評估指標(biāo)體系權(quán)重的量化分析

基于AHP方法進行地方政府社會建設(shè)績效評估指標(biāo)體系權(quán)重（用？棕表示）的量化分析是一個系統(tǒng)過程。在這個過程之中，首先要確定目標(biāo)層指標(biāo)，我們在上文建立了評估體系的指標(biāo)層。但是，建立起指標(biāo)層仍然還是無法對評估指標(biāo)體系權(quán)重進行較為精確的評估，為了能夠盡可能地使得評估的結(jié)果科學(xué)化、精確化，我們還需要將準則層指標(biāo)進行細化，即對指標(biāo)層的權(quán)重進行量化分析，并且得到整個體系中每個指標(biāo)的權(quán)重，從而根據(jù)權(quán)重了解到每個指標(biāo)的重要程度。

計算整個評估體系中各個指標(biāo)權(quán)重的方法很多，比較常見的分類是主觀賦權(quán)法與客觀賦權(quán)法兩種：前者指的是行業(yè)內(nèi)的相關(guān)專家根據(jù)自身實際經(jīng)驗對實際情況進行主觀判斷；而后者則是在對相關(guān)指標(biāo)進行實際觀測所得到的具體數(shù)值的基礎(chǔ)上進行的，根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)進而計算出權(quán)數(shù)。在本研究中，為了更加精確，采用的是兩者結(jié)合的方法，專家打分，定量計算，最后將其用數(shù)值表示出來。這個表示出來的數(shù)值就是判斷矩陣，這個判斷矩陣的計算過程就是各個指標(biāo)權(quán)重計算的過程。計算過程的第一步是進行相應(yīng)的專家小組評分，評分采用九分位表來給出。所謂九分位表，是專家小組常用的評分表格，表格的每個指標(biāo)都給予1分～9分的分數(shù)，這些數(shù)字代表的是體系中兩個指標(biāo)的比較，從1分～9分分別代表某個指標(biāo)和下一個指標(biāo)之間的重要程度的比較。一般而言，專家從自身的實際工作經(jīng)驗以及知識結(jié)構(gòu)的角度出發(fā)，對相關(guān)指標(biāo)的重要性進行判別，九分位表的分數(shù)結(jié)構(gòu)和代表的意義如表2所示。

根據(jù)九分位表中的評分，可以得到指標(biāo)判斷矩陣。建立了矩陣之后，還要對層次因素的排序以及層次因素的一致性進行檢驗，在這里需要通過求解來判斷矩陣。矩陣得到的結(jié)果可以視為每個專家對各個指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)進行歸一化，然后根據(jù)相應(yīng)公式得到幾項具體數(shù)值，也就是體系中各個指標(biāo)的權(quán)重。

具體來說，通過聘請大學(xué)公共管理教授、經(jīng)濟學(xué)專家、社會學(xué)專家以及政府主管部門專家5名，運用九分位表法構(gòu)建準則層的判斷矩陣，按照“各專家意見同等重要”的原則進行匯總分析，得出指標(biāo)體系的權(quán)重得分，分值加權(quán)平均后將各個元素進行兩兩比較，得到判斷矩陣和準則層各要素的權(quán)重向量為0.667，因任意二階判斷矩陣均為一致性矩陣，故不需進行一致性檢驗。然后通過對相關(guān)矩陣的計算，可以得到如下結(jié)果：？棕=（？棕1，？棕2，？棕3，？棕4，？棕5）=（0.2145，0.2030，0.2318，0.1507，0.2000）。然而，當(dāng)矩陣的偏離一致性過大的時候，還需要通過檢驗估計其合理性。所以，在計算出了層次因素的單排序權(quán)值之后，還要對其進行一致性檢驗。層層計算后，得到各指標(biāo)的權(quán)重，詳情如表1所示。

有了各個指標(biāo)的權(quán)重以后，才可以建立模糊綜合模型。所謂模糊綜合模型，是模糊數(shù)學(xué)在各種項目評估、準則確定等控制中的應(yīng)用，這種方法運用的原理是：以權(quán)重來區(qū)分不同的影響因素，綜合考慮各參與者的影響程度；以模型來分析因素風(fēng)險水平；以模型計算中的概率高者為衡量標(biāo)準進行確定。在本研究中，上述指標(biāo)可以構(gòu)建起模糊綜合層次模型，據(jù)此得到綜合評判的集合，然后對地方政府社會建設(shè)績效評估體系的指標(biāo)進行分層計量和評價。也就是說，要構(gòu)建一個模糊綜合評價模型，需要完成如下幾個方面的工作：

首先，確定需要評價的對象集、因素集以及決斷集，根據(jù)構(gòu)筑的模型實際需要，對相應(yīng)的對象集、因素集以及決斷集進行確定。其次，要對評價因素的權(quán)重分配向量進行確定。事物影響因素的多元化使得不同的因素對于評價目標(biāo)的影響也必然不同，基于此，我們需要從各個因素對事物影響的程度出發(fā)，確定權(quán)重值亦即比重。一般而言，確定權(quán)重值的方法包括專家咨詢法、九分位表法等等。最后，通過各個單因素的模糊評價，獲取綜合評價模型矩陣。

構(gòu)建地方政府社會建設(shè)績效評估指標(biāo)體系有助于推進社會建設(shè)，在政府職能轉(zhuǎn)變的背景之下，研究該課題具有非常重要的理論價值和現(xiàn)實意義。當(dāng)然，本文的研究局限于筆者自身的知識結(jié)構(gòu)以及知識積累，還有一定的不足之處，本文亦僅充作引玉之磚，期待更多人來探討政府社會建設(shè)績效評估的問題。

參考文獻：

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