[摘 要]我國事業(yè)單位是歷史形成的，隨著我國各項改革的推進、社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，運行中存在的弊端逐步顯現(xiàn)，深化改革勢在必行。但由于種種原因，尤其是法制建設(shè)滯后，影響了改革的深入開展。因此，必須落實以法律來規(guī)范和引導事業(yè)單位改革，完善事業(yè)單位管理法律規(guī)范，依法積極穩(wěn)妥地推進事業(yè)單位改革。

[關(guān)鍵詞]事業(yè)單位；改革；法制建設(shè)；協(xié)同

我國事業(yè)單位是歷史形成的，與傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制密不可分，是具有中國特色的、主要由政府負擔并從事公共或公益事務(wù)的社會組織稱謂。多年來，我國事業(yè)單位在促進我國科研、教育、文化、衛(wèi)生等公共事業(yè)發(fā)展方面，以及為物質(zhì)生產(chǎn)部門提供服務(wù)方面發(fā)揮了積極的作用。但是隨著我國各項改革的推進，社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，我國事業(yè)單位在外部組織機構(gòu)和運行機制方面存在的弊端逐步顯現(xiàn)。因此，事業(yè)單位改革在我國改革發(fā)展大業(yè)中一直是個持續(xù)性的話題，不僅僅是因為事業(yè)單位改革包含內(nèi)容豐富，更在于這場已經(jīng)進行了30年的改革雖然從沒有停止，但依然沒有到位。在我國，對于事業(yè)單位及其改革的研究，傳統(tǒng)上主要是由一些研究行政管理和非政府組織的學者進行，法學界的關(guān)注不夠，這也直接導致了我國事業(yè)單位改革缺乏法律規(guī)制建設(shè)的協(xié)同，成為事業(yè)單位改革進展緩慢的一個重要原因。

一、事業(yè)單位的定義與分類

我國“事業(yè)單位”這個概念最早出現(xiàn)在1955年第一屆全國人大第二次會議《關(guān)于1954年國家決算和1955年國家預算的報告》中，并一直沿用至今。[1]1998年國務(wù)院發(fā)布的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》將事業(yè)單位定義為：事業(yè)單位是國家為了社會公益目的，由國家機關(guān)舉辦或其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織；成思危[2]將事業(yè)單位定義為：為了社會公益目的，由各級政府、企業(yè)法人、社團法人或公民個人出資以及上述法人和自然人的某種合資形式依法舉辦的，依法自主運作，獨立承擔民事責任，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等方面的非營利性社會服務(wù)活動的獨立法人。行政法規(guī)層面也已將事業(yè)單位明確定性為公共機構(gòu)。如2008年發(fā)布的《公共機構(gòu)節(jié)能條例》第二條規(guī)定：本條例所稱公共機構(gòu)是指全部或部分使用財政性資金的國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織。事業(yè)單位概念雖多次演變，各有不同，但都強調(diào)事業(yè)單位提供服務(wù)的公共性、公益性、非營利性和服務(wù)領(lǐng)域的廣覆蓋性。

目前，關(guān)于事業(yè)單位的分類有多種標準，如按照財政管理方式劃分，即按照事業(yè)資金是否由財政全額支出劃分，可以將事業(yè)單位劃分為全額撥款事業(yè)單位、差額補貼事業(yè)單位、自收自支事業(yè)單位三大類；按照事業(yè)單位的職責性質(zhì)劃分，即按照事業(yè)是否為政府必須履行的職能或市場無法提供的，分為代擔行政角色的、擔當社會角色的、代擔市場角色的三大類；按照事業(yè)單位提供服務(wù)的行業(yè)劃分，即按照事業(yè)單位從事事業(yè)的領(lǐng)域劃分，中編辦將事業(yè)單位分為二十五類。中編辦經(jīng)國務(wù)院批準制定的《關(guān)于事業(yè)單位分類及相關(guān)改革的試點方案》（征求意見稿）按照社會功能，將事業(yè)單位劃分為承擔行政職能的、從事公益服務(wù)的和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的三大類。

二、事業(yè)單位的改革背景和必要性

事業(yè)單位作為我國特殊的社會組織，產(chǎn)生于計劃經(jīng)濟體制。在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下，設(shè)立了大量的從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等事業(yè)單位，履行著提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的職責和功能，也曾為推動我國各項事業(yè)的發(fā)展起了重要而積極的作用。但隨著改革開放的不斷深入和社會主義市場經(jīng)濟體制的日益完善，傳統(tǒng)事業(yè)單位運行體制越來越不能適應(yīng)經(jīng)濟與社會發(fā)展需要，事業(yè)單位管理運行存在著諸多問題：

（一）事業(yè)單位定位不清，政府角色錯位

事業(yè)單位是依法設(shè)立的從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等公共性或公益性社會服務(wù)，不以營利為目的的社會組織。在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下，教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等機構(gòu)都是由各級政府主辦并主管的事業(yè)主體。政府對各事業(yè)單位下達指令性計劃，各事業(yè)部門和單位去完成國家計劃。政府既是事業(yè)單位的所有者、經(jīng)營者，又是事業(yè)單位的管理者和運行指揮者，同時兼任了“裁判員”和“運動員”的雙重角色，造成了定位不清、角色錯位的客觀現(xiàn)實。

（二）事業(yè)單位內(nèi)部機制僵化，效率低

由于公立事業(yè)單位隸屬于政府部門，各種事業(yè)活動主要靠行政部門運用行政手段進行組織協(xié)調(diào)和管理。主管部門對事業(yè)單位從工資、福利、人事到資金、項目和具體業(yè)務(wù)，都進行直接管理，使得事業(yè)單位成為主管部門的附屬，缺少有效的約束機制和競爭激勵機制，最終會喪失人才的積極性和創(chuàng)造性的提高，從而影響辦事效率和社會效益。

（三）事業(yè)單位規(guī)模大，財政負擔重

事業(yè)單位供應(yīng)范圍大，財政包攬項目多。大部分事業(yè)單位由政府主辦主管并直接給予財政撥款，實行事業(yè)經(jīng)費供給，國家財政撥款是其經(jīng)費的唯一來源。一方面行政單位人員編制較為嚴格，事業(yè)單位變成了一部分人就業(yè)的理想選擇，往往被當成行政單位精簡富余人員的緩沖地帶，同時國有企業(yè)改革、政府機構(gòu)改革、軍轉(zhuǎn)干部分配時又有大量人員分流到事業(yè)單位。另一方面，公民對事業(yè)單位的服務(wù)要求越來越高，決定了政府必須加大對公共服務(wù)領(lǐng)域的投入。事業(yè)單位政事不分也造成了事業(yè)單位職能的盲目擴大，一些本應(yīng)由市場解決的問題被人為地劃入了事業(yè)單位的管轄范圍，龐大臃腫、人滿為患的事業(yè)單位給財政造成了沉重的負擔。

（四）事業(yè)單位法制不健全，運行不規(guī)范

我國目前對事業(yè)單位的管理只有《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，少部分參照公務(wù)員管理的單位和個人有統(tǒng)一法規(guī)進行管理，剩下的大多數(shù)事業(yè)單位及其工作人員至今還沒有一個統(tǒng)一的法律規(guī)范，只有一些政策性質(zhì)的文件，而且這些文件有些已不適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展需要。事業(yè)單位宏觀管理上存在一定程度的混亂現(xiàn)象，造成事業(yè)單位諸多改革推進參差不齊，缺乏執(zhí)行力和保障力。

作為建立社會主義市場經(jīng)濟體制的有機組成部分，事業(yè)單位的改革與國家社會主義市場經(jīng)濟體制改革、政府機構(gòu)改革密切相關(guān)。隨著經(jīng)濟體制改革的逐步深化及對外開放的擴大，單一的所有制結(jié)構(gòu)和傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟運行機制被逐步打破，投資渠道和利益分配割據(jù)也發(fā)生了相應(yīng)的變化。與國有企業(yè)改革和政府機構(gòu)改革相比較，我國事業(yè)單位的改革是比較滯后的。其滯后性突出地表現(xiàn)為事業(yè)單位所提供公共物品無法滿足社會公眾的公共需求，事業(yè)單位領(lǐng)域內(nèi)公共產(chǎn)品供給與需求之間出現(xiàn)嚴重的失衡現(xiàn)象，深化事業(yè)單位改革非常必要且迫在眉睫。

三、事業(yè)單位改革的問題和難點

事業(yè)單位改革自20世紀80年代后啟動，經(jīng)歷了以放權(quán)為重點、以政事分開為主線和以分類改革為基本推進方式三個階段，以產(chǎn)權(quán)制度改革、管理制度改革、財政制度改革、人事分配制度改革、社會保障制度改革等一系列改革為內(nèi)容，但歷經(jīng)三十余年依然進展有限，總體上存在著以下問題和難點：

（一）改革動力不足

一方面從公眾的利益角度出發(fā)，深化事業(yè)單位改革勢在必行。另一方面，政府既是改革的主體，也是客體，這決定了改革的相關(guān)方存在遲疑甚至抵觸現(xiàn)象，部分主管部門擔心利益受損而不愿意改革，有些部門領(lǐng)導擔心改革帶來不穩(wěn)定而不敢改革，而事業(yè)單位職工擔心失去“鐵飯碗”而抵觸。這兩種力量的博弈客觀上削弱了事業(yè)單位改革的推進力度。

（二）社會力量參與不足

事業(yè)單位的舉辦主體還是以政府為絕對主力，社會力量興辦公益事業(yè)的積極性沒有充分發(fā)揮，政府鼓勵、引導力度欠缺，相關(guān)的政策配套不足，還難以適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需求，也不利于事業(yè)單位改革的推進。

（三）改革的配套政策有待完善

完善的配套政策是順利推進改革的保證。目前，人事管理、養(yǎng)老保障、財政管理、收入分配等改革的配套政策不夠完善，制約了事業(yè)單位改革的順利推進。如與分類相對應(yīng)的財政管理政策不銜接，財政投入方式?jīng)]有具體的改革政策，財政扶持社會組織和其他機構(gòu)提供公共服務(wù)等方面也缺乏規(guī)范的制度規(guī)定；事業(yè)單位養(yǎng)老保險政策不明確，具體實施細則未出臺，職業(yè)年金政策不明晰，相關(guān)費用來源不明確等等；事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制政策不健全，具體政策和措施未出臺；落聘人員的分流安置政策。

（四）改革中的法制建設(shè)滯后

筆者認為，這是最關(guān)鍵的問題，也是本文的題眼。事業(yè)單位改革要成功，法規(guī)制度建設(shè)本應(yīng)在改革措施實施之前完成，制定并出臺相關(guān)的配套措施。但就目前的情況而言，法制建設(shè)還較滯后，表現(xiàn)在以下幾方面：1.缺乏必要的法律支持和保障。在事業(yè)單位企業(yè)化過程中，由于法律適用的缺位，改革多是根據(jù)政府的政策并比照國有企業(yè)改制的法律法規(guī)，為事業(yè)單位改革留下了法律隱患。而事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為非營利機構(gòu)，法律的適用更是空白，改革處于無法可依的困境。2.缺乏法律的統(tǒng)一和協(xié)同。雖然近年國家發(fā)布了一些促進教育、文化、衛(wèi)生等事業(yè)的法律法規(guī)，但從組織機構(gòu)、內(nèi)部機制以及財產(chǎn)、責任關(guān)系方面規(guī)范各類事業(yè)組織的立法并不多，有的則散見在其他法律法規(guī)中，使得事業(yè)單位宏觀管理上存在一定程度的混亂現(xiàn)象，造成事業(yè)單位諸多改革參差不齊，缺乏執(zhí)行力。3.缺乏相關(guān)制度的配合。現(xiàn)有體制和法律法規(guī)框架下建立新的制度缺少法律支撐，而且相關(guān)部門目前對改革中出現(xiàn)的新情況、新問題缺乏及時和深入的研究，難以及時為實踐提供指導。如公共財政體制、社會保障制度等等，必須認真研究并以法律加以解決。實際上，我國許多方面的改革效果不理想的一個重要原因，就是單純依靠政策推進，忽視法制的作用和功能。

四、事業(yè)單位改革的法律規(guī)制建設(shè)

中共中央、國務(wù)院于2011年3月發(fā)布了《關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》，指出事業(yè)單位的改革按照科學分類逐步推進，明確了改革的方向。事業(yè)單位改革是事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展全局的重大戰(zhàn)略性任務(wù)，是與社會公眾特別是3000萬事業(yè)單位職工利益攸關(guān)的工作，方向雖然明確了，但如前所述，改革還存在著較多困境和瓶頸，尤其是法制建設(shè)的滯后，嚴重影響了改革的進程。

改革涉及到各種利益關(guān)系的深刻調(diào)整，公共機構(gòu)的改革尤其關(guān)系權(quán)力和職能的重新配置和方方面面的利益關(guān)系，而法律是利益關(guān)系的調(diào)整器，用職權(quán)、權(quán)利和義務(wù)的形式對利益進行分配，能夠體現(xiàn)法律本身的特殊功能，而立法程序的正式和嚴格更可以保障改革方案的公正與科學。與改革往往涉及到劇烈的利益調(diào)整這一現(xiàn)實相關(guān)聯(lián)的是，改革的成效往往受到個人觀念、利益和地方、部門利益等的限制，運用法律的形式確立改革的目標和原則、所要建立的基本制度和所要遵循的程序等，有利于消除改革中的人治因素，保證改革目標的實現(xiàn)和措施的落實。[3]

（一）以法律規(guī)范和引導事業(yè)單位的“分類改革”

制定有關(guān)事業(yè)單位改革運行的統(tǒng)一法律規(guī)范。目前，政府部門已有《政府組織法》，對公務(wù)員的管理有《公務(wù)員法》；對企業(yè)的規(guī)范管理有《公司法》、《企業(yè)法》，對勞動者在企業(yè)中的管理和保護則有《勞動法》和《勞動合同法》等。而關(guān)于事業(yè)單位只有《事業(yè)單位登記管理暫行條例》、《事業(yè)單位人事管理條例》等，應(yīng)當盡快出臺關(guān)于事業(yè)單位改革的統(tǒng)一法律規(guī)范，以法律的方式進一步明確事業(yè)單位的職能定位；以法律的方式完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)事業(yè)單位內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置及其權(quán)利義務(wù)、人事管理等問題的法制化；以法律的方式確保事業(yè)單位職工的正當權(quán)益；以法律來強化對國有資產(chǎn)的監(jiān)管。

（二）完善事業(yè)單位管理法律規(guī)范

建立完善的事業(yè)單位組織管理法，如事業(yè)單位組織管理法、非營利機構(gòu)組織管理法等，明確事業(yè)單位、非營利機構(gòu)組織的內(nèi)涵、宗旨、權(quán)利義務(wù)、內(nèi)部機構(gòu)的設(shè)置、設(shè)立、變更、終止的情境和程序，以組織的健全規(guī)范改革；建立完善的事業(yè)單位公共服務(wù)運行法，如教育法、衛(wèi)生法、事業(yè)單位社會保障法等，以行為的規(guī)范推進改革；建立完善的事業(yè)單位公共服務(wù)監(jiān)督管理法，明確監(jiān)督機構(gòu)的性質(zhì)和法律地位、主要職責等，保證事業(yè)單位提供充分有效的公共服務(wù)以滿足社會公共需求，以監(jiān)督的有效確保改革。

（三）依法積極穩(wěn)妥推進事業(yè)單位改革的幾點原則

改革需符合事業(yè)單位法律特征的要求，嚴格把握事業(yè)單位以實現(xiàn)公共利益為目的、初始資金來源

于國有資產(chǎn)、從事社會公共服務(wù)活動、由國家機構(gòu)和其他組織主辦、依法設(shè)立等法律特征，力圖事企分開、政事分開，力免改革范圍的擴大，強化事業(yè)單位的行政監(jiān)管；依法界定政府的管理職能，把不該管的、管不好的事剝離出去，從一些非公益性和競爭性領(lǐng)域退出來，實現(xiàn)政事分開，理順改革中的法律關(guān)系，從法規(guī)制度上放置事業(yè)單位的再度膨脹，鞏固事業(yè)單位改革的成果；注重法律適用的平等，在推進改革過程中既有適當?shù)恼邇A斜，也要保證這種傾斜要有法律依據(jù)、制度保障，而且要與國有企業(yè)改革相一致，實現(xiàn)事業(yè)單位與非事業(yè)單位法律地位的平等；注重法律的價值取向，以人為本、關(guān)注民生、維護權(quán)利，要嚴格實施社會保障制度和勞動法律制度，健全和完善失業(yè)人員基本生活保障和社會救助制度，切實保障被改革單位人員的切身利益；依法確保程序的正當，只有程序正當理性，才能確保結(jié)果客觀公正。

[參考文獻]

[1]徐頌陶，徐理明.神圣的天職——中國現(xiàn)代人事管理[M].中國人事出版社，1996：209.但事實上新中國成立后政府即開始使用事業(yè)、事業(yè)單位等詞語.

[2]成思危.中國事業(yè)單位改革——模式選擇與分類引導[M].民主與建設(shè)出版社，2000.

[3]李志萍，李洪雷.中國事業(yè)單位改革的行政法學分析[J].北京行政學院學報，2008，（4）.

[作者簡介]陳兵，廣東湛江人，中南財經(jīng)政法大學博士研究生，研究方向：憲法與行政法學；廣東外語外貿(mào)大學。