伍振 艾焱龍 羅仆世

國(guó)土資源執(zhí)法工作，是國(guó)土資源管理工作的重要環(huán)節(jié)，在維護(hù)國(guó)土資源管理秩序、實(shí)現(xiàn)國(guó)土資源管理法制化中起著不可替代的作用。然而，當(dāng)前有諸多因素困擾著國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作，使得執(zhí)法難成了國(guó)土資源部門的一個(gè)難題。如何處理這個(gè)難題，湘鄉(xiāng)市國(guó)土資源局執(zhí)法監(jiān)察在努力尋找突破口。

制度保障，有了“尚方寶劍”

“現(xiàn)在出去執(zhí)法有了一把‘尚方寶劍?！?寒暄入座之后，湘鄉(xiāng)市國(guó)土資源局黨組成員、執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)張雄這樣做了開場(chǎng)白。他說(shuō)的“尚方寶劍”主要是指2010年湘鄉(xiāng)市政府出臺(tái)的《湘鄉(xiāng)市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)湘鄉(xiāng)市土地管理共同責(zé)任機(jī)制規(guī)定的通知》，在這份文件中，對(duì)國(guó)土資源的執(zhí)法做出了較為清晰的權(quán)利界定。而在張雄看來(lái)，這份文件最具有殺傷力的就是“如果在衛(wèi)片執(zhí)法中被查出來(lái)的話最高可以免除副處級(jí)干部”，這一規(guī)定出來(lái)之后，“對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的干部威懾很大”。

實(shí)際上，近幾年湘鄉(xiāng)市針對(duì)國(guó)土資源系統(tǒng)的執(zhí)法制度和規(guī)定遠(yuǎn)不止于此。

早在2010年，湘鄉(xiāng)市人民政府就下發(fā)了文件，在國(guó)土資源執(zhí)法中建立了共同責(zé)任機(jī)制。文件明確規(guī)定了在國(guó)土資源執(zhí)法時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門的責(zé)任和義務(wù)，同時(shí)對(duì)規(guī)劃、林業(yè)、紀(jì)檢監(jiān)察等相關(guān)部門也有明確要求。在這份文件中，對(duì)沒(méi)有做到位的作何處理都有明確要求。在共同責(zé)任制中，相關(guān)的責(zé)任最末端具體落實(shí)到了駐村干部。駐村干部有義務(wù)從查詢、發(fā)現(xiàn)、報(bào)告和制止四個(gè)環(huán)節(jié)做好國(guó)土資源的管理工作，而他們的工作也在較大程度上能幫助市國(guó)土資源局做到及早發(fā)現(xiàn)、及早報(bào)告和及早制止。

后來(lái)，根據(jù)這份文件，湘鄉(xiāng)市政府又出臺(tái)了針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的“雙月考核”（又叫“同業(yè)對(duì)標(biāo)考核”），并且將國(guó)土資源管理這一塊納入到了考核范圍，而且是單獨(dú)考核的一項(xiàng)，作為年終績(jī)效考核的一項(xiàng)。這一舉措使相關(guān)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦）的干部提高了對(duì)國(guó)土資源的重視，也加強(qiáng)了認(rèn)識(shí)。

不但有新規(guī)出臺(tái)，也有對(duì)已有規(guī)定的完善。湘鄉(xiāng)市的國(guó)土資源執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)由市、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組四級(jí)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成。張雄告訴我們，原來(lái)因?yàn)榇?、組的執(zhí)法監(jiān)察員獎(jiǎng)罰不到位，導(dǎo)致最貼近群眾的兩級(jí)執(zhí)法監(jiān)察員并不積極，“因?yàn)樗麄儾](méi)有義務(wù)替你做這個(gè)工作”。為完善制度，提高最基層執(zhí)法監(jiān)察員的積極性，今年市長(zhǎng)辦公會(huì)上拿出了200萬(wàn)專項(xiàng)資金，第一個(gè)想到的就是解決村和組執(zhí)法監(jiān)察員的報(bào)酬問(wèn)題，目前給每個(gè)村每年2000塊的通信補(bǔ)貼和酬勞。對(duì)典型案件、影響比較大的，同時(shí)也拿出一部分經(jīng)費(fèi)作為“現(xiàn)場(chǎng)制止行動(dòng)”的備用金，讓執(zhí)法行動(dòng)得到經(jīng)費(fèi)保障。

完善舊規(guī)的第二個(gè)措施則是和每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨政一把手簽訂風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任狀，對(duì)他們進(jìn)行嚴(yán)格考核。按照風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任狀的規(guī)定，分管領(lǐng)導(dǎo)和黨政一把手需要繳納5000元風(fēng)險(xiǎn)抵押金?！叭绻龅煤昧司酮?jiǎng)勵(lì)，做得差了就要懲罰，從風(fēng)險(xiǎn)抵押金里扣。”張雄直接明了地介紹到。據(jù)了解，這也是湘鄉(xiāng)市國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察變化最大的一項(xiàng)。

重拳出擊，文明執(zhí)法

制度和法規(guī)的保障是一把劍，為執(zhí)法人員斬除違法違規(guī)行為提供了支持；它是尚方寶劍，但如果運(yùn)用得不好，也可能成為一把達(dá)摩克利斯之劍。湘鄉(xiāng)市國(guó)土資源局監(jiān)察執(zhí)法大隊(duì)深諳這一點(diǎn)，因此他們?cè)趫?zhí)法時(shí)一直秉承文明執(zhí)法的理念。

非法采砂是湘鄉(xiāng)市國(guó)土資源執(zhí)法常見的問(wèn)題。流經(jīng)湘鄉(xiāng)的漣水河是湘江的一大支流，讓非法采砂者有了天然的條件。另外，湘鄉(xiāng)還有另一種對(duì)環(huán)境破壞更大的采砂行為，即采“田砂”。因?yàn)樵谏蟼€(gè)世紀(jì)70年代末的人工造田運(yùn)動(dòng)中，漣水河蜿蜒曲折的河道被拉直。因拉直被裁彎的河道就被改造成了良田，同時(shí)也將千萬(wàn)年來(lái)淤積的河砂留在了地下，就形成了獨(dú)特的“河砂”。但在如今，漣水河故道暗藏的河砂成為非法采砂者唾手可得的“香餑餑”。

“非法采砂洗砂日益嚴(yán)重，造成河道淤塞、良田沖毀，極大地影響了水質(zhì)、破壞了生態(tài)環(huán)境。”湘鄉(xiāng)市國(guó)土資源局黨組書記、局長(zhǎng)譚向說(shuō)，“去年年底是最嚴(yán)重的。”

為此，湘鄉(xiāng)市國(guó)土資源局對(duì)全市的違法采（洗）砂做了“地毯式”清查。經(jīng)過(guò)一番努力，終于把猖獗的風(fēng)氣壓下去了。但是年后又頂風(fēng)作案，而且有愈演愈烈之勢(shì)。“我們?cè)?月一月就搞了兩次行動(dòng)，當(dāng)場(chǎng)按照規(guī)定制止了十多個(gè)非法采砂洗砂點(diǎn)?！睆埿圯p輕地握了握拳頭，“前天，就是4月16號(hào)我們還去了月山鎮(zhèn)，聯(lián)合了城管、水利、法制辦和公安等幾個(gè)部門，共有一百多號(hào)人。從早上6點(diǎn)就開始出發(fā)，一直到晚上10點(diǎn)才回來(lái)。一天就制止了10個(gè)非法采砂洗砂點(diǎn)?！睆埿壅f(shuō)的制止其實(shí)就是當(dāng)場(chǎng)拆除非法采（洗）砂點(diǎn)的機(jī)械，這在《強(qiáng)制行政法》有明確的規(guī)定。

雖然出重拳清理違法行為，但是湘鄉(xiāng)市國(guó)土資源監(jiān)察執(zhí)法大隊(duì)始終恪守文明執(zhí)法的理念，即使面對(duì)有暴力抗法的現(xiàn)象也會(huì)表現(xiàn)得十分克制。

監(jiān)察執(zhí)法大隊(duì)的中隊(duì)長(zhǎng)張杰在去年依法查處一處違法建筑時(shí)，額頭被人用鋤頭砸出了一個(gè)大包。但他和一起參加執(zhí)法的隊(duì)員都保持克制，沒(méi)有還手。“如果他當(dāng)時(shí)還手了，肯定會(huì)出大事的?！睆埿壅f(shuō)，“一旦發(fā)生什么事，執(zhí)法人員往往處于弱勢(shì)，壓力很大?！?/p>

其實(shí)在查處違法違章建筑時(shí)，監(jiān)察執(zhí)法大隊(duì)充分考慮了老百姓實(shí)際。監(jiān)察執(zhí)法大隊(duì)的經(jīng)驗(yàn)是低于1.5米，也就是建到第一層窗戶左右高度，可以拆除。如果建得再高一些，我們很可能就不再進(jìn)行強(qiáng)制制止了，“一是考慮到老百姓建房子不容易，因?yàn)檫@很可能花掉他們半輩子的積蓄。二是考慮到社會(huì)和諧穩(wěn)定，這么做還是有風(fēng)險(xiǎn)，容易引起不滿?！睆埿鄹嬖V我們。

雖然保持克制，但是仍然可能招致群眾的不理解。就在4月16日月山鎮(zhèn)聯(lián)合執(zhí)法的當(dāng)天，執(zhí)法隊(duì)伍的車隊(duì)發(fā)生了八車相撞的事，萬(wàn)幸的是只有2個(gè)人受了輕傷。當(dāng)時(shí)車隊(duì)正行駛到一個(gè)拐彎處，突然一輛三輪車猛地沖出來(lái)，速度很快，也沒(méi)有響喇叭，最前頭的車一個(gè)急剎車，后面的車就像多米諾骨牌一樣撞在一起。后來(lái)證實(shí)，三輪車司機(jī)酒精超標(biāo)，屬于酒駕?！白盍钗覀兏械绞剡€不是發(fā)生了這樣的事故，而是當(dāng)?shù)厝罕姷牟焕斫?。事情發(fā)生之后，很多群眾圍觀。但是他們說(shuō)得最多的不是責(zé)怪酒駕者的話，而是說(shuō)‘你們不來(lái)就不會(huì)出事。聽到這樣的話，心底真是涼透了。”

破解執(zhí)法難，寶劍還需磨礪

今年的打擊非法采砂行動(dòng)中，湘鄉(xiāng)市國(guó)土資源執(zhí)法大隊(duì)先后對(duì)梅橋鎮(zhèn)、金藪鄉(xiāng)、月山鎮(zhèn)、泉塘鎮(zhèn)這4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織了打擊非法采砂聯(lián)合行動(dòng)，強(qiáng)制制止非法砂場(chǎng)33家，分別是梅橋鎮(zhèn)8家、泉塘鎮(zhèn)11家、月山鎮(zhèn)9家、金藪鄉(xiāng)5家；通過(guò)市人民政府的大力宣傳教育及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的協(xié)同配合，目前有9個(gè)非法砂場(chǎng)已自行拆除，分別是翻江鎮(zhèn)1個(gè)、金石鎮(zhèn)1個(gè)、栗山鎮(zhèn)3個(gè)、譚市鎮(zhèn)1個(gè)、山棗鎮(zhèn)1個(gè)、育塅2個(gè)。截至2013年5月1日，全市的48家非法開山、毀田洗砂場(chǎng)，已取締43家，還有5家暫未取締，分別是金石鎮(zhèn)長(zhǎng)寧村洗沙場(chǎng)、栗山鎮(zhèn)李根平砂場(chǎng)和易明春砂場(chǎng)、育塅鄉(xiāng)龔建華砂場(chǎng)、金石鎮(zhèn)謝鼎芳砂場(chǎng)。

為破解執(zhí)法難的問(wèn)題，湘鄉(xiāng)市國(guó)土資源局首先在宣傳上也做了努力。據(jù)譚向透露，在今年的土地日制作了15000份宣傳標(biāo)語(yǔ)，張貼到每個(gè)村、每個(gè)組。先從政策法規(guī)的宣傳上入手，加強(qiáng)群眾對(duì)國(guó)土資源相關(guān)法律法規(guī)的認(rèn)識(shí)。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的政府成立專門的領(lǐng)導(dǎo)班子，專門狠抓此事。

他認(rèn)為，對(duì)于未來(lái)的改進(jìn)，可以從兩個(gè)方面進(jìn)行加強(qiáng)。首先可以通過(guò)將國(guó)土資源的相關(guān)法律法規(guī)納入市委黨校各級(jí)各層領(lǐng)導(dǎo)的課程中，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)相關(guān)政策法規(guī)的學(xué)習(xí)，培養(yǎng)依法用地的意識(shí)。另一個(gè)則是加強(qiáng)對(duì)老百姓的宣傳教育，主要是法律法規(guī)的細(xì)節(jié)教育。因?yàn)槔习傩漳壳皩?duì)法律的了解絕大多數(shù)是比較零碎和混亂的，對(duì)法律理解往往存在張冠李戴的問(wèn)題。

張雄認(rèn)為這還不夠，最重要的需要在法律上給予國(guó)土資源執(zhí)法更多的支持?！皣?guó)土系統(tǒng)的執(zhí)法人員現(xiàn)在處于相對(duì)尷尬的地位。因?yàn)榘凑宅F(xiàn)在的法律法規(guī)，國(guó)土系統(tǒng)的執(zhí)法人員有權(quán)制止，但制止到何種程度司法解釋并不清楚?！彼J(rèn)為，從立案到強(qiáng)制執(zhí)行中間的時(shí)間太長(zhǎng)，在這段時(shí)間民居可能已經(jīng)建起來(lái)了，屆時(shí)如果再?gòu)?qiáng)制執(zhí)行則容易引發(fā)矛盾和沖突?！翱梢韵驀?guó)稅地稅部門的執(zhí)法學(xué)習(xí)，工作好開展起來(lái)，效果也好?！?/p>