[摘 要]礦產(chǎn)資源保護(hù)不僅僅保護(hù)礦產(chǎn)資源本身，還要保護(hù)礦產(chǎn)資源所依附的自然生態(tài)系統(tǒng)。礦產(chǎn)是礦區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的有機(jī)組成部分，保護(hù)礦區(qū)生態(tài)也就保護(hù)了礦產(chǎn)。區(qū)際礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償制度是礦產(chǎn)品消耗大省、礦產(chǎn)資源小省的礦產(chǎn)品消費(fèi)行為對(duì)礦區(qū)居民、礦區(qū)生態(tài)造成的外部性進(jìn)行補(bǔ)償?shù)闹贫?，突破以往“誰(shuí)開(kāi)發(fā)破壞，誰(shuí)恢復(fù)賠償”的模式，而創(chuàng)新性地將礦產(chǎn)品消費(fèi)創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)財(cái)富的受益者——政府作為礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償主體。建立區(qū)際礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償制度，有利于礦區(qū)生態(tài)保護(hù)，有利于減少礦產(chǎn)資源破壞浪費(fèi)現(xiàn)象，它兼顧經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明構(gòu)建的時(shí)代性目標(biāo)，是中國(guó)在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展時(shí)期礦產(chǎn)資源保護(hù)立法的新突破，是完善礦產(chǎn)資源保護(hù)法體系的重要路徑。

[關(guān)鍵詞]區(qū)際礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償；礦產(chǎn)資源保護(hù)；區(qū)際礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償制度

一、區(qū)際礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮x

（一）生態(tài)補(bǔ)償及區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍?/p>

“生態(tài)補(bǔ)償”一詞在學(xué)術(shù)界尚未形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，英語(yǔ)國(guó)家一般是用“生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)”（Payment for ecosystem services or Payment for ecosystem benefit）這一術(shù)語(yǔ)。[1]生態(tài)補(bǔ)償是環(huán)境資源外部性內(nèi)部化的經(jīng)濟(jì)手段。有學(xué)者認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償包括兩個(gè)方面：對(duì)環(huán)境的補(bǔ)償，即對(duì)已經(jīng)遭受破壞了的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行恢復(fù)與重建，對(duì)面臨破壞威脅的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)；對(duì)人的補(bǔ)償，即對(duì)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的相關(guān)行為主體進(jìn)行經(jīng)濟(jì)或政策上的獎(jiǎng)勵(lì)與優(yōu)惠（或懲罰與禁止）。[2]曹明德在環(huán)境法意義上分析生態(tài)補(bǔ)償，認(rèn)為包括兩層含義：一是指在環(huán)境利用和自然資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中，國(guó)家通過(guò)對(duì)開(kāi)發(fā)利用環(huán)境資源的行為進(jìn)行收費(fèi)以實(shí)現(xiàn)所有者的權(quán)益，或?qū)ΡＷo(hù)環(huán)境資源的主體進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，以達(dá)到促進(jìn)保護(hù)環(huán)境的目的；二是國(guó)家通過(guò)對(duì)環(huán)境污染者或自然資源利用者征收一定數(shù)量的費(fèi)用，用于生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)或用于開(kāi)發(fā)新技術(shù)以尋求替代性自然資源，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)自然資源因開(kāi)采而耗竭的補(bǔ)償。[3]

（二）生態(tài)補(bǔ)償與相關(guān)概念的關(guān)系

1.生態(tài)補(bǔ)償與礦產(chǎn)資源保護(hù)的關(guān)系

礦產(chǎn)資源保護(hù)的類(lèi)型包括了保護(hù)性開(kāi)發(fā)、限制性開(kāi)發(fā)、禁止性開(kāi)發(fā)。礦產(chǎn)資源保護(hù)的內(nèi)容包括兩方面：一是要保護(hù)礦產(chǎn)的數(shù)量，即減少礦產(chǎn)浪費(fèi)現(xiàn)象，提高利用礦產(chǎn)的效益轉(zhuǎn)化率；二是要保護(hù)礦產(chǎn)的品質(zhì)，即減少礦產(chǎn)破壞現(xiàn)象。

人們開(kāi)發(fā)利用資源的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，不能脫離自然力的影響，只有符合自然生態(tài)平衡的要求，保持自然生態(tài)的良性循環(huán)，才能促進(jìn)資源可持續(xù)利益，實(shí)現(xiàn)資源利用的預(yù)期效益。[4]另一個(gè)方面，建立礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償制度，是將生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)專(zhuān)款專(zhuān)用，除部分補(bǔ)償給礦區(qū)居民外，絕大部分經(jīng)費(fèi)用于致害礦區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)、重建及相關(guān)科研支出，這將促進(jìn)礦區(qū)生態(tài)的良性循環(huán)，進(jìn)而在數(shù)量上保證礦產(chǎn)資源的可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用，和礦產(chǎn)在品質(zhì)上的優(yōu)質(zhì)化保有，這將造福于子孫后代。

2.生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與環(huán)境損害賠償機(jī)制的關(guān)系

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和環(huán)境損害賠償機(jī)制都是環(huán)境資源的保護(hù)機(jī)制，是用經(jīng)濟(jì)手段實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源外部性的內(nèi)部化，是解決環(huán)境資源修復(fù)保護(hù)資金不足的有效途徑。

生態(tài)補(bǔ)償側(cè)重于對(duì)生態(tài)資源價(jià)值的補(bǔ)償，更加關(guān)懷享受良好生態(tài)環(huán)境的機(jī)會(huì)公平，更加重視生態(tài)價(jià)值的保護(hù)和生態(tài)效益的保護(hù)，更加關(guān)懷代際間生態(tài)環(huán)境的保有。任何影響了生態(tài)環(huán)境價(jià)值和效益的經(jīng)濟(jì)行為，都要支付生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制遵循“誰(shuí)受益，誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，是享用生態(tài)服務(wù)或減少其生態(tài)成本的受益者向額外承擔(dān)生態(tài)成本的主體支付補(bǔ)償金的制度。

3.區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償與縱向生態(tài)補(bǔ)償、內(nèi)部生態(tài)補(bǔ)償?shù)年P(guān)系

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是以某一個(gè)特定空間范圍內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)為補(bǔ)償對(duì)象。對(duì)于該空間內(nèi)想用生態(tài)服務(wù)的主體支付生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)，為內(nèi)部生態(tài)補(bǔ)償、自我補(bǔ)償。該空間范圍外的人通過(guò)直接或間接方式減損、享用生態(tài)價(jià)值，或減少其生態(tài)成本而受益時(shí)支付的生態(tài)補(bǔ)償金為外部生態(tài)補(bǔ)償，包括區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償和縱向生態(tài)補(bǔ)償。區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償是省與省之間，或經(jīng)濟(jì)區(qū)域之間?？v向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是中央對(duì)地方或上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的補(bǔ)償。

二、區(qū)際礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑?/p>

（一）現(xiàn)實(shí)立法依據(jù)

1.國(guó)內(nèi)的立法實(shí)踐

《生態(tài)補(bǔ)償條例》是2010年國(guó)務(wù)院的立法項(xiàng)目之一，至今尚未出臺(tái)。在原國(guó)家環(huán)?？偩帧蛾P(guān)于開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》的指導(dǎo)下，許多地方進(jìn)行了生態(tài)補(bǔ)償制度試點(diǎn)。比如2007年制定的《江蘇省環(huán)境資源生態(tài)區(qū)域補(bǔ)償辦法》、2008年制定的《浙江省生態(tài)環(huán)境財(cái)力轉(zhuǎn)移支付實(shí)行辦法》、2008年出臺(tái)的《河南省河潁河流域水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償暫行辦法》等，這些《辦法》是對(duì)中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償制度立法實(shí)踐的探索，并取得成效。但是目前的試點(diǎn)針對(duì)河流流域、森林生態(tài)系統(tǒng)的環(huán)境污染補(bǔ)償，沒(méi)有涉及其他自然資源要素。

2.國(guó)外的立法依據(jù)

國(guó)外已經(jīng)形成較完善的礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償制度，在立法實(shí)踐上我國(guó)已經(jīng)落后國(guó)外。比如美國(guó)建立礦區(qū)復(fù)墾許可證制度、恢復(fù)治理保證金制度；英國(guó)制定損失賠償制度、土地復(fù)墾金制度；加拿大建立礦山關(guān)閉及復(fù)墾制度、復(fù)墾基金等來(lái)保護(hù)礦區(qū)生態(tài)。但是國(guó)外的礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償制度構(gòu)建是基于“礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)主體是礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中的最大直接受益方”的理論，[5]其礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償僅僅在礦產(chǎn)開(kāi)采階段，未建立礦產(chǎn)品消費(fèi)受益方的生態(tài)補(bǔ)償制度。

（二）受益者付費(fèi)原理

受益者付費(fèi)（BPP）即“誰(shuí)受益，誰(shuí)付費(fèi)；誰(shuí)受損，誰(shuí)獲賠”。生態(tài)服務(wù)/生態(tài)產(chǎn)品的直接消費(fèi)者，或生態(tài)效益的間接損耗者有義務(wù)對(duì)該生態(tài)資源支付成本。這是生態(tài)正義價(jià)值的具體體現(xiàn)。

礦產(chǎn)資源是支持經(jīng)濟(jì)建設(shè)的能量，是“工業(yè)的食糧、血液”。礦產(chǎn)資源大省為了支援經(jīng)濟(jì)發(fā)展，大量開(kāi)采、輸出礦產(chǎn)資源，造成礦區(qū)生態(tài)系統(tǒng)破壞，使生態(tài)系統(tǒng)弱化、生態(tài)價(jià)值降低、生態(tài)利益減少。礦產(chǎn)資源大省喪失良好生態(tài)環(huán)境享用的機(jī)會(huì)。為了保證國(guó)家礦產(chǎn)及能源安全，國(guó)家宏觀調(diào)控礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)，礦產(chǎn)資源大省無(wú)權(quán)拒絕開(kāi)采礦產(chǎn)資源，其喪失選擇機(jī)會(huì)。而礦產(chǎn)品消耗大省、礦產(chǎn)資源小省以低生態(tài)成本或零生態(tài)成本，大量輸入、消耗礦產(chǎn)資源，創(chuàng)造了巨大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)財(cái)富，保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度。

（三）外部性原理

經(jīng)濟(jì)學(xué)家將個(gè)體行為不僅對(duì)其本身而且對(duì)周?chē)娜嘶颦h(huán)境都會(huì)造成影響的現(xiàn)象稱(chēng)為外部性，即單個(gè)消費(fèi)者或生產(chǎn)者的經(jīng)濟(jì)行為對(duì)社會(huì)上其他人的福利產(chǎn)生的影響。[6]

為了使經(jīng)濟(jì)行為的外部性內(nèi)部化，減小社會(huì)不公平程度，基于科斯定理，明晰礦區(qū)生態(tài)價(jià)值的產(chǎn)權(quán)性，確定利益各方生態(tài)維護(hù)成本的承擔(dān)比例，用礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制這一經(jīng)濟(jì)方式實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)造成的環(huán)境外部性的內(nèi)部化。

（四）自然資本原理

依據(jù)自然資本理論，自然資本是自然生態(tài)系統(tǒng)給予人類(lèi)或者可為人類(lèi)利用的自然物質(zhì)和能量以及提供的生態(tài)服務(wù)的總稱(chēng)。自然資本存量隨著時(shí)間的推移而保持基本恒定是人類(lèi)可持續(xù)發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。

礦產(chǎn)資源是具有稀缺性、價(jià)值性、效用性的，則以礦產(chǎn)作為組成要素的礦區(qū)生態(tài)系統(tǒng)也是具有價(jià)值屬性、稀缺屬性的。目前的市場(chǎng)等價(jià)交換，僅僅是針對(duì)礦產(chǎn)資源的稀缺性、效益價(jià)值，而不包括生態(tài)價(jià)值。在保護(hù)礦產(chǎn)資源時(shí)，不能僅僅保護(hù)礦產(chǎn)本身，還要有保護(hù)礦產(chǎn)依附的礦區(qū)生態(tài)所具有的生態(tài)資源的理念。

三、區(qū)際礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償制度的內(nèi)容

（一）區(qū)際礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w

1.區(qū)際礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)主體

生態(tài)補(bǔ)償義務(wù)主體是指支付生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用的主體。區(qū)際礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償義務(wù)主體是礦產(chǎn)品消耗大省、礦產(chǎn)資源小省的政府。

為了支持經(jīng)濟(jì)大省的發(fā)展，礦產(chǎn)品輸出大省使其失去了享用良好生態(tài)環(huán)境的機(jī)會(huì)，由礦產(chǎn)品消耗大省支付生態(tài)補(bǔ)償金是合理公平的。

2.區(qū)際礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利主體

生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利主體是指能利用、接收生態(tài)補(bǔ)償金的主體。區(qū)際礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利主體是對(duì)礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償金享有利用、接收權(quán)利的主體，包括因?yàn)榈V產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用而失去良好生態(tài)資源機(jī)會(huì)的主體，負(fù)責(zé)修復(fù)、重建礦區(qū)生態(tài)系統(tǒng)工作主體，為礦區(qū)生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)、重建提供科研技術(shù)的主體。

（二）區(qū)際礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶?/p>

區(qū)際礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償范圍包括兩個(gè)方面的內(nèi)容，一方面是指生態(tài)補(bǔ)償金的組成，這與生態(tài)補(bǔ)償權(quán)利主體的利益訴求和他失去的機(jī)會(huì)成本相聯(lián)系。具體而言，包括以下幾個(gè)方面：

1.基于礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)而導(dǎo)致生態(tài)惡化，當(dāng)?shù)鼐用竦闹苯咏?jīng)濟(jì)損失、失去享用良好生態(tài)環(huán)境機(jī)會(huì)的成本、失去的發(fā)展機(jī)會(huì)的補(bǔ)償。

2.礦區(qū)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、修復(fù)、重建工作及相關(guān)設(shè)施的支出。

3.礦區(qū)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的科研經(jīng)費(fèi)支出。

4.礦區(qū)生態(tài)環(huán)境代際外的補(bǔ)償金。

區(qū)際礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償范圍另一方面指區(qū)際礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償范圍指礦區(qū)區(qū)域界定。礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)所造成的生態(tài)破壞，如果這種破壞和污染還沒(méi)有形成區(qū)域性的，則不宜納入《生態(tài)補(bǔ)償條例》中。因此，必須明確因礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)活動(dòng)而致害礦區(qū)區(qū)域和受害生態(tài)區(qū)域界定標(biāo)準(zhǔn)和方法，還要明確礦區(qū)生態(tài)建設(shè)區(qū)域和生態(tài)受益區(qū)域界定標(biāo)準(zhǔn)和方法。

（三）區(qū)際礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

區(qū)際礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)決定了生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)的具體分擔(dān)方式，決定了不同礦產(chǎn)品輸入消耗大省補(bǔ)償多少的問(wèn)題。生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不同于生態(tài)賠償，可以是等價(jià)的，也可以是不等價(jià)的。已有的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)包括兩類(lèi)：一是對(duì)生態(tài)服務(wù)功能進(jìn)行價(jià)值評(píng)估；二是對(duì)生態(tài)服務(wù)功能提供者的機(jī)會(huì)成本損失進(jìn)行核算。

礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償制度是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的礦產(chǎn)資源節(jié)約型發(fā)展的手段，而不能成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸，所以礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償在制度探索初期宜采用不等價(jià)補(bǔ)償，來(lái)保證制度的運(yùn)行，但是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能太低。

（四）區(qū)際礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償方式

礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償方式就是指生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任的具體承擔(dān)類(lèi)型。具體包括以下幾種：

1.貨幣補(bǔ)償，即礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償義務(wù)主體用生態(tài)補(bǔ)償金、橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式建立礦區(qū)生態(tài)修復(fù)、重建基金，或生態(tài)補(bǔ)償義務(wù)主體為礦區(qū)修復(fù)、重建項(xiàng)目提供免息貸款。

2.技術(shù)補(bǔ)償，即礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償義務(wù)主體向權(quán)利主體免費(fèi)提供礦產(chǎn)資源高效率、低生態(tài)破壞的技術(shù)，免費(fèi)提供生態(tài)養(yǎng)護(hù)技術(shù)，并向礦區(qū)所在地輸送高技術(shù)人員。

3.項(xiàng)目補(bǔ)償，及礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償義務(wù)主體承擔(dān)礦區(qū)所在地生態(tài)修復(fù)、重建項(xiàng)目工程。

（五）區(qū)際礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)督

區(qū)際礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的監(jiān)督是指由國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)或者社會(huì)公益組織監(jiān)督生態(tài)補(bǔ)償金是否落實(shí)到位，礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償金是否用于礦區(qū)生態(tài)修復(fù)、重建工作，并負(fù)責(zé)對(duì)礦區(qū)生態(tài)修復(fù)、重建工作進(jìn)行成效評(píng)估，將評(píng)估結(jié)果公布給社會(huì)公眾。對(duì)于不支付礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償金的礦產(chǎn)資源消耗大省，國(guó)家有關(guān)主管機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行經(jīng)濟(jì)懲罰。

這種監(jiān)督是由自下而上的意識(shí)營(yíng)造和自上而下的管理引導(dǎo)的。只有存在一個(gè)完善的監(jiān)督機(jī)制，才能保證區(qū)際礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制發(fā)揮其生態(tài)保護(hù)和礦產(chǎn)資源保護(hù)的功能。

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[4]陳德敏.資源法原理專(zhuān)論[M].北京：法律出版社，2011：169.

[作者簡(jiǎn)介]黃君蕊（1989—），女，浙江金華人，山西大學(xué)法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法學(xué)碩士研究生，研究方向：經(jīng)濟(jì)法學(xué)、國(guó)際經(jīng)濟(jì)法。