田園

摘要：在我國城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，由于法規(guī)和政策制度因素、農(nóng)民土地權(quán)益侵害因素和農(nóng)民自身因素的制約，廣大農(nóng)民進城落戶的積極性受到嚴重影響。政府應制定和修改相關(guān)法律法規(guī)，讓農(nóng)民成為城鎮(zhèn)化的最大受益者，合理確定農(nóng)民“帶土進城”的過渡期，穩(wěn)步探索、分類實施、有序推進農(nóng)民帶土進城。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民；帶土進城；制約因素；政策法規(guī)；土地改革

中圖分類號：F311文獻標識號：A文章編號：1001-4942（2013）07-0150-03

“帶土進城”是指允許農(nóng)民帶著農(nóng)村所有的土地財產(chǎn)權(quán)益及其附著資產(chǎn)進入城鎮(zhèn)落戶變身市民，享有和城鎮(zhèn)居民同等的基本公共服務和市民權(quán)利。在社會管理方式上，實行城鎮(zhèn)社區(qū)化管理。在生產(chǎn)方式上，農(nóng)民進城一方面可以重新就業(yè)，獲得非農(nóng)收入；另一方面，也可以繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，獲得農(nóng)業(yè)經(jīng)營性收入和農(nóng)地財產(chǎn)性收入?！皫吝M城”的核心是指農(nóng)民進城落戶后，包括宅基地和房屋使用權(quán)、承包地經(jīng)營權(quán)、集體共有資產(chǎn)處置受益權(quán)、甚至相對寬松的農(nóng)村計劃生育政策和惠農(nóng)政策等都長期保留不變或設(shè)定一個相當長的過渡期。也就是說，農(nóng)民可自愿選擇進城落戶讓原來的農(nóng)村權(quán)益變現(xiàn)、變股，也可以選擇進城落戶留地、留房、留股。“帶土進城”既不改變集體土地的產(chǎn)權(quán)屬性，也保證了城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民帶著土地權(quán)利變身市民。

近年來，國家采取了一系列措施推進市民化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，但由于農(nóng)民土地權(quán)益不能“權(quán)隨人走”，加上進城后住房、就業(yè)、子女上學、社會保障制度不到位，使許多農(nóng)民對進城落戶瞻前顧后。因此，農(nóng)民“帶土進城”受到了全社會高度關(guān)注和熱議。

1農(nóng)民“帶土進城”的制約因素分析

1.1法規(guī)和政策制度對農(nóng)民進城的制約

1.1.1國家對農(nóng)民“帶土進城”的政策還不明確《土地承包法》第二十六條規(guī)定：“承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發(fā)包方”。這一規(guī)定客觀上要求農(nóng)民進城落戶時必須無償?shù)胤艞壋邪?，這使得進城農(nóng)民無法通過土地買賣，收回以往幾十年在承包土地上的辛勞和投資成本，是對進城農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)權(quán)力的限制和剝奪。由于舍不得依附在農(nóng)村戶口、承包地、宅基地等方面的權(quán)益，當農(nóng)民面臨進城落戶選擇時心態(tài)復雜，猶豫不決；即使在城市有了穩(wěn)定的就業(yè)和住房，也很難最后下定決心進城落戶^[1]。

土地是農(nóng)民擁有的最基本資源，隨著農(nóng)村人口流動和社會就業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，農(nóng)民對農(nóng)業(yè)和土地的關(guān)注已經(jīng)從過去的多打糧食轉(zhuǎn)向能否獲得更多的收益。顯然在土地不斷增值和在城市里農(nóng)民就業(yè)不充分、不穩(wěn)定的情況下，讓農(nóng)民徹底放棄土地和相關(guān)權(quán)利，必將嚴重損害農(nóng)民的利益，造成社會的不和諧、不穩(wěn)定，更重要的是它嚴重禁錮了農(nóng)民進城的積極性。

1.1.2現(xiàn)有政策在執(zhí)行上出現(xiàn)偏差1996年以來，中國城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積增長速度是城鎮(zhèn)化增長速度的3倍。各地政府普遍存在的“土地財政”使其熱衷于把城鎮(zhèn)化作為“大蛋糕”，盲目“求大求闊”，不斷新建園區(qū)，引進重復項目，修建高樓大廈。這些盲目擴張嚴重擠壓了農(nóng)村的發(fā)展空間，使城市居民與農(nóng)民的二元差異更為明顯。

城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，主要是要提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量^[2]，重點是研究城鎮(zhèn)化過程中產(chǎn)業(yè)對人的帶動作用，通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造新的就業(yè)機會，做到產(chǎn)業(yè)融入城鎮(zhèn)，人才及時跟進。因此我國快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化應該是從“擴空間”向“提功能”轉(zhuǎn)變，一方面讓沒有進城的農(nóng)民盡快改變居住條件，發(fā)展新興城市和實現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化；另一方面使已經(jīng)進城的1.58億農(nóng)民工群體安心留在城市、融入城市，這是當前最為迫切的現(xiàn)實問題。

1.1.3失地農(nóng)民社會保障制度不健全土地是農(nóng)民就業(yè)和工作的場所，是農(nóng)民收入的重要來源。農(nóng)民被征地后，就業(yè)比例很低，尤其是在我國中西部欠發(fā)達地區(qū)，有相當一部分農(nóng)戶面臨失地又失業(yè)的困境，這給農(nóng)村的和諧和穩(wěn)定帶來了嚴重威脅。當前，我國農(nóng)村社會保障體系尚未完全建立，農(nóng)民生活缺乏長期保障。由于農(nóng)村經(jīng)濟不發(fā)達，保障經(jīng)費很難解決，失地農(nóng)民難以享受到與城市居民相同的社會保障。

1.2農(nóng)村土地變更對農(nóng)民土地權(quán)益的侵害

1.2.1農(nóng)民的土地權(quán)益不同程度受到侵害在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的過程中，由于新建園區(qū)、舊城改造、村莊建設(shè)等，農(nóng)村土地價值日益顯化，土地價格增值收益迅速攀升。一些地方出現(xiàn)了背離農(nóng)民意愿的事件，如征地拆遷補償不合理、不到位，強拆農(nóng)民住宅，利用撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)違規(guī)違法用地，“趕農(nóng)民上樓”等等，本質(zhì)都是一樣的，目的是想早點拿到農(nóng)民的土地。有的城鎮(zhèn)由于沒有產(chǎn)業(yè)做支撐，新的就業(yè)機會沒有形成，造成了經(jīng)濟發(fā)展緩慢和不穩(wěn)定的現(xiàn)象。有的地方政府通過招拍掛的方式獲得一部分土地出讓金收益。這些急功近利、“圈地造城”、“賣地收錢”的局面如果不改變，城鎮(zhèn)化將會帶來巨大的經(jīng)濟泡沫和災難。

1.2.2農(nóng)民的土地增值收益受到侵害一是土地補償費用很低^[3]。在土地收益分配中，政府分得了最大份額，開發(fā)商、銀行也成為較大受益者，而到土地的真正所有者農(nóng)民手中卻寥寥無幾。二是農(nóng)民失去了一部分宅基地房產(chǎn)增值的收益。農(nóng)民通過宅基地換房和新建房，由平房住進了樓房，雖然農(nóng)民的居住條件有了很大改善，但農(nóng)民交出的宅基地面積一般大于置換后分攤的新住宅用地面積，所節(jié)約的土地作為工業(yè)和商業(yè)用地的增值部分卻與原農(nóng)民無關(guān)。

1.3農(nóng)民在城鎮(zhèn)化過程中的自身制約因素

農(nóng)民是否能真正變?yōu)槭忻?，更重要的還取決于農(nóng)民自身的整體素質(zhì)^[4]。近幾年來，農(nóng)民工群體開始分化。根據(jù)國家人口計生委統(tǒng)計，現(xiàn)在我國流動人口總量已接近2.5億，平均年齡只有28歲，“80后”新生代農(nóng)民工已占勞動年齡流動人口的近一半，成為城市農(nóng)民工的主體。新生代農(nóng)民工大多接受過較好的教育，對工作有著較高的要求，希望通過自己的奮斗去實現(xiàn)人生價值和理想。

但受文化、專業(yè)技術(shù)水平等影響，新生代農(nóng)民工就業(yè)空間小，自我發(fā)展能力較弱，社會競爭能力低下。短時間內(nèi)他們在經(jīng)濟層面上適應較快，而對心理層面、社會層面的適應不是在短時間內(nèi)能夠完成的，它需要一個長期的磨煉和適應過程。因此，他們一方面迫切想融入城市生活，另一方面還惦記農(nóng)村的土地權(quán)益，特別是村莊改造、土地被征后，他們對戶籍轉(zhuǎn)型、土地權(quán)益的歸屬、就業(yè)和收入生計問題普遍感到擔憂。

2推進農(nóng)民“帶土進城”的對策建議

2.1制定和修改相關(guān)法律法規(guī)，為農(nóng)民“帶土進城”提供法律政策依據(jù)

國發(fā)2001年6號文件、2006年5號文件、2007年頒布的《物權(quán)法》及2012年頒發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，進一步增強農(nóng)村發(fā)展權(quán)利的若干意見》等不同時期出臺的有關(guān)政策對于農(nóng)民進城有著重要的指導意義?！段餀?quán)法》有力支撐了農(nóng)民土地承包權(quán)的用益物權(quán)的權(quán)利，提供了農(nóng)民帶土進城的法律依據(jù)。但其它相關(guān)法律法規(guī)沒有及時修訂，致使法律條款出現(xiàn)分歧。例如，《農(nóng)村土地承包法》就完全剝奪了農(nóng)民進城后的土地權(quán)益。當前應該進一步消除制約農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民進城的體制障礙，積極營造有利于城鎮(zhèn)化的法律和政策環(huán)境，不斷總結(jié)各地農(nóng)民“帶土進城”試點探索的經(jīng)驗和教訓，及時修改相關(guān)法律法規(guī)，出臺更加明確、全面、符合農(nóng)村實際、可操作性強的政策法規(guī)文件，為農(nóng)民“帶土進城”提供法律保障。

2.2加強引導，讓農(nóng)民成為城鎮(zhèn)化的最大受益者

“帶土進城”是農(nóng)民在城市和農(nóng)村的雙保險，也是解決農(nóng)民工一系列問題的關(guān)鍵。城鎮(zhèn)化離不開政府的引導，但其核心動力是市場化。因此，各級政府應及早做出宏觀的頂層設(shè)計和系統(tǒng)的政策體系作支撐。

現(xiàn)階段，農(nóng)民問題主要是土地問題，無論是進城還是留在農(nóng)村，農(nóng)民應該成為新型城鎮(zhèn)化的最大受益者。建國六十多年來，農(nóng)民長期用低成本勞動力、低價農(nóng)產(chǎn)品和艱苦生活待遇支持我國城市工業(yè)化的發(fā)展。到現(xiàn)在，我國需要工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村，只有從政策上向農(nóng)民傾斜，允許農(nóng)民“帶土進城”，才能顯示社會公平合理的一面。

2.3合理確定農(nóng)民“帶土進城”的過渡期

農(nóng)民“帶土進城”是城鎮(zhèn)化過程中的一個過渡性制度安排。農(nóng)民進城是我國戶籍制度的一項重大改革，不可能一步到位，即使農(nóng)民工轉(zhuǎn)入城市戶口，他們的住房、醫(yī)療、保險等保障一時還難以落實到位。如果過早取消或讓農(nóng)民放棄土地權(quán)利，農(nóng)民工在城里就失去了退路且無力承擔不能融入城市的風險。允許農(nóng)民工“帶土進城”，讓他們有一個適應城市的過程，是相對穩(wěn)妥、規(guī)避風險、減少震蕩的做法，也為城市接納農(nóng)民工提供了一個緩沖的時間段。

“帶土進城”涉及農(nóng)民的切身權(quán)益，是一項政策性很強的工作，需要相關(guān)部門制定實施細節(jié)，做好城鄉(xiāng)制度銜接，區(qū)分不同情況，確定合理的過渡期。首先應嚴格保護農(nóng)民的土地權(quán)利，明確農(nóng)民擁有自己土地的轉(zhuǎn)讓權(quán)，明確農(nóng)民可以帶著自己的土地轉(zhuǎn)為市民，明確農(nóng)民進城后擁有和城市居民同樣的社會保障權(quán)利。二是要合理確定過渡期的時間界限，建議過渡期至少二、三十年，宅基地權(quán)益可以終身保留，過渡期結(jié)束后不再享受承包地、林地權(quán)益和分配。三是要建立“帶土進城”的進入、退出機制，對農(nóng)民進城前的土地權(quán)益進行確權(quán)登記和頒證^[5]。

2.4分類實施，有序推進農(nóng)民“帶土進城”

農(nóng)民“帶土進城”是一項復雜的工作，對涉及整個村莊宅基地復墾和村莊改造“帶土進城”必須十分慎重。在制度層面上，要堅持“進城在前、改造在后；區(qū)別情況、分類實施；農(nóng)民自愿、收益歸農(nóng)”原則進行通盤考慮。一是要遵守符合土地征用政策和制度、符合農(nóng)村建設(shè)和當?shù)爻擎?zhèn)建設(shè)的總體規(guī)劃。二是要尊重農(nóng)民的話語權(quán)、知情權(quán)和選擇權(quán)，城鎮(zhèn)規(guī)劃、農(nóng)民“帶土進城”的模式等，要及時征求和采納農(nóng)民的意見。三是經(jīng)費成本要保持相對平衡并有節(jié)余，堅決預防村莊大拆大建、鋪張浪費，更要防止一次改建不成返工重建，造成反復搬遷的更大浪費。四是要不斷探索土地制度改革，分階段穩(wěn)步推進土地流轉(zhuǎn)機制，不斷完善征地補償辦法，規(guī)范政府征地行為，徹底打破政府壟斷土地一級市場的格局，建立個人、集體、法人和政府多方參與的土地一級市場，努力實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)建設(shè)相結(jié)合。參考文獻：

[1]劉愛玉. 城市化過程中的農(nóng)民工市民化問題[J]. 中國行政管理， 2012，1：112-118.

[2]李清華. 對農(nóng)民工問題的戰(zhàn)略思考[J]. 中國發(fā)展觀察， 2010，6：40-41.

[3]劉洪銀. 城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民“帶土進城”與農(nóng)地權(quán)益保護 [J]. 西北人口，2012，1：33-36.

[4]姜作培. 農(nóng)民市民化必須突破五大障礙[J]. 中共杭州市委黨校學報，2002，6：83-85.

[5]李林. 失地農(nóng)民留地安置模式探討——以全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)重慶市為例[J]. 重慶工商大學學報，2009，6：16-19.