曹雯

摘 要：旅游立法是中國“依法治國”法制建設(shè)領(lǐng)域的重要組成部分。從旅游立法的必要性、立法目的與宗旨、立法模式的構(gòu)想入手，提出建立《旅游基本法》、完善旅游單行法、補(bǔ)充與修改其他相關(guān)的法律、注重地方旅游立法、加強(qiáng)國際間的法律交流和合作、健全旅游行業(yè)協(xié)會體系。為探索與研究如何完善中國旅游立法、健全旅游法制建設(shè)提供參考。

關(guān)鍵詞：旅游基本法；旅游單行法；地方立法；行業(yè)協(xié)會

中圖分類號：D92 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）07-0127-02

旅游要發(fā)展，法制先行，法制手段是為旅游業(yè)發(fā)展保駕護(hù)航。2011年“兩會”期間，全國人大提出盡快出臺《中華人民共和國旅游法》，國務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)揮旅游業(yè)的意見》中也指出，“制定旅游法是應(yīng)時(shí)之需、勢在必行。”盡管如此，中國《旅游法》的立法問題歷經(jīng)二十三年，幾經(jīng)周折，卻遲遲難以出臺。旅游立法問題已是中國旅游業(yè)發(fā)展的大勢所趨，不容回避。

旅游立法是中國“依法治國”法制建設(shè)領(lǐng)域的重要組成部分。中國旅游立法旨在促進(jìn)現(xiàn)代旅游業(yè)的健康發(fā)展，構(gòu)建社會主義和諧社會。旅游立法的建設(shè)應(yīng)以市場經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，體現(xiàn)社會契約關(guān)系，構(gòu)建以民主、平等、商談、參與為目標(biāo)的公民社會，在強(qiáng)調(diào)公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)與保障的同時(shí)，要致力于促進(jìn)旅游者的健康生活，并向社會、文化、精神等領(lǐng)域的全面發(fā)展。

中國旅游業(yè)牽涉到多部門，旅游行政部門缺乏“硬手段” 措施，各地方保護(hù)主義觀念強(qiáng)，缺乏必要的旅游相關(guān)法律，導(dǎo)致旅游投訴處理程序復(fù)雜，難度大；隨著中國旅游業(yè)已成為國民經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)，需要進(jìn)一步規(guī)范旅游市場，建立旅游立法為旅游業(yè)的健康發(fā)展保駕護(hù)航；中國入世以來，要求中國旅游立法應(yīng)具國際化，制定與WTO《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》和國際慣例相一致的法律制度，建立完整旅游服務(wù)貿(mào)易法律體系。

一、旅游立法的宗旨

所謂立法宗旨是指制定該部法律的根本目的，它是貫穿整部法的靈魂，并對其具體適用起著最高的指導(dǎo)作用。在中國，旅游是中國公民的一項(xiàng)特殊權(quán)益的表現(xiàn)，從憲法的角度講，它是公民休息權(quán)的具體體現(xiàn)?！奥糜握呤且磺新糜维F(xiàn)象、旅游實(shí)踐活動(dòng)的中心和本源?！薄奥糜握咴诼糜位顒?dòng)中所接觸到的社會個(gè)體和群體是因旅游者才被賦予‘旅游意義的?！笨梢?，中國旅游法應(yīng)該是一部服務(wù)性大法，其宗旨是以旅游參與人的各項(xiàng)活動(dòng)為目的，法律應(yīng)從旅游參與者的角度去考慮各項(xiàng)法律規(guī)范制度的安排。

二、立法模式

（一）建立覆蓋全面、關(guān)系明晰、體系完備的旅游產(chǎn)業(yè)基本法——《旅游基本法》

《旅游基本法》是一部規(guī)定國家發(fā)展旅游業(yè)方向性、基本原則性以及規(guī)范旅游活動(dòng)中各項(xiàng)主體之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的指導(dǎo)性法律。目前，世界上已經(jīng)有七十多個(gè)國家和地區(qū)頒布《旅游法》作為本國發(fā)展旅游業(yè)的基本大法。它們對國家旅游業(yè)市場的監(jiān)管提供了基本法則和執(zhí)法準(zhǔn)繩。對推動(dòng)地方旅游事業(yè)的發(fā)展，明晰相關(guān)旅游法規(guī)體系的結(jié)構(gòu)起著至關(guān)重要的作用。

1.拓展旅游法源基礎(chǔ)。中國對旅游基本法的起草及研究工作已經(jīng)歷了二十余年的時(shí)間，為構(gòu)建旅游基本法的法源基礎(chǔ)已經(jīng)具備，憲法作為中國旅游立法最根本的法律基礎(chǔ)外，現(xiàn)有的《刑法》、《民法通則》、《經(jīng)濟(jì)法》、《出入境管理法》、《環(huán)境保護(hù)法》等奠定了中國旅游立法重要法源基礎(chǔ)。整合這些法源基礎(chǔ)，找到現(xiàn)有相關(guān)法律中與旅游業(yè)的契合點(diǎn)，重新制定出公定力、執(zhí)行力、權(quán)威力、有操作性的旅游基本法。

2.立法模式構(gòu)想。確定合適的立法模式是中國旅游法的制定的關(guān)鍵，可以借鑒別國旅游業(yè)立法的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國的國情，建設(shè)中國旅游業(yè)合理的立法模式，中國應(yīng)當(dāng)在憲法的指導(dǎo)之下進(jìn)行旅游基本法的建設(shè)，在旅游基本法的指導(dǎo)之下，進(jìn)行旅游單項(xiàng)立法和部門規(guī)章制度的制定。對現(xiàn)存的部分法律進(jìn)行內(nèi)容的修訂與補(bǔ)充。

3.確立旅游基本法法律地位。要確立旅游基本法法律地位，應(yīng)明確四個(gè)方面的法律問題：一是旅游業(yè)在中國國民經(jīng)濟(jì)中的地位與作用；二是旅游活動(dòng)中各項(xiàng)權(quán)利主體之間的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系；三是旅游行政管理組織機(jī)構(gòu)職能；四是旅游行業(yè)協(xié)會性質(zhì)以及旅游監(jiān)管體系的運(yùn)行。只要理順這樣的問題內(nèi)容，旅游基本法將作為調(diào)整旅游法律關(guān)系的法典，對旅游活動(dòng)起到法律規(guī)范的作用。

旅游基本法應(yīng)該被譽(yù)為中國旅游法律體系中的“憲法”，各項(xiàng)旅游法律法規(guī)中的“母法”，在各級、各類旅游立法中是法律的重要淵源與依據(jù)。旅游基本法也是國家干預(yù)各項(xiàng)旅游活動(dòng)的宏觀調(diào)控法，它以縱向旅游法律關(guān)系為調(diào)整對象，應(yīng)屬于中國經(jīng)濟(jì)法法律范疇。

（二）完善旅游單行法

中國現(xiàn)行的旅旅游單行法主要是涉及旅行社、導(dǎo)游、出入境和旅客運(yùn)輸?shù)膿p害賠償方面，大多數(shù)法規(guī)不是專門為旅游業(yè)而頒布的，不能解決旅游活動(dòng)中法律糾紛。為保障旅游業(yè)的發(fā)展我們應(yīng)當(dāng)在《中華人民共和國旅游基本法》的指導(dǎo)之下，以現(xiàn)有的《旅行禮管理?xiàng)l例》、《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》等法規(guī)為基準(zhǔn)，加快制定與旅游活動(dòng)相關(guān)的單行法、實(shí)施細(xì)則。

1.制定《旅游社法》?！堵眯猩绶ā返闹黧w是旅行社、旅游者、旅行社的員工、旅游行政管理部門，調(diào)整的是旅行社之間，旅游社和內(nèi)部員工之間，旅行社和旅游者之間，以及旅行社和旅游主管部門之間的法律關(guān)系。

2.制定《飯店法》。由于沒有專門的法律，我們已經(jīng)無法面對繁榮的飯店業(yè)帶來的各種的糾紛和管理問題，頒布《飯店法》是保證旅游業(yè)健康發(fā)展的又一個(gè)重要的舉措。如日本就專門頒布了《國際觀光飯店整備法》對飯店的設(shè)立經(jīng)營管理做了相關(guān)的規(guī)定。中國的《綠色旅游飯店》、《旅游涉外飯店星級劃分及評定》可成為中國《飯店法》制定的基礎(chǔ)。

3.制定《導(dǎo)游法》。因中國旅游市場的現(xiàn)實(shí)情況，導(dǎo)游只有達(dá)到較高的專業(yè)水平和高尚的道德水準(zhǔn)才能在旅游活動(dòng)中發(fā)揮真正的主導(dǎo)作用。要更好規(guī)范導(dǎo)游的行為，就需要保障導(dǎo)游的權(quán)利?！秾?dǎo)游人員管理?xiàng)l例》為中國《導(dǎo)游法》出臺打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（三）補(bǔ)充、修改其他相關(guān)的法律

法律的修改與補(bǔ)充，是指立法主體對現(xiàn)行法實(shí)施改動(dòng)，使其呈現(xiàn)新面貌的專門性活動(dòng)。法的補(bǔ)充則是在原來法的規(guī)定不變的情況下，在法條中添加新內(nèi)容，使法更能完善地解決復(fù)雜的法律問題。旅游業(yè)是一個(gè)復(fù)雜的行業(yè)，旅游業(yè)實(shí)際存在的情況在現(xiàn)實(shí)生活中難以把握，僅僅依靠一部基本法和幾個(gè)單行法是難以調(diào)整眾多的旅游法律關(guān)系。

1.在《合同法》中單獨(dú)列出旅游合同：中國在1999年頒布的《中華人民共和國合同法》在分則部分規(guī)定了十五種合同，但沒有列出旅游合同。隨著人們旅游活動(dòng)的日益增強(qiáng)，旅游合同已經(jīng)越來越成為生活中的普遍現(xiàn)象。在近幾年的旅游糾紛中，有很大一部分糾紛產(chǎn)生于旅游合同中，如旅游合同中所提供的旅游產(chǎn)品，包括交通、住宿、餐飲等繁多內(nèi)容。而旅游產(chǎn)品具有無形性、不可儲存性、生產(chǎn)與消費(fèi)的同步性等特點(diǎn)，使得旅游合同在履行時(shí)不確定的因素太多，并在很大程度上要受外界環(huán)境的影響，這使得旅游者與旅行社之間容易發(fā)生糾紛。所以，應(yīng)當(dāng)根據(jù)旅游活動(dòng)的性質(zhì)、特點(diǎn)，在法律中單列出旅游合同，并對合同的成立、變更、解除等活動(dòng)做出相應(yīng)的法律規(guī)定，有利于規(guī)范旅游行為，維護(hù)旅游市場的秩序。

2.在《反不正當(dāng)競爭法》中明晰規(guī)范旅游企業(yè)的競爭行為。中國旅游活動(dòng)，一直存在“零團(tuán)費(fèi)”現(xiàn)象，擾亂整個(gè)旅游市場良好秩序。要能有效制止旅游市場零團(tuán)費(fèi)的問題，維護(hù)好旅游市場公平競爭的良好秩序，很大程度，只有取決于法律硬性手段。筆者認(rèn)為可以修訂中國1999年頒布的《關(guān)于制止低價(jià)傾銷行為的規(guī)定》中規(guī)定的低價(jià)銷售商品的行為，行為可以延伸到服務(wù)類產(chǎn)品，對旅游服務(wù)中的低價(jià)傾銷進(jìn)行法律上明晰的認(rèn)定，并規(guī)定相應(yīng)有效的處罰手段。

3.制定中國《旅游者權(quán)益保護(hù)法》，將旅游活動(dòng)糾紛中容易爭議的幾項(xiàng)權(quán)利進(jìn)行規(guī)定。如旅游適留權(quán)、旅游知情權(quán)、旅游監(jiān)督權(quán)、索賠權(quán)、組團(tuán)權(quán)、人格與民族習(xí)俗受尊重權(quán)等，進(jìn)行法律上的界定；制定《風(fēng)景名勝區(qū)法》，成立有獨(dú)立的行政管理和綜合執(zhí)法能力的風(fēng)景名勝區(qū)管理局，明確違反規(guī)劃進(jìn)行資源開發(fā)的法律責(zé)任理，較好地解決風(fēng)景名勝區(qū)的“軟規(guī)劃” 問題，理順國家風(fēng)景名勝區(qū)的管理體制；對“旅游精神賠償” 作出法律上的界定。

（四）注重地方旅游立法

現(xiàn)階段，中國各地方注重旅游立法程度較高。截至2003年，中國已有29個(gè)省、自治區(qū)、頒布了地方旅游法規(guī)，這反映了各地旅游業(yè)發(fā)展的勢頭較好，同時(shí)也體現(xiàn)了各地方運(yùn)用法律手段保障旅游業(yè)發(fā)展的認(rèn)同程度較高，這為中國旅游法制建設(shè)作了很好的鋪墊。

（五）建立健全旅游行業(yè)協(xié)會體系

目前中國已初步建立起旅游行業(yè)協(xié)會體系，但旅游行業(yè)協(xié)會發(fā)揮職能不到位，對旅游行業(yè)發(fā)展未能起到“領(lǐng)頭羊”作用。隨著中國旅游行業(yè)管理體制由政府主導(dǎo)型向市場主導(dǎo)型的漸進(jìn)轉(zhuǎn)變，旅游行業(yè)協(xié)會將逐漸取代政府部分監(jiān)管職能，它靈活多變，善于集中良好行業(yè)資源，對旅游行業(yè)市場勢必起到各方面的協(xié)調(diào)作用。因此，應(yīng)該確立旅游行業(yè)協(xié)會的法律地位和作用。

（六）注重加強(qiáng)國際間的旅游法律方面的交流和合作

中國旅游業(yè)作為國際服務(wù)貿(mào)易重要組成部分面臨著挑戰(zhàn)與競爭。旅游業(yè)問題不再是個(gè)別國家問題，而是國際問題。我們共同面臨著棘手的問題，就是現(xiàn)行旅游相關(guān)法律與國際服務(wù)貿(mào)易組織如何相適應(yīng)。同時(shí)，由于旅游本身就是一項(xiàng)跨地區(qū)、跨國際的行為，它涉及到全人類活動(dòng)、地球環(huán)境、世界資源、能源開發(fā)、國際安全等世界性的問題。因此，要求我們必須加強(qiáng)國際間的信息交流和合作，共享良好的旅游資源與平臺，使中國的旅游法制建設(shè)與國際接軌，以增強(qiáng)在國際旅游市場上的競爭力。

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