易玨

打破壟斷、引入競(jìng)爭(zhēng)已成為鐵路改革的共識(shí)，但實(shí)現(xiàn)的路徑依然需要前車(chē)之鑒。

鐵道部摘牌，中國(guó)鐵路總公司成立，成為兩會(huì)期間最受關(guān)注的熱點(diǎn)之一，而此前的鐵道部長(zhǎng)盛光祖變身成為中國(guó)鐵路總公司的法定代表人。

鐵路壟斷如何改革，目前尚未推出詳細(xì)計(jì)劃表，但盛光祖已經(jīng)在今年全國(guó)兩會(huì)期間提出，鐵路的平均票價(jià)偏低，火車(chē)票價(jià)今后要按照市場(chǎng)規(guī)律、企業(yè)化經(jīng)營(yíng)，今后鐵路票價(jià)也會(huì)依市場(chǎng)供需上下浮動(dòng)。這被解讀為票價(jià)即將上漲的信號(hào)。

票價(jià)依據(jù)市場(chǎng)上下浮動(dòng)在發(fā)達(dá)國(guó)家同樣是調(diào)節(jié)供需的有效市場(chǎng)手段，而如何構(gòu)建中國(guó)的鐵路體系以及更多的市場(chǎng)化改革舉措亦可從上世紀(jì)80-90年代的發(fā)達(dá)國(guó)家壟斷部門(mén)改革中獲取國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。

一分為七

在北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)系主任歐國(guó)立看來(lái)，在諸多國(guó)家的改革經(jīng)驗(yàn)中，日本的國(guó)有鐵路改革經(jīng)驗(yàn)值得中國(guó)借鑒。

日本鐵路已有近150年的歷史。鐵道如蜘蛛網(wǎng)一樣蔓延到日本的各個(gè)角落，此種情形讓列車(chē)成為這個(gè)國(guó)家的一個(gè)文化符號(hào)，甚至催生了一系列以列車(chē)為偶像的“電車(chē)迷”。但日本在二戰(zhàn)后，鐵路曾一度實(shí)行國(guó)有，并且政府對(duì)鐵路各項(xiàng)活動(dòng)直接管理和控制。政企不分導(dǎo)致企業(yè)主體缺位，鐵路部門(mén)無(wú)法靈活應(yīng)對(duì)市場(chǎng)，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率降低，成本上升。政企不分也導(dǎo)致政府對(duì)鐵路的財(cái)政補(bǔ)貼逐年加大，使得政府背上沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

1964年，日本國(guó)鐵第一次出現(xiàn)運(yùn)營(yíng)虧損，這種狀況在隨后的時(shí)間內(nèi)逐年俱增，到1987年，累計(jì)債務(wù)已達(dá)37.5萬(wàn)億日元，企業(yè)無(wú)力籌措足夠的資金來(lái)處理這些債務(wù)，對(duì)鐵路進(jìn)行改革迫在眉睫。

從1964年日本鐵路虧損后，日本政府就開(kāi)始醞釀對(duì)鐵路進(jìn)行改革，到1987年大規(guī)模改組之前，共進(jìn)行了4次微調(diào)，由于這些改革未涉及企業(yè)深層次問(wèn)題，所以，改革無(wú)法從根本上解決問(wèn)題。

1987年日本出臺(tái)了鐵路改革方案。日本國(guó)鐵被拆分，重組為1家全國(guó)性的貨運(yùn)公司和6家區(qū)域性的客運(yùn)公司。6家客運(yùn)公司分別是：JR東日本、JR西日本、JR東海、JR九州、JR四國(guó)、JR北海道。改組后的日本鐵路債務(wù)分配如下：總計(jì)37.5萬(wàn)億日元的債務(wù)由本州三家JR公司承擔(dān)14.5萬(wàn)億日元，約占債務(wù)總額的1/3。其余的23萬(wàn)億日元由政府設(shè)立的特殊法人機(jī)構(gòu)——國(guó)鐵清算事業(yè)團(tuán)來(lái)承擔(dān)。JR九州、JR四國(guó)、JR北海道由于所處地理位置比較偏，預(yù)計(jì)客運(yùn)量少，獲得1.3萬(wàn)億日元的經(jīng)營(yíng)安定基金，以其利息彌補(bǔ)經(jīng)營(yíng)虧損。

這些新公司最初是國(guó)家全額出資的特殊公司，但被要求必須盡早出售股份，向純粹的民營(yíng)公司轉(zhuǎn)化。新的鐵路公司具備經(jīng)營(yíng)自主性，具有明確的經(jīng)營(yíng)責(zé)任，國(guó)家不再限定公司的業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)范圍，運(yùn)費(fèi)和票價(jià)只需經(jīng)運(yùn)輸大臣認(rèn)可即可決定。

日本鐵路民營(yíng)化改革的效果十分明顯，在維持運(yùn)費(fèi)不漲的情況下，各公司都發(fā)揮各自特點(diǎn)，適應(yīng)不同的需求，取得了穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)收益。旅客周轉(zhuǎn)量在改革前5年年平均增長(zhǎng)0.6%，改革后7年年平均增長(zhǎng)3.4%，1997年達(dá)到2.477億人公里，是1986年的1.25倍。職工人數(shù)從27.7萬(wàn)減到20.1萬(wàn)，勞動(dòng)生產(chǎn)率大幅度提高，以每人完成的周轉(zhuǎn)量計(jì)算，1996年是1986年的1.83倍，7家公司在民營(yíng)化后年平均創(chuàng)造經(jīng)常利潤(rùn)2000億日元，每年平均向國(guó)家上繳1000億日元稅金。

民營(yíng)化后，JR集團(tuán)各公司普遍加強(qiáng)了安全意識(shí)和責(zé)任，加大了保障安全方面的資金投入，而國(guó)家則通過(guò)簡(jiǎn)化手續(xù)、制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和強(qiáng)化事后檢查等措施實(shí)施了有效的監(jiān)督和控制。1997年日本鐵路發(fā)生各類(lèi)事故964件，比1987年的1479件減少34.8%。

多元化運(yùn)營(yíng)

《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》專(zhuān)欄作者蘇安撰文表示：“日本的經(jīng)驗(yàn)的確有不少值得參考和借鑒的地方，但是日本多元化的鐵路經(jīng)營(yíng)體系的構(gòu)建需要的資本規(guī)模巨大，時(shí)間也很長(zhǎng)久，簡(jiǎn)單復(fù)制日本的經(jīng)驗(yàn)存在很多知易行難的環(huán)節(jié)。要實(shí)現(xiàn)一個(gè)高度安全、便利且經(jīng)營(yíng)完善的鐵路運(yùn)營(yíng)體系，改革本身就山高路遠(yuǎn)，絕不會(huì)一蹴而就?！?/p>

日本國(guó)有鐵路在經(jīng)歷了一系列的困境之后，被迫走上民營(yíng)化改革之路。形象和服務(wù)大為改善。其中就在于，日本鐵路改革引入了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，各公司在服務(wù)質(zhì)量、經(jīng)營(yíng)效益等方面存在一定程度的比較競(jìng)爭(zhēng)。由于在干線運(yùn)輸方面，基本不存在平行線路，因此鐵路競(jìng)爭(zhēng)的對(duì)手主要是公路和民航，而且JR各公司在市郊運(yùn)輸方面要與平行的私鐵和地鐵競(jìng)爭(zhēng)，這與中國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情雷同。

日本目前大約有兩百來(lái)家鐵路公司，從巨大的JR集團(tuán)到大型私營(yíng)鐵路公司，地方自治體的公交鐵路到地方上運(yùn)距不足一公里的短距鐵道公司。它們每年運(yùn)送人口超過(guò)220億人次，整體年收入超過(guò)10萬(wàn)億日元，其中大約有40%來(lái)自不動(dòng)產(chǎn)等非主營(yíng)業(yè)務(wù)。近年，不少鐵路公司還開(kāi)始進(jìn)入兒童保育、農(nóng)業(yè)等跟鐵路經(jīng)營(yíng)毫不相關(guān)的產(chǎn)業(yè)?？梢哉f(shuō)，整體而言多元化經(jīng)營(yíng)是日本鐵路公司的一大特點(diǎn)。

蘇安指出，由于運(yùn)費(fèi)占到整體收入的60%，JR的7家公司和私營(yíng)鐵路16家大型公司賺錢(qián)的前提是一樣的：盡量拋棄那些先天不足的赤字線路。實(shí)際上需要公益性的線路都保留政府補(bǔ)貼，即便這樣擁有最賺錢(qián)的東海道新干線的JR東海依然需要填補(bǔ)其他在來(lái)線路的虧損。這個(gè)現(xiàn)實(shí)也將是中國(guó)鐵路改革今后需要長(zhǎng)期面對(duì)的：如何保證公益性的同時(shí)提高收益性？特別是需要大量且長(zhǎng)期資本的干線基礎(chǔ)設(shè)施，毫無(wú)疑問(wèn)需要政府來(lái)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。如果我們借鑒日本模式，將這部分債務(wù)從運(yùn)營(yíng)實(shí)體公司剝離出來(lái)，那如何讓運(yùn)營(yíng)公司獲得穩(wěn)定的收益來(lái)償債將是改革的重中之重。

從政企分開(kāi)、引入競(jìng)爭(zhēng)、到多元化運(yùn)營(yíng)、調(diào)整管制政策，都是日本鐵路改革的參考路徑。然而，“不管是美國(guó)模式，還是歐洲模式，都要解決接入政策問(wèn)題。其他壟斷行業(yè)的改革經(jīng)驗(yàn)表明，這也是壟斷行業(yè)改革需要考慮和解決的最關(guān)鍵問(wèn)題?！敝袊?guó)社會(huì)科學(xué)院數(shù)量經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所研究員張昕竹認(rèn)為。