高秉雄　姜流

摘要：大都市區(qū)治理是當(dāng)今世界面臨的重大課題。為了實(shí)現(xiàn)大都市區(qū)的善治，不同地區(qū)的政治家們?cè)诓煌臅r(shí)期進(jìn)行了不同的嘗試。倫敦是世界上最早形成大都市區(qū)的城市，并且在其發(fā)展的不同階段對(duì)大都市區(qū)治理體制進(jìn)行了多次變革。倫敦大都市區(qū)治理體制的變革反映了大都市區(qū)治理體制變遷的普遍趨勢(shì)，分析、總結(jié)這些變革的特征、經(jīng)驗(yàn)以及變遷背后的原因?qū)τ谔剿鞔蠖际袇^(qū)治理體制具有重要意義。

關(guān)鍵詞：倫敦；大都市區(qū)；治理；變遷

中圖分類號(hào)：D561.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-854X（2013）07-0074-05

大都市區(qū)是近代工業(yè)革命的產(chǎn)物，并在近兩個(gè)世紀(jì)里獲得了迅速的發(fā)展。大都市區(qū)的出現(xiàn)和發(fā)展不僅意味著更大的城市規(guī)模，也意味著公共事務(wù)的治理更加復(fù)雜。隨著公共產(chǎn)品供給的不斷擴(kuò)張，大都市區(qū)治理體制需要進(jìn)行相應(yīng)的變革。倫敦是世界上最早形成大都市區(qū)的城市。并在其發(fā)展的不同階段對(duì)大都市區(qū)治理體制進(jìn)行了多次變革。這些變革使倫敦在大都市區(qū)治理上積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)然其中也不乏教訓(xùn)。分析倫敦治理體制變革的歷程，對(duì)于我們探討大都市區(qū)治理體制具有十分重要的啟示意義。有鑒于此，本文探討了倫敦大都市區(qū)早期、倫敦郡議會(huì)時(shí)期、大倫敦議會(huì)時(shí)期、多頭分散自治時(shí)期和大倫敦市政府時(shí)期的治理體制及其績(jī)效，并試圖從公共事務(wù)治理的需要、政治民主化要求、中央政府的地方政策及地方特殊情勢(shì)四個(gè)變量來(lái)對(duì)體制變遷進(jìn)行解釋，以期對(duì)探索大都市區(qū)治理體制有所助益。

一、倫敦大都市區(qū)的形成及大都市區(qū)治理的早期實(shí)踐

倫敦最早的城市形態(tài)是倫敦城（city of London），其面積僅為1平方英里。由于國(guó)內(nèi)外商業(yè)的繁榮，倫敦在工業(yè)革命興起之前就已獲得很大的發(fā)展，但就其人口數(shù)量、城市面積等方面而言還稱不上大都市區(qū)。對(duì)倫敦大都市區(qū)的形成起決定性作用的是英國(guó)18世紀(jì)30年代以來(lái)興起的工業(yè)革命：一方面，工業(yè)的發(fā)展吸引大量的農(nóng)村人口來(lái)城市就業(yè)，城市的人口和面積急劇膨脹；另一方面，城市中富裕階層向郊區(qū)遷移，帶來(lái)了城市的郊區(qū)化。雖然尚不能確定倫敦大都市區(qū)形成的確切時(shí)點(diǎn)，但可以肯定它在19世紀(jì)上半葉已初步成型。

倫敦大都市區(qū)早期的治理主要是按地域來(lái)進(jìn)行分割的。其中，倫敦城由倫敦城法團(tuán)（City of London Corpo-ration）治理，它由市長(zhǎng)閣下（Lord Mayor）、治安法官（Sheriff）、參事議政廳（Court of Aldermen）和政務(wù)議政廳（Court of Common Council）組成。其中，市長(zhǎng)閣下是倫敦城法團(tuán)的首腦，任期1年。按照傳統(tǒng)，每年先由各同業(yè)公會(huì)會(huì)員從市府參事中提名2名，再由參事議政廳從中選出1人。其職權(quán)在于主持政務(wù)議政廳的會(huì)議，代表倫敦城履行一些禮儀性的職能，并擔(dān)任倫敦城的首席司法官。治安法官有2名，由同業(yè)公會(huì)會(huì)員從市府參事中選舉產(chǎn)生，任期1年，其職責(zé)在于協(xié)助市長(zhǎng)履行司法職能。參事議政廳由25名市府參事（Alderman）組成，他們從倫敦城的25個(gè)區(qū)（Ward）中選舉產(chǎn)生，任職終身。參事議政廳的職能非常有限，如批準(zhǔn)新的同業(yè)公會(huì)的成立和承擔(dān)倫敦城內(nèi)的部分司法職權(quán)。倫敦城法團(tuán)的絕大多數(shù)權(quán)限由政務(wù)議政廳承擔(dān)，它由市府參事和100名議員（CommonCouncihnan）組成。議員也從區(qū)中選舉產(chǎn)生，按人口數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)在各個(gè)區(qū)中分配名額，任期為1年。市府參事和議員在政務(wù)議政廳的作用類似于英國(guó)議會(huì)中的上、下院議員。政務(wù)議政廳具體權(quán)限的履行依靠其設(shè)立的各種專門委員會(huì)，其行政事務(wù)交由市辦事員（Town Clerk）統(tǒng)一負(fù)責(zé)。倫敦城以外的大都市地區(qū)則由眾多的教區(qū)委員會(huì)治理。各教區(qū)治理體制紛繁復(fù)雜，差異很大，但大多數(shù)設(shè)立了一些專門委員會(huì)來(lái)處理教區(qū)內(nèi)的下水道、交通等市政事業(yè)。誠(chéng)然，倫敦城法團(tuán)和各教區(qū)委員會(huì)提供了居民所需的部分公共產(chǎn)品，但在涉及整個(gè)大都市區(qū)范圍內(nèi)的公共服務(wù)供給上，眾多的治理主體之間難以協(xié)調(diào)，公共服務(wù)供給效率低下。為此，倫敦也在設(shè)立覆蓋整個(gè)大都市區(qū)的治理機(jī)構(gòu)方面作了一些嘗試，如1829年建立的大都市警務(wù)局、1848年建立的都市下水道管理委員會(huì)和1855年建立的大都市區(qū)工作委員會(huì)。其中，根據(jù)《1855年大都市區(qū)管理法案》而建立的大都市區(qū)工作委員會(huì)已初步具備了倫敦大都市區(qū)地方治理機(jī)構(gòu)的雛形。大都市區(qū)工作委員對(duì)倫敦城以外的教區(qū)進(jìn)行了改組，保留了較大的教區(qū)（Vestry），合并較小的教區(qū)組成區(qū)（District），并承擔(dān)了大都市消防隊(duì)的運(yùn)營(yíng)，道路、下水道、橋梁以及泰晤士河岸的修筑和維護(hù)等方面的公共服務(wù)。

三個(gè)因素深深影響了大都市區(qū)早期的治理實(shí)踐。首先。從公共事務(wù)治理的角度來(lái)看，早期治理機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生都是為了回應(yīng)大都市區(qū)公共事務(wù)治理的需要。當(dāng)時(shí)倫敦的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段決定了早期公共服務(wù)都是一些基本的服務(wù)，與此相適應(yīng)，早期大都市區(qū)的治理體制也比較簡(jiǎn)單。隨著大都市區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展，居民對(duì)公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量的要求將會(huì)進(jìn)一步提高，大都市區(qū)治理體制也會(huì)變得復(fù)雜起來(lái)。其次，從倫敦的特殊情勢(shì)來(lái)看，英國(guó)有著濃厚的地方自治傳統(tǒng)，以倫敦城為代表的“地方主義”勢(shì)力反對(duì)建立統(tǒng)一的治理機(jī)構(gòu)。倫敦城憑借其特殊的地位在之后很長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)都很少受到觸動(dòng)。最后，從中央政府的地方政策來(lái)看，中央政府在這一階段對(duì)大都市區(qū)采取了較少干預(yù)的政策。雖然中央政府也牽頭成立了一些治理機(jī)構(gòu)，但分割和分散的地方自治還是大都市區(qū)治理的主要形態(tài)。

早期的治理實(shí)踐提供了居民所需的一些公共產(chǎn)品，改善了城市居民的生活環(huán)境，如城市的下水道建設(shè)就大大改善了城市的衛(wèi)生狀況。然而，早期的治理實(shí)踐也存在著一些缺陷。倫敦城法團(tuán)和傳統(tǒng)的教區(qū)委員會(huì)在涉及大都市區(qū)范圍的公共產(chǎn)品的供給上缺少協(xié)調(diào)。這些機(jī)構(gòu)在服務(wù)供給上效率低下，且貪污腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重。雖然也建立了協(xié)調(diào)治理的大都市區(qū)工作委員會(huì)這樣的機(jī)構(gòu)，但因其不是由轄區(qū)居民選舉產(chǎn)生，缺乏權(quán)威性，較少受到居民的監(jiān)督，也不能改變這種各自為政的格局。這種格局對(duì)城市公共產(chǎn)品的供給來(lái)說(shuō)是非常不利的。倫敦大都市區(qū)治理體制的變革需求由此產(chǎn)生。

二、倫敦郡議會(huì)時(shí)期

英國(guó)議會(huì)頒布的《1888年地方政府法案》和《1899年倫敦政府法案》確立了倫敦郡議會(huì)時(shí)期的治理體制。根據(jù)《1888年地方政府法案》，倫敦行政郡（Administrative County of London）得以成立，其地域范圍拓展到倫敦城之外原先屬于米德?tīng)柸怂箍?、肯特郡和薩里郡的部分地區(qū)。大都市區(qū)實(shí)行“倫敦郡議會(huì)——自治市議會(huì)”兩級(jí)治理體制。其中，倫敦郡議會(huì)實(shí)行議會(huì)委員會(huì)制，它由主席、市府參事和議員組成。議會(huì)主席的職責(zé)在于主持議會(huì)的會(huì)議并行使倫敦郡某些禮儀性的職權(quán)，任期1年。議員人數(shù)最初為118名，他們從57個(gè)選區(qū)和倫敦城中選舉產(chǎn)生，任期3年。市府參事由每6名議員中選舉產(chǎn)生一名，共有19名，任期6年，每3年改選一半。和議員相比，市府參事除履行立法職權(quán)外。還承擔(dān)倫敦郡議會(huì)的行政權(quán)和部分司法職權(quán)。郡議會(huì)設(shè)有各種專門委員會(huì)。以負(fù)責(zé)具體領(lǐng)域的公共政策的制定。這些委員會(huì)由議員或者是非議員的專家組成。委員會(huì)的具體事務(wù)由按職能分工的各部門承擔(dān)。在郡議會(huì)以下，新設(shè)立28個(gè)大都市區(qū)自治市（Metropolitan Borough）以取代原先的教區(qū)委員會(huì)和區(qū)委員會(huì)。各自治市議會(huì)也實(shí)行議會(huì)委員會(huì)制，其結(jié)構(gòu)類似于倫敦郡議會(huì)，由市長(zhǎng)、市府參事和議員組成，但其總?cè)藬?shù)不得超過(guò)70人。倫敦城仍由倫敦城法團(tuán)負(fù)責(zé)治理。它雖屬于倫敦行政郡，但為了非行政目的則和倫敦郡各自單獨(dú)成為一個(gè)郡，因而很少受到倫敦郡議會(huì)的影響。倫敦郡議會(huì)主要負(fù)責(zé)承擔(dān)涉及整個(gè)大都市區(qū)范圍的公共服務(wù)。在建立之初，倫敦郡議會(huì)除接管大都市區(qū)工作委員會(huì)的職責(zé)外，還承擔(dān)如主要道路和橋梁的修建和維護(hù)、地方法規(guī)的制訂、醫(yī)療衛(wèi)生官員的任命等職權(quán)。各自治市議會(huì)的職責(zé)則包括：承擔(dān)之前教區(qū)委員會(huì)或區(qū)委員會(huì)的公共服務(wù)職能：履行由郡議會(huì)轉(zhuǎn)移給自治市的部分職權(quán)，如對(duì)障礙物的清除和木質(zhì)房屋的注冊(cè)；管理自治市內(nèi)的主要公路。此外，兩級(jí)議會(huì)共同承擔(dān)如制訂地方條例與房屋拆遷等方面的職能。

倫敦郡議會(huì)時(shí)期治理體制形成的原因可以歸結(jié)為以下幾個(gè)方面：首先，從公共事務(wù)治理的角度看，體制變革首先是為了滿足公共事務(wù)治理的需要。早期的治理實(shí)踐證明教區(qū)委員會(huì)這種具備單一職能或幾項(xiàng)職能的治理機(jī)構(gòu)已不能滿足大都市治理的需要，加之1880年之后英國(guó)遇到了空前的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，社會(huì)失業(yè)和貧困等問(wèn)題惡化，社會(huì)矛盾激化。為了緩解社會(huì)矛盾，地方政府需要承擔(dān)諸如濟(jì)貧、失業(yè)救助等方面的公共服務(wù)，因此復(fù)雜多樣的公共服務(wù)需求要求建立綜合性的地方政府。其次。從倫敦的特殊情勢(shì)來(lái)看，地方自治傳統(tǒng)仍是影響治理體制變遷的重要因素。倫敦城法團(tuán)和各教區(qū)委員會(huì)極力反對(duì)建立大都市區(qū)統(tǒng)一治理機(jī)構(gòu)，雖然32個(gè)自治市得以建立，但倫敦城依然保持之前的治理形態(tài)。再次，從政治民主化角度來(lái)看，《1884年人民代表法》的頒布使倫敦大都市區(qū)居民參與公共事務(wù)的意識(shí)增強(qiáng)，居民強(qiáng)烈要求建立地方議會(huì)。最后，從中央政府的地方政策來(lái)看，中央政府這一時(shí)期雖很少對(duì)地方進(jìn)行干預(yù)，但主張成立覆蓋大都市區(qū)的地方政府。中央政府曾成立專門的皇家委員會(huì)負(fù)責(zé)大都市區(qū)的治理方案的制訂。這一方案的內(nèi)容大多體現(xiàn)在英國(guó)議會(huì)制定的《1888年地方政府法案》和《1899年倫敦政府法案》中。

倫敦郡議會(huì)在其存在的76年時(shí)間里推動(dòng)了倫敦地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。但其當(dāng)時(shí)治理的區(qū)域還僅限于今日所稱的內(nèi)倫敦地區(qū)。隨著英國(guó)工業(yè)革命的繼續(xù)推進(jìn)，倫敦不斷向周邊擴(kuò)張，大大突破了先前的管轄區(qū)域。城市的進(jìn)一步擴(kuò)張要求地方政府提供更多的公共服務(wù)并在更廣闊的區(qū)域內(nèi)進(jìn)行協(xié)調(diào)治理。此外，倫敦郡議會(huì)和各自治市議會(huì)缺乏強(qiáng)有力的聯(lián)系，各自治市之間也缺乏正式的協(xié)調(diào)途徑，相互牽制，各自為政，這些都嚴(yán)重影響了都市管理的質(zhì)量和成效。因此各方都迫切要求改革和厘清兩級(jí)地方政府之間的關(guān)系和職權(quán)劃分。

三、大倫敦議會(huì)時(shí)期

根據(jù)英國(guó)議會(huì)頒布的《1963年倫敦政府法案》，大倫敦議會(huì)于1965年成立，由它專門負(fù)責(zé)整個(gè)大倫敦地區(qū)的協(xié)調(diào)治理。大倫敦（Greater London）的地域范圍包括新成立的倫敦自治市（London Borough）、倫敦城以及內(nèi)殿法律學(xué)院和中殿律師學(xué)院（Temples）。這一時(shí)期大都市區(qū)實(shí)行“大倫敦議會(huì)——自治市議會(huì)”的兩級(jí)治理體制。其中，大倫敦議會(huì)由100名議員和16名市府參事組成。每個(gè)自治市選出的議員數(shù)量在法案中得到了明確的規(guī)定。議會(huì)選舉主席1名，任期1年。主席除主持議會(huì)事務(wù)外，還履行代表整個(gè)大倫敦的職能。議會(huì)設(shè)有各種委員會(huì)以承擔(dān)各項(xiàng)具體事務(wù)，其行政工作由雇員組成的各部門承擔(dān)。在大倫敦議會(huì)之下，原有的85個(gè)自治市被重組為32個(gè)。原先倫敦郡的12個(gè)自治市被稱為內(nèi)倫敦自治市，另外20個(gè)自治市被稱為外倫敦自治市。各自治市議會(huì)也由議員和市府參事組成，市府參事數(shù)量為議員的1/6。自治市議會(huì)選舉市長(zhǎng)1人，任期1年，其職責(zé)類似于大倫敦議會(huì)的主席。倫敦城依然維持先前的治理形式。由于這一階段處于英國(guó)福利國(guó)家的高潮時(shí)期，倫敦郡議會(huì)、倫敦城法團(tuán)及各自治市議會(huì)所承擔(dān)的公共服務(wù)職能大大拓展。這些公共服務(wù)職能主要體現(xiàn)在法案的第2至第7部分，分別為道路交通及機(jī)動(dòng)車輛的管理、住房建設(shè)及其規(guī)劃、教育及青年雇傭方面的服務(wù)、下水道建設(shè)、公共健康、社會(huì)福利保障。這其中，大倫敦議會(huì)主要負(fù)責(zé)提供戰(zhàn)略性的服務(wù)，諸如消防、主要道路和下水道的維護(hù)、車輛的注冊(cè)登記、大倫敦開(kāi)發(fā)法案的制訂。各自治市則負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)的公共服務(wù)供給，如區(qū)域內(nèi)的道路和下水道的維護(hù)、地方規(guī)劃、公共衛(wèi)生、住房建設(shè)以及對(duì)殘疾人和老人的救助。至于教育服務(wù)，內(nèi)倫敦將這項(xiàng)服務(wù)交給倫敦內(nèi)城教育局負(fù)責(zé)。外倫敦自治市則由其自身負(fù)責(zé)教育服務(wù)。中央政府通過(guò)《1972年地方政府法案》對(duì)大倫敦議會(huì)和各自治市議會(huì)（倫敦城除外）內(nèi)部結(jié)構(gòu)進(jìn)行了一些改變，廢除了之前議會(huì)中存在的市府參事。

大倫敦議會(huì)時(shí)期治理體制的形成可以歸結(jié)為以下三個(gè)方面的原因：首先，從公共事務(wù)治理的角度來(lái)看，戰(zhàn)后倫敦大都市區(qū)的急劇膨脹引起了倫敦的社會(huì)范圍與地方政府單位的沖突，從而使大都市區(qū)的很多公共服務(wù)不能得到有效供給。大倫敦議會(huì)正是為了解決傳統(tǒng)地理區(qū)劃所造成的管轄權(quán)分割問(wèn)題而產(chǎn)生的。此外，自治市合并的原因在于通過(guò)擴(kuò)大地方政府規(guī)模來(lái)提高公共服務(wù)的規(guī)模效益和解決財(cái)力不足的問(wèn)題。其次，從中央政府的地方政策來(lái)看。中央政府推行的福利國(guó)家政策使倫敦大都市區(qū)議會(huì)及各自治市議會(huì)所承擔(dān)的公共服務(wù)職能大大拓展，地方政府變成了中央政府實(shí)施福利國(guó)家政策的工具。最后，政治民主化在這一時(shí)期體制變革中起到了有限的作用。比較突出的一個(gè)方面表現(xiàn)在大倫敦議會(huì)和各自治市中的市府參事被廢除。議會(huì)中市府參事的存在一直被認(rèn)為是不民主的，《1972年地方政府法案》順應(yīng)民主化的要求，廢除了市府參事。

大倫敦議會(huì)的建立改善了大倫敦地區(qū)公共服務(wù)的供給。首先，都市轄區(qū)的擴(kuò)大使地方政府能夠在更大的地域范圍內(nèi)提供公共服務(wù)，從而可以更好地發(fā)揮公用事業(yè)的潛力和提高公共服務(wù)的質(zhì)量。其次，改革后的體制具有很強(qiáng)的靈活性，公共服務(wù)可以在兩級(jí)政府之間進(jìn)行空間規(guī)模的調(diào)控。通過(guò)大倫敦議會(huì)對(duì)各自治市的干預(yù)以及各自治市之間的組織協(xié)調(diào)，使公共產(chǎn)品的供給不受地方政府條塊分割的限制。但是，這一時(shí)期的兩級(jí)治理體制仍存在職能合理劃分的問(wèn)題。改革擴(kuò)大了各自治市的權(quán)力，而留給大倫敦議會(huì)發(fā)揮作用的余地不足，這使其在宏觀調(diào)控方面發(fā)揮的作用不大。此外，兩級(jí)政府在諸如規(guī)劃、住房、交通等職能分工方面很難明確分解。缺乏責(zé)任的清晰界定使得政府間的協(xié)商和合作難以高效進(jìn)行。

四、1986-2000年的多頭分散治理時(shí)期

英國(guó)議會(huì)頒布的《1985年地方政府法案》廢除了大倫敦議會(huì)，取代其履行治理職能的是眾多的機(jī)構(gòu)，大都市區(qū)治理呈現(xiàn)多頭分散治理的局面。這一時(shí)期的治理主體大致可以總結(jié)為以下三個(gè)層級(jí)：第一層級(jí)，32個(gè)自治市議會(huì)、倫敦城法團(tuán)及其委員會(huì)。大倫敦議會(huì)被廢除后，原先由其履行的眾多職權(quán)移交給了自治市議會(huì)和倫敦城法團(tuán)，如城市規(guī)劃，道路、橋梁和街道的維護(hù)，垃圾和下水道的管理，防洪以及司法判決等。此外，為了能夠協(xié)調(diào)部分公共產(chǎn)品的供給，自治市還聯(lián)合起來(lái)成立了若干覆蓋大都市區(qū)整個(gè)范圍或部分區(qū)域的各式各樣的委員會(huì)或聯(lián)合董事會(huì)，如大倫敦聯(lián)合規(guī)劃委員會(huì)。第二層級(jí)。中央政府及其指派的組織。大倫敦議會(huì)被撤銷后，中央政府在大都市區(qū)內(nèi)行使的權(quán)力得到大幅度的擴(kuò)張。大都市區(qū)協(xié)調(diào)治理的戰(zhàn)略層次被上交到中央政府，并先后由中央政府的環(huán)境部、倫敦規(guī)劃咨詢委員會(huì)和倫敦政府辦公室來(lái)承擔(dān)。然而，從中央政府及其指派的機(jī)構(gòu)的角度出發(fā)為地區(qū)制定規(guī)劃時(shí)存在著很多的缺陷：其一，削弱了居民地方自治的權(quán)利；其二，所制定的戰(zhàn)略規(guī)劃在各自治市和倫敦城之間難以協(xié)調(diào)。此外，中央政府也設(shè)立了專門負(fù)責(zé)提供大都市區(qū)某項(xiàng)公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)，如交通局、警察局等。第三層級(jí)，私營(yíng)部門和志愿部門。這一時(shí)期市場(chǎng)機(jī)制被引入大都市區(qū)公共服務(wù)的供給并采取強(qiáng)制性競(jìng)招標(biāo)政策，這使得私營(yíng)部門和志愿部門也參與到公共產(chǎn)品的供給上來(lái)，這是倫敦大都市區(qū)治理體制產(chǎn)生的一個(gè)重大變化。上述分類僅僅是對(duì)倫敦政府組織體系進(jìn)行高度簡(jiǎn)化和概括的基礎(chǔ)上得出的，實(shí)際的情況遠(yuǎn)比上述分類復(fù)雜得多。甚至有學(xué)者估測(cè)，倫敦單純由各級(jí)政府任命的半官方組織就多達(dá)272個(gè)。各類組織形成了縱橫交錯(cuò)、相互交織、高度復(fù)雜的管理體系格局，甚至讓地方居民在接受服務(wù)時(shí)有些無(wú)所適從。

多頭分散治理體制形成的原因可以歸結(jié)為以下四個(gè)方面：首先，從公共事務(wù)治理的角度來(lái)看，“從搖籃到墳?zāi)埂钡母＠麌?guó)家戰(zhàn)略帶來(lái)了大都市區(qū)地方政府機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、行動(dòng)僵化和效率低下等弊端，嚴(yán)重影響了大都市區(qū)公共事務(wù)的治理。其次，從中央政府的地方政策來(lái)看，新上臺(tái)的撒切爾保守黨政府開(kāi)啟了新公共管理運(yùn)動(dòng)，并在地方層面上推行分權(quán)化和公共服務(wù)市場(chǎng)化的改革。再次，從倫敦的特殊情勢(shì)來(lái)看，當(dāng)時(shí)工黨黨魁利文斯通領(lǐng)導(dǎo)的大倫敦議會(huì)與撒切爾保守黨政府之間存在權(quán)力的對(duì)抗，雙方在執(zhí)政理念上存在著尖銳的矛盾。這直接導(dǎo)致大倫敦議會(huì)被廢除。最后，從政治民主化的角度來(lái)看，傳統(tǒng)的治理體制強(qiáng)調(diào)權(quán)力在政府內(nèi)部的分配并排除居民對(duì)公共事務(wù)治理的參與。這與當(dāng)時(shí)倫敦居民強(qiáng)烈要求增加治理的透明度并加強(qiáng)對(duì)公共事務(wù)治理的參與是相悖的。居民對(duì)增加大都市區(qū)治理民主性的要求推動(dòng)了多頭分散治理體制的形成。

多頭分散治理的效果可以分為正反兩個(gè)方面。一方面，這種治理體制減少了地方政府層次，過(guò)去由大倫敦議會(huì)行使的部分職權(quán)被交付給各自治市議會(huì)，自治市的自主權(quán)的確因此獲得了增加，行政開(kāi)支也相應(yīng)減少。另一方面，多頭分散治理局面制約了大倫敦地區(qū)的整體發(fā)展，削弱了城市的競(jìng)爭(zhēng)力，使得大倫敦地區(qū)各種“城市病”凸顯。當(dāng)時(shí)，對(duì)于倫敦的規(guī)劃和管理系統(tǒng)的不滿是很廣泛的，一是它缺乏代言人；二是對(duì)倫敦人來(lái)說(shuō)這個(gè)系統(tǒng)太復(fù)雜、混亂；三是沒(méi)有有效的戰(zhàn)略規(guī)劃；四是戰(zhàn)略規(guī)劃與交通運(yùn)輸方面都缺少協(xié)作。兩相權(quán)衡，多頭分散體制所帶來(lái)的負(fù)面效果要大于其正面效果，大都市區(qū)治理體制面臨新的變革。

五、大倫敦市政府時(shí)期

大倫敦市政府時(shí)期的治理體制主要由英國(guó)議會(huì)頒布的《1999年大倫敦市政府法案》確立。這一時(shí)期的大都市區(qū)治理體制可以通過(guò)以下四個(gè)方面來(lái)考察：第一，建立了大倫敦市政府這一戰(zhàn)略層次并對(duì)政府結(jié)構(gòu)進(jìn)行了創(chuàng)新。根據(jù)《1999年大倫敦市政府法案》，覆蓋大倫敦的大倫敦市政府得以成立。與傳統(tǒng)地方政府采用的內(nèi)部結(jié)構(gòu)即議會(huì)委員會(huì)制不同，大倫敦市政府改由直接選舉產(chǎn)生的市長(zhǎng)（Mayor of London）和獨(dú)立于市長(zhǎng)且由選舉產(chǎn)生的倫敦議會(huì)（London Assembly）組成。其中，市長(zhǎng)由選民直接選舉產(chǎn)生，任期4年，其職責(zé)主要在于制訂和實(shí)施泛倫敦戰(zhàn)略，編制預(yù)算，指導(dǎo)職能機(jī)構(gòu)的工作，促進(jìn)倫敦經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展等。市長(zhǎng)的職責(zé)主要通過(guò)四個(gè)職能部門即市長(zhǎng)警務(wù)辦公室、倫敦交通局、倫敦發(fā)展署、倫敦消防和緊急規(guī)劃局來(lái)履行。倫敦議會(huì)由25名成員組成，其中14名是選區(qū)議員，另外11名則代表大倫敦地區(qū)。議會(huì)的職權(quán)在于審查和修改大倫敦市政府的財(cái)政預(yù)算，調(diào)查大倫敦市政府的行政事務(wù)以及審查市長(zhǎng)法定權(quán)力的履行等。第二，大都市區(qū)實(shí)行“大倫敦市政府——自治市議會(huì)”的雙層治理結(jié)‘構(gòu)。兩級(jí)政府之間是一種合作而非隸屬的關(guān)系。其中，大倫敦市政府主要負(fù)責(zé)大倫敦地區(qū)整體的規(guī)劃和治理。各自治市政府則負(fù)責(zé)對(duì)大倫敦市政府的戰(zhàn)略予以執(zhí)行并提供各自區(qū)域內(nèi)的公共產(chǎn)品。此外，各自治市的地方政府結(jié)構(gòu)也從傳統(tǒng)的委員會(huì)制變?yōu)樽h會(huì)一經(jīng)理制、市長(zhǎng)一內(nèi)閣制和領(lǐng)導(dǎo)人一內(nèi)閣制三種中一種。第三，建立了一種政府部門、私人部門和志愿組織合作提供公共服務(wù)的新的治理模式。與傳統(tǒng)的服務(wù)提供者角色相比，大倫敦市政府更多地是扮演一個(gè)“授權(quán)者”的角色，即通過(guò)支持和授權(quán)其他的組織或機(jī)構(gòu)來(lái)代表政府提供公共服務(wù)。例如，《1999年大倫敦市政府法案》就對(duì)大倫敦公共交通領(lǐng)域中的“公私合作協(xié)議”作了比較明確的規(guī)定。第四，強(qiáng)調(diào)公民對(duì)治理過(guò)程的參與。為了實(shí)現(xiàn)大都市區(qū)的善治，倫敦地方政府實(shí)施了很多旨在吸引當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c地方?jīng)Q策的政策，如大倫敦市政府每年舉行的“倫敦現(xiàn)狀辯論會(huì)”和“人民質(zhì)詢時(shí)間”。公民參與式治理機(jī)制的引入。旨在推進(jìn)以公民為中心的治理模式。

大倫敦市政府時(shí)期治理體制形成的原因可以歸結(jié)為以下三個(gè)方面：首先，從公共事務(wù)治理的角度來(lái)看。多頭分散治理體制給大都市區(qū)的治理帶來(lái)了混亂，使公共事務(wù)不能得到很好的治理，大倫敦市政府正是基于這一原因而成立的。此外，傳統(tǒng)的議會(huì)委員會(huì)制很難勝任新形勢(shì)下的大都市區(qū)治理，新的大倫敦市政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)的改革正是為了彌補(bǔ)委員會(huì)制的缺陷。其次，從政治民主化的角度來(lái)看，由中央政府直接或授權(quán)特別委員會(huì)行使大都市區(qū)治理的眾多職權(quán)這一情形，削弱了地方治理的民主性。這與倫敦居民民主治理意愿是相悖的，而大倫敦市政府正是為了回應(yīng)這一要求而產(chǎn)生的。最后，從中央政府的地方政策來(lái)看，重新上臺(tái)執(zhí)政的工黨政府推行大都市區(qū)治理的新理念。包括：重建大都市區(qū)戰(zhàn)略層次，改革地方政府結(jié)構(gòu)，塑造地方政府治理主體間的新型伙伴關(guān)系以及加強(qiáng)公民對(duì)地方治理的參與。這些理念對(duì)大都市區(qū)新的治理體制的形成起到了十分重要的作用。

新的治理體制扭轉(zhuǎn)了之前倫敦大都市區(qū)多頭分散治理的局面，建立了一個(gè)戰(zhàn)略性政府與自治政府職權(quán)劃分較為清晰的雙層治理模式，提高了地區(qū)的治理績(jī)效，具體表現(xiàn)在地區(qū)的整體競(jìng)爭(zhēng)力提高、政府對(duì)民眾要求和外部環(huán)境的回應(yīng)性增強(qiáng)、透明度和責(zé)任性提升、居民參與度提高等方面。倫敦市政府的改革措施也成為其他城市借鑒的對(duì)象。然而，新的治理體制仍面臨著一些尚待解決的問(wèn)題和挑戰(zhàn)，如治理中責(zé)任的模糊性問(wèn)題、治理的效率問(wèn)題、財(cái)政支出的居高不下問(wèn)題等，而這些問(wèn)題需要治理體制在將來(lái)進(jìn)行相應(yīng)的改革來(lái)解決。

六、倫敦大都市區(qū)治理體制變遷的啟示

倫敦大都市區(qū)治理體制經(jīng)歷了上述四次大的變革。雖然變革后的治理績(jī)效各有不同，但這些變革都是為了回應(yīng)公共事務(wù)治理的需要而產(chǎn)生的?？偨Y(jié)倫敦大都市區(qū)治理體制變革的歷程，我們可以得到如下啟示：

首先，大都市區(qū)治理體制需要因時(shí)制宜地進(jìn)行變革。倫敦大都市區(qū)治理體制變遷的歷程告訴我們：大都市區(qū)治理體制不應(yīng)該是一成不變的，它需要隨著客觀環(huán)境的變化而進(jìn)行相應(yīng)的變革。這主要是因?yàn)?，體制一旦形成就很容易發(fā)生固化的現(xiàn)象。當(dāng)既有體制不能滿足公共事務(wù)治理要求和不利于大都市區(qū)的發(fā)展時(shí)，如果拒絕對(duì)其變革或變革的力度不夠，大都市區(qū)治理績(jī)效就會(huì)大打折扣。治理的民主性也會(huì)受到壓制。此外，現(xiàn)代社會(huì)的一個(gè)顯著特點(diǎn)就是社會(huì)變遷速度加快，這也要求治理體制具有很強(qiáng)的靈活性和開(kāi)放性，能夠根據(jù)大都市區(qū)發(fā)展的需要來(lái)進(jìn)行變革。

其次，大都市區(qū)治理體制變革的目的在于提高公共服務(wù)供給的能力。倫敦大都市區(qū)治理體制最初形成的緣由在于解決工業(yè)化和城市化進(jìn)程中所產(chǎn)生的公共問(wèn)題。隨著城市化的推進(jìn)，大都市區(qū)對(duì)公共服務(wù)的需求進(jìn)一步增加，且要求地區(qū)公共服務(wù)的協(xié)調(diào)性供給，覆蓋整個(gè)大都市區(qū)的綜合性政府于是得以成立。進(jìn)入福利國(guó)家時(shí)期，大都市區(qū)通過(guò)合并自治市以及增加地方政府的公共服務(wù)職能來(lái)承擔(dān)急劇膨脹的公共服務(wù)。后福利國(guó)家時(shí)期，地方政府由于自身財(cái)力匱乏等原因無(wú)力承擔(dān)繁重的公共服務(wù)，大都市區(qū)治理體制于是逐步引入了私營(yíng)部門、志愿組織和公民個(gè)人的參與?？梢?jiàn)，倫敦的經(jīng)驗(yàn)就在于通過(guò)對(duì)大都市區(qū)治理體制進(jìn)行變革來(lái)提高公共服務(wù)的供給能力。

再次，大都市區(qū)治理體制變革的趨勢(shì)是治理主體和治理方式的多元化。倫敦大都市區(qū)早期的治理主體主要是地方政府，到后來(lái)逐漸引入了私營(yíng)部門、志愿組織和公民。伴隨這種治理主體多元化趨勢(shì)的是治理方式的多元化，即地方政府與私營(yíng)部門、志愿組織和公民通過(guò)多種形式的合作來(lái)提供公共產(chǎn)品。大都市區(qū)治理的這兩種趨勢(shì)與以下兩方面原因密切相關(guān)。一方面，當(dāng)今大都市區(qū)所需的公共服務(wù)日趨繁多復(fù)雜，導(dǎo)致地方政府無(wú)力全部承擔(dān)這些服務(wù)，這便需要它與社會(huì)力量相互合作、采取多元方式來(lái)提供所需的公共產(chǎn)品。另一方面，治理主體和治理方式的多元化也與政治民主化的趨勢(shì)相契合。隨著公民權(quán)利的普遍獲取以及公民參與公共事務(wù)的意識(shí)日益增強(qiáng)，很難想象地方政府能不顧公民的意愿，對(duì)大都市區(qū)采取單獨(dú)治理的形式。

最后，大都市區(qū)治理體制在變革時(shí)需考慮各地的特殊情勢(shì)。不難發(fā)現(xiàn)，倫敦大都市區(qū)治理體制的四次變革都是由中央政府制定的法案來(lái)啟動(dòng)的。在啟動(dòng)變革時(shí)，中央政府改革的立法除了要回應(yīng)地方公共事務(wù)治理和政治民主化的要求以及貫徹自身的地方政策外，還需要考慮地方特殊情勢(shì)的影響。這些地方特殊情勢(shì)在某些階段內(nèi)對(duì)大都市區(qū)治理體制的變革起到了十分重要的作用。因此，為了使治理體制能更好地滿足地方治理的需要，地方與中央之間需要存在一個(gè)良好的溝通和互動(dòng)渠道，以便將地方的特殊情勢(shì)順利傳達(dá)到中央政府。

作者簡(jiǎn)介：高秉雄，男，1961年生，湖北京山人，華中師范大學(xué)湖北城市社區(qū)研究中心教授，湖北武漢，430079；姜流，男，1990年生，安徽鳳陽(yáng)人，華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院，湖北武漢，430079。

（責(zé)任編輯劉龍伏）