2300萬農村兒童營養(yǎng)改善計劃，160億政府投入，收效如何？

2013年5月，啟動于兩年前的“農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃”，到了接受檢閱的時刻。

“農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃”，又稱“免費午餐”，由中國發(fā)展研究基金會發(fā)起，先在廣西、河北等地進行供餐試驗，論證營養(yǎng)干預的必要性和可行性。研究成果得到了中央領導的肯定。終于，高層決定，從2011年秋季學期起，中央財政投入160億元，為全國680個貧困縣、10萬所農村義務教育學校里的2300萬學生，提供每人每天3元的補助，用于免費午餐。

2012年，中國發(fā)展研究基金會正式接受政府委托，對供餐計劃進行評估。這也是中國第一次由非盈利組織對政府的重大民生項目進行公開的績效評估。評估持續(xù)了半年。其結論表明：“免費午餐”可以大大改善貧困地區(qū)學童的營養(yǎng)狀況，促進身體和智力發(fā)育，有助于阻斷貧困的代際傳遞。但項目的可持續(xù)性亟需更有力的制度保障。

評估結果還顯示，地方政府的重視程度決定著項目成效。報告明確提出，應把保障學生基本營養(yǎng)放到與普及義務教育同等重要的位置，這是政府不可推卸的責任。營養(yǎng)改善計劃作為民生工程的一部分，對農村兒童的發(fā)展起到重要支持與保障作用。正如中國發(fā)展研究基金會秘書長盧邁所說：“兒童貧困將導致其未來人力資本巨大損失，形成貧困代際傳遞?！?/p>

160億元財政補貼，能否改變2300萬貧困孩子的命運？

為了評估“農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃”的成效，中國發(fā)展研究基金會歷時近半年，對項目覆蓋的680個貧困縣進行了問卷和實地調研，并于2013年5月中旬完成了調研報告。

6年前，當中國發(fā)展研究基金會的工作人員第一次來到廣西都安、百色的時候，眼前的場景令他們驚訝：寄宿學校沒有食堂，孩子們每日兩餐，都是白米飯加上鹽水黃豆，頓頓、日日如此。學生的維生素攝入含量奇低，普遍營養(yǎng)不良。

這絕不是個案。

基金會隨后花了兩年多的時間，在廣西、河北的十余所農村寄宿制學校展開供餐試驗，論證營養(yǎng)干預的必要性和可行性。研究的結果最終得到中央政策的支持。

2008年，中國提高了農村寄宿制學校貧困學生的生活補助標準，以期改善學生的營養(yǎng)狀況。

然而，這筆資金并沒有徹底改變孩子們的境遇。為評估政府投資效果，2010年，基金會又選擇了四個國家級貧困縣開展調研。結果令人遺憾。接受調查的學生中，72%的人上課期間有饑餓感，其中每天都會有饑餓感的高達三分之一。

此輪調研的結果，經過傳統(tǒng)媒體、微博的發(fā)布而為社會廣知，并形成新一輪民間行動?！懊赓M午餐”等公益項目得到公眾廣泛支持。民間合力，推動政府出臺正式的“農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃”。

從2011年秋季學期起，中央財政投入160億元，面向全國680個貧困縣、10萬所農村義務教育學校里的2300萬學生，提供每人每天3元的補助。

這筆錢到底用得怎么樣？

2012年，中國發(fā)展研究基金會正式接受政府委托，再一次對供餐計劃進行評估。這也是中國第一次由非盈利組織對政府的重大民生項目展開公開的績效評估。

結果可喜。調研結果顯示，孩子們的饑餓感已有大幅度下降，以前實行兩餐制的農村學校，已經全部改為三餐制，其中有超過1300萬的學生在學校能夠天天吃到肉。貧困地區(qū)學生的低身高與低體重比率有明顯下降，家長與學生對營養(yǎng)改善計劃的滿意度均超過95%。

但項目的落實仍有不足。評估報告發(fā)現，有超過45%的學校采用采購成品加餐或課間加餐的形式，其營養(yǎng)效益不足食堂供午餐的三分之一；23.23%的學校還不具備食堂供餐的硬件條件。配套資金不到位，教師激勵機制不足，長效監(jiān)督機制仍待建立，更是普遍問題。

民間評估，僅是中國公共決策追求效取強化監(jiān)督的第一步。學生營養(yǎng)改善，也僅是兒童發(fā)展早期干預的第一步。中國發(fā)展研究基金會秘書長盧邁指出，投資貧困地區(qū)人力資本，乃是阻斷貧困代際轉移、彌合城鄉(xiāng)鴻溝、扭轉社會失衡最有效的方式。包括貧困地區(qū)母嬰營養(yǎng)干預、學前早期教育與信息技術普及等一系列議題，仍待進入公共議題。

官民合作的決策、監(jiān)管機制，基于科學試驗與量化評估的政策執(zhí)行方式，當以營養(yǎng)校餐為始。

被忽視的兒童貧困

兒童營養(yǎng)干預，早已是國際反貧困領域的熱點議題，但在2006年前，中國卻少有本土機構關注中國兒童的營養(yǎng)問題。

“說來也奇怪，這么大的事情怎么會沒人注意到。”中國發(fā)展研究基金會秘書長盧邁回憶，很多家長的態(tài)度總是，“給你白面饅頭吃，還覺得虧了？”一些地方官員也不覺得是個問題，“我小時候還不是這么過來的？”直到去中西部地區(qū)寄宿制學校推廣，過去被掩藏在各家各戶的兒童飲食、營養(yǎng)問題，才集中暴露出來。

彼時，中國發(fā)展研究基金會正在準備一本名為《在發(fā)展中消除貧困》的報告。學者們查閱了大量國際學術文獻，發(fā)現多家機構的研究均顯示兒童營養(yǎng)對于反貧困的重要性。世界銀行即認為，發(fā)展中國家由于營養(yǎng)不良造成的智力障礙、勞動能力喪失、免疫力下降以及各種疾病造成的直接經濟損失，約占國民生產總值的3%～5%。投資兒童營養(yǎng)，是從根本上減少貧困的路徑。

基金會的學者們前往美國預算與優(yōu)先政策中心（Center on Budget and Policy Priorities）參訪時，看到該中心也正在對美國校餐補貼政策的調整進行論證研究。這讓基金會開始關注，中國貧困地區(qū)兒童的營養(yǎng)狀況究竟怎么樣？

當時，中國學界僅有對5歲以下兒童營養(yǎng)狀況的研究。基金會決定自行調研，以獲得一手數據。

2006年底，他們首先在廣西抽取了四所寄宿制學校進行測評，發(fā)現孩子們的飲食根本不能維持健康生長的基本要求——如維生素A的攝入量僅為推薦量的4%～6%，維生素C的攝入量為零。盡管只是黃豆米飯，一個孩子的食品支出，卻占到了當地人均純收入的60%。

“上個世紀80年代常見的、一家人輪著穿一條褲子的貧困景象，確實已經很少見了。”盧邁感嘆，現在的貧困，是營養(yǎng)的貧困，“孩子一年到頭吃不到一兩次肉，發(fā)育遲緩、普遍貧血。中國經濟發(fā)展到現在，貧困地區(qū)的孩子還這樣，不應該?！?/p>

營養(yǎng)的貧困，對中國的發(fā)展究竟意味著什么？

長期從事中國農業(yè)經濟和農村發(fā)展研究的美國斯坦福大學教授Scott Rozelle對此有專門闡述：中國要避免“中等收入陷阱”，必須要有受過良好教育的高素質人才支持社會經濟的轉型。在中國農村貧困地區(qū)，只有40%的人上過高中。除了高學費門檻，在中國競爭激烈的教育體制下，貧困地區(qū)的孩子考不上高中。老師素質差、設備簡陋、課程設置不合理等都是原因，孩子的營養(yǎng)健康問題更是核心。

Rozelle帶領的團隊——農村教育行動計劃（REAP）在中國西部地區(qū)的調研，與中國發(fā)展研究基金會的發(fā)現一致。2008年，REAP在陜西抽樣了4000個學生，39%的學生貧血，正源于沒有肉吃營養(yǎng)不良導致的缺鐵。貧血的結果便是學生注意力不集中、精力不足，阻礙智力發(fā)育。此外，11%的孩子近視，但每20個孩子里只有一個有條件戴眼鏡；還有40%的孩子有寄生蟲感染。“吃不好，視力不好，自然會影響他們的學習。”Rozelle表示。REAP由此成為致力推動中國營養(yǎng)改善計劃的團隊之一。

在民間機構的共同努力下，長期被忽視的營養(yǎng)問題，終于進入了公共議題。

民間試驗官民互動

在絕大多數學者看來，貧困地區(qū)兒童營養(yǎng)干預外部性極強，由政府介入推廣實施，乃是國際共識。世界銀行估計營養(yǎng)改善措施的效益為成本的5倍到200倍，呼吁世界各國將營養(yǎng)定位為發(fā)展的中心問題。

各個國家推進營養(yǎng)干預計劃采取了不同路徑。盧邁介紹，英國在“二戰(zhàn)”前，為了保障征兵有合格、充足的兵源，在學校推廣營養(yǎng)餐；很多發(fā)展中國家，則是在國際非政府組織的幫助下，利用國際援助的資金，陸續(xù)開展校餐供應。

印度較為特殊。包括獲諾貝爾獎的經濟學家阿瑪蒂亞·森在內的一批知名學者聯合發(fā)起了一項公益訴訟，要求政府對大量營養(yǎng)不良人口負責，最終通過法院指令明確政府向學生提供午餐的責任。到2005年，印度的校園供餐計劃覆蓋了95萬所學校里的1.3億學生，成為全世界最大的校餐項目。

對于中國，盧邁認為，更為現實的路徑乃是通過試點、試驗，總結經驗后在全國推開?！霸圏c、試驗，應該說是中國公共決策的一大特色和法寶?！北R邁介紹，上個世紀80年代中國推進農村改革即采取了設立試驗區(qū)的方式?！爸袊鴧^(qū)域間差異非常大。即便是一個人人認為有必要的項目，也要來通過試點來看到底怎么做?！?/p>

中國發(fā)展研究基金會決定，通過試驗的方式，向政府和社會證明營養(yǎng)干預不僅有必要，而且有可能。

2007年開始，基金會啟動了“貧困地區(qū)寄宿制小學學生營養(yǎng)改善項目”，在南北各選擇一個試驗縣。參與試驗的學校被分為試點組和對照組，控制諸多變量，測算營養(yǎng)補貼投入后的變化值，以量化社會政策帶來的投入產出。

這一試驗在2009年7月結題，證實營養(yǎng)干預的效果非常明顯。從體質、體能、學習成績、心理測試各方面來看，試點組都好于對照組。如在身高一項，營養(yǎng)干預即帶來1.4厘米的身高差別，血紅蛋白增加了15.1%，肺活量的增長則是對照組的2倍。

早在課題正式結束前，即試驗進行一年后的2008年3月，中國發(fā)展研究基金會便根據第一年的測評結果撰寫了第一份報告，通過國務院發(fā)展研究中心上呈時任總理溫家寶。溫家寶批示：“要增加政府對寄宿制學校貧困學生的補助力度，改善學生營養(yǎng)狀況。這件事關系國家的未來，也是扶貧事業(yè)的重要組成部分?！?/p>

當年10月，中共中央十七屆三中全會在《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中提出，“改善農村學生營養(yǎng)狀況，促進城鄉(xiāng)義務教育均衡發(fā)展。”

2008年起，中國提高了農村寄宿學生的生活補助標準，并實現對西部地區(qū)的全覆蓋。據官方統(tǒng)計，2007年至2009年，中央財政三年累計對中西部地區(qū)的“一補”支出為95.5億元；2010年，中央和地方財政的“一補”支出總額已超過100億元。

盧邁在2009年1月的一份總結中樂觀地寫道：“學齡兒童營養(yǎng)問題有望得到根本的解決?！?/p>

持續(xù)發(fā)力

在政府資金大規(guī)模注入后，中國發(fā)展研究基金會的項目亦到期，準備撤出試點地區(qū)。

然而，2009年10月，在基金會召集的第一屆“反貧困與兒童早期發(fā)展國際研討會”上，卻傳出了一個令人遺憾的消息。

“在廣西都安，國家的補貼發(fā)下來后，政府直接補給了家長。連我們贊助的食堂也停辦，又退回到了2007年以前。”盧邁意識到，對于政府下發(fā)的數十億元資金，需要有一個評估和監(jiān)督。

2010年，中國發(fā)展研究基金會又選擇了青海、云南、廣西和寧夏的四個國家級貧困縣，對學生的身體狀況、學校供餐情況、“一補”落實情況進行調研。得出的結論令人難堪。

受調查的學生中，72%的人上課期間有饑餓感，其中每天都會有饑餓感的高達三分之一。吃不飽，遑論營養(yǎng)。在寧夏西吉、廣西都安、云南尋甸，寄宿學生每日攝入熱量僅為專家推薦量的62%、66%和68%，鈣鐵鋅等微量元素攝入低于20%；廣西都安縣寄宿生的維生素C的攝入量幾乎為零。由此導致的結果是，12%的孩子發(fā)育遲緩，學校男女寄宿生體重分別比全國農村學生平均水平低10公斤和7公斤，身高分別低11厘米和9厘米。

在“一補”的落實上，存在著兩大問題。一是地方政府配套資金未落實，尤其是在學生人數較多的地區(qū)，地方政府負擔重，食堂運營、管理經費無從解決，食堂要么停辦，要么外包，由學生交費支持；二是補貼覆蓋面窄且瞄準機制不足，僅有寄宿生有補貼，走讀生仍然只能白帶干糧。基金會認為，“僅有‘一補政策仍然不能滿足學生的營養(yǎng)需求。”

這份調研報告，首先由財新《新世紀》報道（詳見本刊2011年第8期封面報道“營養(yǎng)的貧困”），大量傳統(tǒng)媒體、新媒體跟進，反響強烈。諸多公益團隊紛紛行動，為貧困地區(qū)的孩子募集午餐、修建廚房。

社會公眾對政策調整的吁求聲高，相關的研討會、調研報告也輪番召開發(fā)布。2011年5月，中國發(fā)展研究基金會召開“西部農村學校供餐機制國際研討會”，會后基金會再次向決策層遞送建議書。這份凝聚多個公益組織、國內外學者共識的建議提出，保障貧困地區(qū)學生營養(yǎng)乃是政府的責任，且應當形成普惠制的政策。與此同時，REAP團隊也通過中科院的渠道，遞交了一系列政策簡報。不同團隊的意見，都得到了上層的批示。

2011年11月，中國政府宣布正式實施“農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃”。從2011年秋季學期起，中央財政投入160億元，向集中連片貧困地區(qū)680個縣的所有農村義務教育階段學生，提供每人每天3元的營養(yǎng)膳食補助。

此外，中央財政還在2011年到2013年，安排300億元資金用于農村學校的食堂建設。

第三方評估

中央政策的最終出臺，被看做官民互動的典范。公眾的注意力，也隨即轉移到對這160億元的監(jiān)督上。

這筆錢究竟能否落到實處，讓孩子們吃進嘴里？

2011年下半年，中國發(fā)展研究基金會繼續(xù)對四省貧困縣的學校供餐和學生營養(yǎng)進行跟蹤調研，發(fā)現寄宿小學生身體狀況仍然不良，但有所改善，學校的供餐機制則改觀明顯。廣西取消了直補家長的做法，資金大多補貼食堂，而食堂建設也明顯提速，地方政府陸續(xù)加大投入，為學校配備專職食堂工作人員、制訂菜譜、建立資金監(jiān)督機制。

此外，在安利公益基金會的資助下，長期關注農村教育的21世紀教育研究院，也對中西部五省市的供餐情況進行調研，認為政府和民間等多渠道資源缺乏整合，造成資源閑置和浪費。

到2012年，中國政府的營養(yǎng)改善計劃進入全面落實階段。中國發(fā)展研究基金會參考英國的“校餐信任”項目，認為有必要對政策執(zhí)行情況進行一次全面的評估。

對于政策評估，中國政府實際上并不陌生。盧邁介紹，一些財政投資項目，尤其是早期世界銀行的很多項目，都對執(zhí)行方有一定的考評。不過，很多時候的評估，多是總結經驗教訓，對于項目的具體效果，少有量化的產出。據了解，中國的預算績效評價尚處于起步階段，無論是中央部門還是地方財政，預算績效試點對全部公共財政支出的覆蓋率并不高。

中國發(fā)展研究基金會開始與全國學生營養(yǎng)辦商議評估一事。盧邁介紹，從政府角度來說，很希望能就160億元的投入產出、2300萬學生的受益情況拿出具體的數據，向公眾展示說明，得到理解和認可。

盧邁也與教育部部長袁貴仁面談此事。袁貴仁認為，教育部并不適合出面來進行評估和評優(yōu)，由第三方進行測評，確實是最為恰當的方式。

基金會因此正式接受了政府委托，前后進行了兩輪的問卷調查和實地走訪。最終對20個試點省的478個試點縣進行測評。

經過一年半的運轉，“營養(yǎng)改善計劃”顯然已經逐步走上正軌。評估報告顯示，食堂供餐已成為農村學生營養(yǎng)改善計劃的主要供餐形式，六成地區(qū)開始新建食堂，未建食堂的學校里，也有近77%的試點縣提交了規(guī)劃資料；監(jiān)管方面，有97.70%的縣完成了實名制學生信息管理系統(tǒng)的建設并投入運行；食材的供應更是刺激了當地消費，提高了農民收入。

不過，供餐形式不科學、出資責任不清等問題依然存在。餐飲搭配與“營養(yǎng)膳食”仍有差距，“營養(yǎng)改善計劃”還算不上運轉成熟。

這一系列工作，從理論上來說本應由政府購買服務，但資金均由基金會自行負擔。盧邁解釋，從另一方面來看，這也保證了民間評估的獨立性。民間為政府打分、評優(yōu)，本身“也體現出了社會組織與政府的良性互動”。

營養(yǎng)之外

根據此次評估，供餐形式的轉變仍是大問題。調研中，有超過45%的農村義務教育學校采用采購成品加餐或課間加餐形式。以3元膳食補助為參考標準，采購成品加餐形式的營養(yǎng)效益不足食堂供午餐形式的三分之一。

盧邁透露，有關部門正在醞釀加大財政投入，為試點貧困縣的農村學校都建起食堂。

毫無疑問，隨著“營養(yǎng)改善計劃”的進一步擴大，政府投入將越來越多。在不少前期推動營養(yǎng)干預政策的公益組織看來，這并不代表著營養(yǎng)問題上的“國進民退”。盧邁認為，政府投資有—個過程，政府資金暫未覆蓋之處，均是民間機構的行動空間；而在政府投資之外，民間組織還可繼續(xù)做加法，進一步提高營養(yǎng)改善的質量。

安利公益基金會的“春苗營養(yǎng)計劃”即著眼于當前貧困地區(qū)“有米無鍋”的現實?；饡貢L彭翔介紹，當前“春苗廚房”的試點地區(qū)有90%與政府“營養(yǎng)改善計劃”的試點縣重合。政府提供了膳食補貼和廚房的基礎建設，作為民間組織，“春苗廚房”便補充提供廚具設施，與政府合力，提高營養(yǎng)干預的質量。

即便以后政府的資金得以覆蓋這部分費用，“我們也是高高興興地退出，將重心轉到其他地方?！迸硐枧e例，在農村營養(yǎng)教育、衛(wèi)生安全用水等方面，還有許多需要社會支持的地方，“公益組織要走在政府前面，拾漏補缺?！?/p>

營養(yǎng)餐，僅僅是兒童早期干預工作的一部分。盧邁介紹，健康與教育是兒童發(fā)展的兩個核心領域，貧困家庭兒童不僅營養(yǎng)不足，也缺乏合理的看護。除了學生營養(yǎng)干預，中國發(fā)展研究基金會也在同時開展孕婦和嬰幼兒的營養(yǎng)干預、農村兒童的學前教育等項目，并繼續(xù)希望推動中國政府出臺相關政策。

基金會建議中國設立“國家農村貧困地區(qū)兒童發(fā)展規(guī)劃”，包括為孕婦發(fā)放營養(yǎng)片、為6個月至3歲的嬰幼兒發(fā)放營養(yǎng)包；在有10個以上3歲至5歲兒童的村莊設立公辦的山村幼兒園、以幼教志愿者“送教進村”的方式開展早期教育；辦好農村中小學的食堂，滿足學生基本營養(yǎng)需求。

這些都需要政府持續(xù)的資金投入?；饡y算，根據物價水平，以每生每天補助4元計算，貧困地區(qū)農村學生營養(yǎng)改善規(guī)劃需增加經費48億元；孕婦和嬰幼兒營養(yǎng)干預需增加60億元；在早期教育方面，以平均每個兒童每年1000元的標準計算，共需90億元?？傆嫛耙?guī)劃”增加財政支出將近200億元。

不僅中國發(fā)展研究基金會，REAP團隊也繼續(xù)為農村教育呼吁。其實施的項目，包括為農村貧困兒童配備近視眼鏡，幫助留守兒童和流動兒童掌握電腦信息技術，通過有條件的現金轉移支付降低貧困地區(qū)初高中生的輟學率等。

相較于財政資金在其他民生方面的投入，各國的實踐早已證明，早期干預和人力資本投入是一個國家最有價值的投資?！拔覀儾荒茉俚R這一代人?！北R邁說。

以營養(yǎng)改善計劃為始，只有民間與政府合力推動，探索最有效的政策及其執(zhí)行機制，才能有望阻斷貧困的代際傳遞，向這個社會每一個個體都許以更公平的未來。

（來源：《新世紀周刊》藍方/文）