【摘 要】“從群眾中來，到群眾中去”的群眾路線，一直是我國立法的重要指導(dǎo)思想。但在立法實踐中，特別是在法律法規(guī)草案的意見征求環(huán)節(jié)中，公民參與立法的積極性并不高，這顯然與上述立法指導(dǎo)思想相違背。從拓寬參與途徑的角度探究問題產(chǎn)生的原因和解決辦法，為推動公民參與法律法規(guī)草案征求意見提供可行建議。

【關(guān)鍵詞】公民參與途徑；法律法規(guī)；草案；征求意見

一、公民參與法律法規(guī)草案征求意見的主要途徑

現(xiàn)階段我國公民可以主要可以通過七個途徑來參與到我國法律法規(guī)草案的意見征集中，針對法律草案內(nèi)容，提出問題，表達個人意見。

（一）參與立法項目建議或法律法規(guī)草案稿的意見征集。在立法預(yù)告制度中，公民可以以組織或個人名義提出立法建議,經(jīng)相關(guān)審核,具有參考價值的建議將被列人人大常委會立法規(guī)劃草案。

（二）參與立法調(diào)研的形式。對列人常委會會議議程的法律草案, 官方、半官方以及純民間的組織會進行一系列的立法調(diào)研工作,公民可參加其組織的立法調(diào)研活動，提出自己的建議，表達自己的意見。

（三）參與書面征求意見的形式。此形式主要針對業(yè)界的專家學(xué)者。對于常委會初審后的法律草案，常委會相關(guān)工作機構(gòu)會以書面形式征求業(yè)界專家學(xué)者的意見, 然后將收集的意見整理并反饋給相關(guān)委員會和常委會，專家學(xué)者可以通過這種形式提出自己的建議。

（四）參與座談會的形式。公民可以參與法律法規(guī)起草環(huán)節(jié)或?qū)徸h環(huán)節(jié)中由法律委員會、有關(guān)的專門委員會及常委會工作機構(gòu)召開的各種類型的座談會,針對法律法規(guī)草案的形成或?qū)徸h工作提出自己的看法，表達自己的意愿。

（五）參與論證會的形式。此形式與書面征求意見方式針對的公民群體大致相同，為具有專業(yè)知識的專家學(xué)者。他們可以通過參與此方式對法案中的專業(yè)問題進行論證和探討,提出科學(xué)可行的建議，為常委會審議工作提供專業(yè)方面的參考。

（六）參與立法聽證會的方式。立法聽證制度來自于美國，因為針對的公民群體范圍廣，近兩年來發(fā)展很快。通過這種方式，公民可以在聽證會上就法律法規(guī)草案中的爭議性問題提供證據(jù)，陳述理由，并由具有決定權(quán)或裁判權(quán)的個人或機關(guān)做出裁決和決定。

二、公民參與征求意見主要途徑中的現(xiàn)實問題

現(xiàn)階段公民參與法律法規(guī)草案征求意見的主要途徑有七種之多，但公民的參與度仍然較低。當(dāng)然，公眾意識的淡薄是原因的一方面，但我們更應(yīng)該追問，這諸多途徑的本身是否也存在這制度或操作層面的問題，以致效果不佳。

（一）立法項目建議或法律法規(guī)草案稿的意見征集方式未能法定化。這種方式在地方的立法實踐中取得良好的實效，但是我們注意到，立法法等法律中并沒有關(guān)于這種方式的明確規(guī)定。以該方式參與法律草案的意見征集并非公民的法定權(quán)利。未能給予公民法定權(quán)利，更難以保證公民會以積極的態(tài)度參與其中。

（二）立法調(diào)研方式的科學(xué)系受疑。立法調(diào)研由官方和非官方之分，而這兩種形式也存在著各自弊端。官方調(diào)研主要由法制辦組織開展，雖然有強有力的支持，也容易被官方采納，但其數(shù)據(jù)的真實性一直被人詬病。是否真正代表民意，一直是這種方式的硬傷。而非官方調(diào)研被采納的可能性是這種形式的軟肋，難以被參考也就失去調(diào)研原有的目的。而且如果公民知曉自己反映的調(diào)研意見難以被采納，自然積極性不高。

（三）書面征求意見和座談會的方式廣泛性難以保證?，F(xiàn)階段書面征求意見方式主要針對業(yè)界的專家學(xué)者，是面向小眾的意見表達方式，是重要方式，但難以成為主要方式。座談會雖然從本質(zhì)來講這種方式并不是面向?qū)＜覍W(xué)者的小眾意見表達形式，但在實踐過程中，座談會主要群體還是專家學(xué)者及企業(yè)的代表，法律法規(guī)草案真正利害關(guān)系人的比例還是較小，公眾參與度較低，此方式還待一步的平民化。

（四）論證會方式受眾面小。論證會的形式是面向權(quán)威專家學(xué)者的意愿表達形式，只有專家學(xué)者參與的論證會難以保證一定會形成科學(xué)有效的建議。缺乏普通群眾意見的學(xué)術(shù)建議真的有效可行也不一定符合社會現(xiàn)實，相信這些疑問能為論證會的改革提供有價值的導(dǎo)向。

（五）列席和旁聽方式缺乏互動。公眾可以通過這種方式直接或間接見證公民的意志上升為法律，但是列席的人大代表或公眾只有傾聽的權(quán)利，沒有意見表達的權(quán)利。這樣缺乏表達的參與僅僅是一種單純的見證而已。那這樣缺乏雙向互動的參與方式意義還有待進一步探究。

（六）立法聽證會的問題。近年來，該形式成為最有發(fā)展?jié)摿Φ耐緩?。立法聽證會由于具有公眾參與廣泛的特點，這兩年發(fā)展較快，吸引了較多的眼球。自然，這種途徑暴露出的問題也受到極大關(guān)注。首先，聽證內(nèi)容過淺，由于聽證會參與主體水平參差不齊，程序設(shè)計不合理，聽證會討論內(nèi)容內(nèi)容淺顯，效率低，使聽證會意義大打折扣。而且聽證會參與者確定方法不科學(xué)，這些都導(dǎo)致聽證會的效率難以得到保障。

三、完善公民參與征求意見的主要途徑

對主要途徑逐條分析過后，我們不難得出這樣的結(jié)論：制度本身問題或許正是壓制公眾參與意識的關(guān)鍵。經(jīng)過科學(xué)調(diào)整，才會實現(xiàn)其應(yīng)有的價值。

（一）關(guān)于立法預(yù)告、立法調(diào)研和書面征求意見的建議。這三種形式運行已相對成熟，經(jīng)過細微調(diào)整即可。既然立法預(yù)告已在地方司法實踐取得了顯著成效，個人建議首先將其列入地方立法，成熟以后可在全國推廣。對于立法調(diào)研的真實性問題，只要加強對組織單位的監(jiān)督和增強對結(jié)果的重視，其效力自然提高。而書面征求意見形式增強專門性，按照群體分類進行比例調(diào)研。

（二）關(guān)于座談會形式的建議。座談會雖然名義上面向社會全體，但是在實踐過程中卻出現(xiàn)公眾席位被擠占的問題。應(yīng)該加強對該途經(jīng)實踐環(huán)節(jié)的監(jiān)督，確保法律法規(guī)草案涉及的相關(guān)利害關(guān)系人的意志表達途經(jīng)不被擠占。如條件允許，可采用不同利害關(guān)系人集合與分批開會相結(jié)合的形式，既保證意志的充分表達，有保證不同意見的分歧點可以被發(fā)現(xiàn)。

（三）關(guān)于論證會形式的建議。論證會形式主要面向?qū)＜覍W(xué)者，但是純學(xué)術(shù)觀點并不等同于科學(xué)可行的實施措施。專家學(xué)者受相關(guān)條件的局限，難以充分了解社會大眾意志。將合理比例的普通代表列入論證會與會者的行列，可以有效減少學(xué)術(shù)觀點與社會現(xiàn)實的矛盾，提高論證會的效率，推動論證會討論結(jié)果的質(zhì)量提高。

（四）關(guān)于列席和旁聽的建議。本文前半段已指出該形式的最大弊端—缺乏雙向互動。針對這一問題，可在列席和旁聽之后增加意見反饋環(huán)節(jié)?；趯h效率的考慮，可以根據(jù)不同的會議規(guī)模采取會后交流反饋與書面反饋的形式，改變以往參與者單純扮演見證者的角色。

（五）關(guān)于立法聽證會制度的建議。立法聽證會制度應(yīng)該承擔(dān)起“公民參與意見征集最為重要途徑”的責(zé)任。作為一種參與主體最為廣泛的途徑，需要改進的問題也最多。第一，應(yīng)該根據(jù)以往經(jīng)驗對不同級別聽證會的程序做出準確的規(guī)定，通過科學(xué)的程序保證聽證會的效率。第二，采取科學(xué)的形式確定與會名額，保證立法聽證會參與者的普遍性，建議以隨機搖號為主，輔之以其他形式。第三，增強對聽證結(jié)果的重視程度，建立一套完備的結(jié)果反饋體系，通過制度來保證聽證結(jié)果的有效反饋。

四、結(jié)語

綜上所處，當(dāng)前公民參與法律草案征求意見的途徑還需進一步拓寬，提高群眾參與積極性還需完善制度設(shè)計，提高效率，公眾參與意見征集的效果才能有所提升。

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作者簡介：趙曉宇（1992—），男，漢族，山東濱州人，西南大學(xué)法學(xué)院法學(xué)專業(yè)本科在讀。