王佳宜

摘要：環(huán)境保護(hù)日益成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，訴訟推進(jìn)環(huán)境保護(hù)形成也是環(huán)境保護(hù)法得以實(shí)施的重要環(huán)節(jié)。因此，我們唯有加強(qiáng)公益訴訟制度研究和公益訴訟制度建設(shè)，才能在環(huán)境保護(hù)工作中取得良好成績(jī)，同時(shí)也可以推動(dòng)環(huán)境保護(hù)法體系的完善和發(fā)展。

關(guān)鍵詞：環(huán)境保護(hù)；公益訴訟

一、公益訴訟的緣由

在經(jīng)濟(jì)學(xué)界，“公地悲劇”為人熟知。美國(guó)學(xué)者哈丁在《公地的悲劇》中設(shè)置了這樣一個(gè)場(chǎng)景：一群牧民一同在一塊公共草場(chǎng)放牧。一個(gè)牧民想多養(yǎng)一只羊增加個(gè)人收益，雖然他明知草場(chǎng)上羊的數(shù)量已經(jīng)太多了，再增加羊的數(shù)目，將使草場(chǎng)的質(zhì)量下降。牧民將如何取舍？如果每人都從自己私利出發(fā)，肯定會(huì)選擇多養(yǎng)羊獲取收益，因?yàn)椴輬?chǎng)退化的代價(jià)由大家負(fù)擔(dān)。每一位牧民都如此思考時(shí)，“公地悲劇”就上演了--草場(chǎng)持續(xù)退化，直至無(wú)法養(yǎng)羊，最終導(dǎo)致所有牧民破產(chǎn)。試驗(yàn)得出的結(jié)論是：由于每個(gè)人都有將自己的生存空間和資源向外拓展的天性，在公共利益處于無(wú)人管理的狀態(tài)下，每個(gè)人都會(huì)自覺(jué)或不自覺(jué)地榨取公共資源為己所用。因此，處于無(wú)保護(hù)狀態(tài)下的公共利益是最易受到侵害的。

訴訟法理論認(rèn)為，利益受到了損害，受害者就有權(quán)向法院起訴，請(qǐng)求司法救濟(jì)。正如如果另一個(gè)牧羊人的羊群吃了你的草地，你可以要求他賠償一樣，但是，公共的草地從理論上而言屬于所有的牧羊人，如果它的利益受到了損害，由誰(shuí)來(lái)提起訴訟呢？隨著社會(huì)公共領(lǐng)域延伸及公共事務(wù)數(shù)量的增長(zhǎng)，我們國(guó)家的法律正面臨著如是問(wèn)題。

公益訴訟是解決“公地悲劇”的一種訴訟手段，它在中國(guó)的出現(xiàn)和發(fā)展反映了公共利益保護(hù)的緊迫需要。

二、構(gòu)建環(huán)境公益訴訟的必要性

現(xiàn)代社會(huì)，環(huán)境問(wèn)題日益嚴(yán)重，諸如霧霾天氣、溫室效應(yīng)、水資源危機(jī)等都正在或已經(jīng)給我們生存的空間造成了毀滅性的災(zāi)難，嚴(yán)重威脅著人類的健康。正是如此，環(huán)境公益訴訟制度應(yīng)運(yùn)而生，成為解決環(huán)境方面“公地悲劇”的一種訴訟手段。其是指社會(huì)成員，包括檢察機(jī)關(guān)、非政府組織和公民依據(jù)法律的特別規(guī)定，在環(huán)境受到或可能受到污染和破壞的情形下，為維護(hù)環(huán)境公共利益不受損害，針對(duì)有關(guān)主體向法院提起訴訟的制度。因此，構(gòu)建環(huán)境公益訴訟是現(xiàn)實(shí)的需要，也是歷史的必然。

第一，建立環(huán)境公益訴訟制度，是全面貫徹落實(shí)黨的十八大精神的要求。在黨的十八大報(bào)告中，提出“五位一體”的概念，把生態(tài)文明建設(shè)放到了突出地位，從理論和實(shí)踐的高度對(duì)其作出了全面而深刻的闡述，并賦予創(chuàng)造性地回答了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境的關(guān)系，為統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展指明了方向。因此，建立環(huán)境公益訴訟制度，是順應(yīng)了社會(huì)的發(fā)展和時(shí)代的需求。

第二，建立環(huán)境公益訴訟制度，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的需要。盡管黨和國(guó)家高度重視環(huán)境保護(hù)，但是我國(guó)仍有很多地方、企業(yè)，在高額利潤(rùn)的驅(qū)動(dòng)下，以浪費(fèi)資源、犧牲環(huán)境為代價(jià)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，如果這種危害行為不能得到及時(shí)糾正，必將對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)安全運(yùn)行和社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定構(gòu)成嚴(yán)重威脅。因此，建立環(huán)境公益訴訟迫在眉睫。

第三，建立環(huán)境公益訴訟制度，是激發(fā)公眾參與環(huán)保的需要。環(huán)境問(wèn)題與人民群眾息息相關(guān)，公眾參與對(duì)我國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的健康發(fā)展有積極意義。因此，有必要通過(guò)建立環(huán)境公益訴訟制度，為環(huán)境領(lǐng)域內(nèi)的公眾參與提供法律與政治上的保障。

三、環(huán)境公益訴訟主體資格爭(zhēng)議

我國(guó)《民事訴訟法》第一百零八條之規(guī)定：“原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織。”這就排除了與案件無(wú)關(guān)的公民或者社會(huì)團(tuán)體等，筆者認(rèn)為，既然是公益訴訟，就應(yīng)該有別于私益訴訟，在私益訴訟里面保護(hù)的是個(gè)體的權(quán)利，因此訴訟主體只能是特定的受害者個(gè)體，非受害者的個(gè)體無(wú)權(quán)起訴；而公益訴訟是保護(hù)公共利益不受損害，除法律禁止者以外，凡是公民及社會(huì)團(tuán)體都應(yīng)該具有這樣的權(quán)利，這恰恰是公益之“公”的本意。然而，由于公益訴訟執(zhí)行制度的模糊以及訴訟主體界定的局限，導(dǎo)致許多已有的公益訴訟都是無(wú)果而終，沒(méi)有使環(huán)保制度形成真正的法律效應(yīng)。所以，必須突破訴訟主體“限于直接受害者”這個(gè)瓶頸突破，賦予公民個(gè)人，社會(huì)團(tuán)體等非直接受害者有環(huán)境訴訟的主體地位。這種制度設(shè)計(jì)既符合我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第6條“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告”之規(guī)定，同時(shí)也符合我國(guó)現(xiàn)行的司法實(shí)踐，對(duì)于環(huán)境保護(hù)等公益訴訟也是一種“最好的保護(hù)”。

然而，如果人人都有權(quán)提起訴訟，會(huì)不會(huì)導(dǎo)致“濫訴”呢？如何解決公民無(wú)訴權(quán)與公民濫訴之間的博弈呢？具體來(lái)說(shuō)，環(huán)境公益訴訟啟動(dòng)權(quán)僅僅由檢察機(jī)關(guān)壟斷還是檢察機(jī)關(guān)、非政府組織和公民同時(shí)共享，這是一元主體啟動(dòng)和多元主體啟動(dòng)爭(zhēng)議的關(guān)鍵。

筆者認(rèn)為，從保護(hù)國(guó)家和公共環(huán)境利益，制止不法行為的目的出發(fā)，人民檢察院運(yùn)用司法手段提起公益訴訟，應(yīng)當(dāng)視為與本案訴訟標(biāo)的有特殊的直接利害關(guān)系。因此，一元主體啟動(dòng)并非真正意義上的環(huán)境公益訴訟。對(duì)于多元主體啟動(dòng)，最高人民法院始終持明確的反對(duì)態(tài)度。他們認(rèn)為，目前法院每人每年需審理案件二三百起，如果允許個(gè)人進(jìn)行公益訴訟，可能存在個(gè)人濫訴，同時(shí)給法院增加審判壓力。然而，實(shí)踐中，如果是無(wú)關(guān)的個(gè)人成為原告，需要付出大量的時(shí)間、金錢，還很可能得罪當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)或污染企業(yè)，所以并沒(méi)有那么多人喜歡管“閑事”，某些中級(jí)法院環(huán)保法庭成立后幾乎沒(méi)有受理一起環(huán)境公益訴訟，正好證明了這點(diǎn)?；诖?，我國(guó)必須形成多元啟動(dòng)模式。

四、環(huán)境公益訴訟主體的啟動(dòng)順序

在多元主體具有環(huán)境公益訴權(quán)的基礎(chǔ)上，啟動(dòng)順序上存在多元主體直接啟動(dòng)和檢察機(jī)關(guān)前置審查的爭(zhēng)議？從一些國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，允許檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家提起公益訴訟是可行的。如果受到損害的不是國(guó)家利益，而是社會(huì)公共利益，那么，可以考慮讓那些代表公共利益的社會(huì)團(tuán)體、協(xié)會(huì)以及自治組織提起訴訟。在有資格起訴的主體拒不行使訴權(quán)時(shí)，普通公民作為納稅人也應(yīng)有起訴的資格。結(jié)合我國(guó)實(shí)際，在確保多元主體擁有訴權(quán)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)確立檢察機(jī)關(guān)前置審查權(quán)。具體來(lái)說(shuō)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)成為提起環(huán)境公益訴訟的主體，公民、法人或其他組織則起輔助作用，公民、法人或其他組織在發(fā)現(xiàn)有正在或即將危害環(huán)境的行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)以申請(qǐng)人民檢察院提起公益行政訴訟為先行程序。只有人民檢察院在規(guī)定時(shí)間內(nèi)不提起訴訟的，公民、法人或其他組織才可以以自己的名義提起公益行政訴訟。這是因?yàn)槿魏稳硕伎梢猿蔀楣嬖V訟的原告提起訴訟，但是，從訴訟經(jīng)濟(jì)和訴訟秩序的角度看，公益訴訟的原告應(yīng)當(dāng)相對(duì)固定和統(tǒng)一。

五、完善我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度

從我國(guó)環(huán)境公益訴訟立法的現(xiàn)狀來(lái)看，在今后的立法工作中需在以下三個(gè)方面繼續(xù)加強(qiáng)。

第一，是要建立非實(shí)質(zhì)性利益損害的司法救濟(jì)制度。因非實(shí)質(zhì)性損害是公眾遭受環(huán)境損害的主要方式，也是引發(fā)社會(huì)矛盾的一個(gè)重要原因，其司法救濟(jì)權(quán)又沒(méi)有得到我國(guó)相關(guān)法律的確認(rèn)，所以立法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)其訴訟救濟(jì)予以重視。

第二，是要明確社會(huì)公眾的司法監(jiān)督地位。正如前文所述，擴(kuò)大原告資格。此外，還應(yīng)建立鼓勵(lì)公眾參與的制度。

第三，是要規(guī)定訴訟費(fèi)和律師費(fèi)的減免。我國(guó)現(xiàn)行立法規(guī)定了訴訟費(fèi)的減免情況，但卻沒(méi)有把公益性的訴訟案件納入其中。另外，現(xiàn)行立法缺乏對(duì)環(huán)境公益訴訟律師費(fèi)由敗訴方承擔(dān)的明確規(guī)定，沒(méi)有規(guī)定律師費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，這對(duì)大額索賠的環(huán)境公益訴訟案件的起訴、對(duì)提高律師參與環(huán)境公益訴訟的積極性，都是不利的。（作者單位：貴州大學(xué)法學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

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