賀明明

【摘要】國(guó)家的上層結(jié)構(gòu)在一定程度上影響了體制中高層對(duì)于基層地方的管理方式和效果，分權(quán)制為主的西方國(guó)家，經(jīng)常會(huì)看到其基層地方領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)經(jīng)常性的聚在一起對(duì)國(guó)家提出滿足地方需求的賬單，這是其社會(huì)管理常態(tài)；以中國(guó)為例的單一制、中央集權(quán)制國(guó)家，杜贊奇從歷史的角度還原了中央與地方間博弈環(huán)節(jié)及產(chǎn)生結(jié)果，國(guó)家內(nèi)卷化、掮客以及守衛(wèi)地方利益的看護(hù)人，都是多種因素共同作用的結(jié)果，雖然在中央放權(quán)地方的大背景下，中央始終是發(fā)力的一方，地方雖為受力方，這是中國(guó)的常態(tài)，但地方自身不發(fā)也有一套自己的實(shí)際運(yùn)行規(guī)則。

【關(guān)鍵詞】規(guī)則；自治

一、中西方政策規(guī)則運(yùn)行常態(tài)

世界范圍內(nèi)，大多數(shù)國(guó)家都承認(rèn)這樣的一個(gè)道理：國(guó)家政權(quán)層面上的建設(shè)與穩(wěn)定有賴于完善的法治作為保障，而基層政府的有效運(yùn)行則更多依靠的是自治與法治的結(jié)合——自治為主、法治為輔。且不論國(guó)家結(jié)構(gòu)形式是單一制還是復(fù)合制，抑或是其他形式，“自治為主、法治為輔”都是一般的基層治理方式，區(qū)別只在于自治的程度，在此，法治代表了國(guó)家層面的作用，在一定程度上可以看作是官治對(duì)基層的影響。作為萬(wàn)千自治主體的基層，其治理結(jié)果雖大相徑庭，但在實(shí)際的操作過(guò)程中，其操作原則卻是不同的，以政策環(huán)節(jié)的運(yùn)作為例，陳振明教授曾將政策的貫徹與落實(shí)的結(jié)果進(jìn)行了分類(lèi)：“求神似，去形似”、“不求神似，只求形似”、“既不求神似，也不求形似”[1]三種類(lèi)型，產(chǎn)生這樣的結(jié)果，從張靜的《現(xiàn)代公共規(guī)則與鄉(xiāng)村社會(huì)》視角來(lái)看，主要有兩個(gè)方面的因素：一方面與基層精英自身選擇的自治方式、自治理念有關(guān)系；另一方面取決于基層精英對(duì)于地方基層社會(huì)的管治是否和現(xiàn)代國(guó)家行政管治規(guī)則一致。

不可否認(rèn)，西方的政策推行也存在“形神不一”的情況，但這種“不一”是在一種透明狀態(tài)下，上下協(xié)商的情況下完成的，而中國(guó)的“不一”是在推行過(guò)程中逐漸起變化的，國(guó)人對(duì)于政策最終的目的、性質(zhì)的變化也已經(jīng)習(xí)以為常，更不論其中的某些部分在傳達(dá)過(guò)程中被隨意篡改。張靜在經(jīng)過(guò)實(shí)際調(diào)查華北西村之后，最后提出的社會(huì)管理過(guò)程中，作為鄉(xiāng)村管理的行為主體其選擇的手段是以規(guī)則為根據(jù)還是以利益為基礎(chǔ)。這就是常言說(shuō)到的“山高”自然“皇帝”遠(yuǎn)，國(guó)家權(quán)威理論上具有最高身份，可以通過(guò)新出臺(tái)的一些方針政策作用于基層地方，比如通過(guò)修改法律法條來(lái)改變運(yùn)行于社會(huì)中的規(guī)則，使得在規(guī)則中運(yùn)行的基層和人民能夠向著國(guó)家期望的方向發(fā)展，但國(guó)家政策也可以只保持在權(quán)威理論的面上，很顯然國(guó)家并非在每個(gè)政策執(zhí)行的過(guò)程中都是具體的執(zhí)行人，國(guó)家最終還是以基層代理人執(zhí)行它的政策，實(shí)際中反映出來(lái)的規(guī)則與基層領(lǐng)導(dǎo)之間的關(guān)系，值得引起普遍關(guān)注。

二、柳村基層領(lǐng)導(dǎo)對(duì)規(guī)則選擇

筆者在川北柳村調(diào)研過(guò)程中，遇到一些十分有趣的現(xiàn)象：村主任每每介紹到村莊中的大變化時(shí)，如翻新水庫(kù)、修路、建旅游景區(qū)等事情的時(shí)候，言語(yǔ)中總透露出自身領(lǐng)導(dǎo)班子的一種領(lǐng)導(dǎo)能力的卓越，“我們?nèi)齻€(gè)（村支書(shū)、村主任、文書(shū)）都是拿著最低工資還在堅(jiān)持為國(guó)家服務(wù)的，這都是為國(guó)家和鄰里鄉(xiāng)親”，著重點(diǎn)卻不是放在國(guó)家政策方面給予的幫助，這一地區(qū)的仿佛直接缺失了一個(gè)能提及國(guó)家的機(jī)制或者個(gè)人，村領(lǐng)導(dǎo)還認(rèn)識(shí)了這么個(gè)理：國(guó)家有的是錢(qián)，就看誰(shuí)有能力去要，要的到的就是有能力的，但是，談及到本地區(qū)為什么不能盡快走出貧困，主任談及到的不是國(guó)家給予的不夠，就是自然條件的限制，甚至認(rèn)為國(guó)家對(duì)本地區(qū)應(yīng)該更加多的幫助。以其言窺其思，國(guó)家在基層干部，特別是村一級(jí)干部的意識(shí)中就是一個(gè)象征性的作用，其國(guó)家權(quán)威體現(xiàn)在其對(duì)基層提供的政策、資金的供給上，也體現(xiàn)在對(duì)基層干部光環(huán)的賦予上，其余的政績(jī)就是在一種他們管轄的能力帶動(dòng)下產(chǎn)生的。

從上面的例子中，不難發(fā)現(xiàn)，政策在基層貫徹的過(guò)程中，其產(chǎn)生的后果并不在基層管理者主要考慮的范圍內(nèi)，基層領(lǐng)導(dǎo)者始終相信這種自上而下的政策都是上層精英的深思熟慮的結(jié)果，最壞的情況是不會(huì)給本地帶來(lái)利益。且這些政策都是一種主動(dòng)性政策進(jìn)入本區(qū)域范圍，基層就是國(guó)家這個(gè)大機(jī)器的最后一條傳送帶，傳送是主要的任務(wù)，貫徹并非責(zé)任，這是一種變相的搭便車(chē)行為，在這次政策的行進(jìn)過(guò)程中，每個(gè)基層單位都有機(jī)會(huì)順利的搭上這趟受益車(chē)。然而搭車(chē)的后果可以是無(wú)作為，也可以是為自己牟利，前者不需要有任何行為來(lái)推進(jìn)政策，后者則可以通過(guò)改變政策執(zhí)行的規(guī)則來(lái)實(shí)現(xiàn)基層政府自己希望的結(jié)果。希望自己的親戚能夠成為養(yǎng)殖場(chǎng)的贏家，那么即便是上層政府給予的養(yǎng)雞場(chǎng)幫扶指標(biāo)，也是沒(méi)有辦法取得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，村一級(jí)的倒向直接影響了本區(qū)域養(yǎng)雞場(chǎng)銷(xiāo)量的倒向。國(guó)家的政策進(jìn)入是希望本地在規(guī)則范圍內(nèi)正常發(fā)展，希望能通過(guò)“五戶幫扶”的政策實(shí)現(xiàn)先富帶后富的一種模式，但村干部則立足于自身的利益角度，重現(xiàn)建立的規(guī)則將國(guó)家的規(guī)則替換掉，使其癱瘓。

三、結(jié)語(yǔ)

上述情況的產(chǎn)生一方面可以歸咎為上下層級(jí)之間的缺乏有效的信息溝通和協(xié)商機(jī)制，也能解釋中國(guó)法治方面一直不健全的原因，特別是在基層容易出現(xiàn)無(wú)法實(shí)現(xiàn)有法可依，有法必依。這樣的情況下，滋生的問(wèn)題就復(fù)雜而混亂，要么有些人通過(guò)給予執(zhí)法者一定利益，使其改變法律的執(zhí)行規(guī)則，從而獲得執(zhí)法者的庇護(hù)，要么使得其他人人人自危，做事畏首畏尾，生怕有一天突然接到傳票，聲稱追究法律責(zé)任。法律性的原則是在規(guī)則的指導(dǎo)下，保持中立，最終實(shí)現(xiàn)對(duì)利益的公平分配，但是，在利益性原則下，很多人就會(huì)援引于對(duì)自己有利的規(guī)則，從規(guī)則的角度出發(fā)來(lái)列舉規(guī)則給予自己的幫助，最終實(shí)現(xiàn)自己的利益。如村一級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)敢于不通過(guò)與上層進(jìn)行溝通就按照自身的取向訂立新規(guī)，使得國(guó)法作用被削弱甚至癱瘓，這不得不說(shuō)是一種對(duì)于自治權(quán)的濫用，這種濫用的產(chǎn)生是基于法律體系的構(gòu)建滯后，如果產(chǎn)生了上層對(duì)地方自治權(quán)力濫用的追究，則一定是上訪或者其他群體性事件爆發(fā)，導(dǎo)致了不穩(wěn)定。

如今，萬(wàn)能的體制、國(guó)情等理由已經(jīng)不再被國(guó)人所普遍接受，在政治體制改革的過(guò)程中，我們已經(jīng)看到，中國(guó)的體制改革在最終追求方面還是希望能一定程度上借鑒的西方民主，并且已經(jīng)在法律層面上有了一定的改觀。全盤(pán)吸收是一種苛刻的要求，但主要原則的借鑒還是一種積極的嘗試，否則就是“東施效顰”的結(jié)果。

注釋?zhuān)?/p>

[1]陳振明.西方政策執(zhí)行研究運(yùn)動(dòng)的興起[J].江蘇社會(huì)科學(xué)，2001（6）.