陳奕敏：溫嶺市松門鎮(zhèn)人，1987年8月參加工作，中共黨員，在職大專學(xué)歷?，F(xiàn)任溫嶺市委民主懇談工作辦公室主任。民主懇談的創(chuàng)建者、制度的設(shè)計者、實際工作的推動者。

6月3日，浙江溫嶺市教育局16.01億元的“賬本”在溫嶺日報上刊登了整整3個版。至此，溫嶺市71個一級部門預(yù)算單位及下屬單位、16個鎮(zhèn)（街道）今年的預(yù)算和“三公”經(jīng)費首次實現(xiàn)全部向社會公開。不過，類似這樣讓人肅然起敬的“壯舉”已經(jīng)不是第一次了。

就在三個多月前的市人大會議上，代表們對部門預(yù)算進行了票決，這在全國也是開天辟地第一回。人大代表用半天時間對農(nóng)林局和科技局的賬本進行了面對面的集中審議。兩部門在遭到質(zhì)疑后不得不連夜修改預(yù)算。最終，農(nóng)林局調(diào)整預(yù)算項目6個、預(yù)算支出項目合并優(yōu)化7個，科技局調(diào)整預(yù)算項目5個。其中農(nóng)林局的“三公”經(jīng)費預(yù)算比之前減少了130多萬元，縮減超過三分之一。經(jīng)過修改，兩部門的預(yù)算才被代表投票通過。

這就是“民主懇談”給溫嶺市各級人代會的預(yù)算審查工作帶來的全新面貌。而這一切都離不開一個關(guān)鍵人物——陳奕敏。他的現(xiàn)任職務(wù)是“溫嶺市委民主懇談工作辦公室主任”，外界稱之為“陳懇談”。

有問必答的懇談會

對于溫嶺基層民主改革產(chǎn)生的原因，很多人把它歸結(jié)為，溫嶺是市場經(jīng)濟先發(fā)地區(qū)、民營經(jīng)濟發(fā)達、民主意識強等因素。但在陳奕敏看來，改革的開始卻是一個“意外”。

故事要追溯至1999年6月。當(dāng)時，浙江省部署開展農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化教育，溫嶺市將松門鎮(zhèn)確定為試點鎮(zhèn)。時任溫嶺市委宣傳部理論科副科長的陳奕敏主抓這項工作。當(dāng)時的鎮(zhèn)委書記朱從才認為單向地對農(nóng)民進行宣講很枯燥，問能不能把活動“搞實際一點”。

陳奕敏受到啟發(fā)，設(shè)計了一個群眾自愿參加、自由發(fā)言的“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化教育論壇”，用雙向?qū)υ捜〈鷨蜗蚬噍?。沒有想到這個“論壇”，便是溫嶺民主懇談的雛形。

全鎮(zhèn)各村張貼通告，宣告在5天后舉行論壇，鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)將有問必答，村民可自愿參加。沖著“有問必答”的承諾，論壇當(dāng)天，200多人將鎮(zhèn)政府的會議室擠得滿滿當(dāng)當(dāng)。村民提了很多問題，鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)都一一進行答復(fù)、承諾、解決，一些暫時解決不了的問題也給予了詳盡的解釋。

陳奕敏還記得，當(dāng)時有一個小區(qū)的居民質(zhì)問鎮(zhèn)委書記朱從才，鎮(zhèn)政府在三年前收了每人3000元的城鎮(zhèn)建設(shè)配套費，用于小區(qū)道路修繕，但為何只見收錢，不見辦事？剛剛調(diào)來才一年的朱從才要求分管城建的副鎮(zhèn)長做出解釋。副鎮(zhèn)長承認確有此事，原因是政府和村委換屆，工作疏忽，沒有交接好。這時，朱字字鏗鏘，向大家承諾：“3個月內(nèi)，一定解決這個問題?！?/p>

陳奕敏完全沒有想到，第一次創(chuàng)新嘗試，效果就這么好。松門鎮(zhèn)的做法很快在溫嶺全市推廣，并且在陳奕敏的建議下統(tǒng)一命名為“民主懇談”?！版?zhèn)政府往下推到村、私營企業(yè)。往上推到市委市政府，每個部門，包括政協(xié)都有民主懇談會?！标愞让粽f。

群眾參與決策

陳奕敏也不是沒有聽到反對、質(zhì)疑聲。當(dāng)時只是一個小科長的他，磨破嘴皮子，利用各種“公私關(guān)系”到處游說、推廣。經(jīng)過努力，他不僅獲得鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的支持，也最終獲得市里領(lǐng)導(dǎo)的支持。

溫嶺的民主懇談搞得如火如荼，漸有名氣后，政府邀請專家前來指導(dǎo)。一開始，專家們不以為然，認為只是搞形式主義。但現(xiàn)場觀摩后，就對他們豎起了大拇指。專家們高度肯定了民主懇談，“這是溫嶺獨創(chuàng)的新型基層民主形式?！币恍┙淌诘脑u論讓陳奕敏很震撼。

“當(dāng)時只是把民主懇談作為思想政治工作的一個載體，根本沒有意識到基層民主這方面，因為我的本職工作就是做思想政治工作?！标愞让魧碚搯栴}很有興趣，喜歡工作之余搞理論研究，但他那時還沒有想到自己今后會搞基層民主改革。

陳奕敏想：“民主的發(fā)展問題，比思想政治工作肯定要重要得多吧！所以民主懇談要深化，怎么深化？往基層民主的方向去深化?！?/p>

恰在這時，民主懇談也給政府部門帶來了不小的壓力，“因為要幫群眾辦事，需要花錢，政府感到財政壓力很大。另外，每個問題提出來，要組成工作組，調(diào)查清楚之后去解決，所以要耗費大量的精力。”

陳奕敏決定用民主懇談來討論關(guān)系公眾利益的大事，而不是在小范圍、個別群眾的問題上耗費過多精力。于是，從2001年開始，民主懇談從“對話型民主懇談”深化到“決策型民主懇談”階段。

“2002年，我給市委起草一個文件，里面有一句關(guān)鍵的話，‘要讓民主懇談成為溫嶺市兩級政府公共事務(wù)決策的必經(jīng)程序。無論市里還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，重大事情都要用民主懇談的方式來解決。”這個時候，民主懇談已經(jīng)具有了強烈的參與式民主的性質(zhì)。

民主懇談，依靠公眾參與，通過討論、協(xié)商，達成共識，從而影響政府公共事務(wù)的決策。雖然最終做決策的還是政府，但民主懇談能夠起到很好的修改、完善、補充作用，有時候甚至?xí)颜敕ㄍ耆频怪貋怼?/p>

原來的“暗箱操作”“拍腦門”“少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)拍板”的決策方式變成了集思廣益的“陽光決策”，政府和公眾都從中受益匪淺。溫嶺土生土長的民主懇談，延續(xù)十多年，沒有因為政府換屆而人走政息。

合法性問題

2004年，民主懇談獲得了第二屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”。但同時，溫嶺的基層民主改革也達到了一個高潮。但此時，卻出現(xiàn)不少反對的聲音。有一些學(xué)者認為，重大事項的決策權(quán)應(yīng)該在人大，民主懇談會只能作為決策的一個程序，它本身并不能決策。

“問題就出在民主懇談沒有合法性?！弊鳛橐环N草根民主，民主懇談在體制外的自然生長，是沒有法律依據(jù)的。要深化改革，就必須將它納入到體制內(nèi)。在之后的一年多時間里，如何把民主懇談納入體制內(nèi)的問題，一直困擾著陳奕敏。

于是，陳奕敏琢磨出六條途徑，讓民主懇談與基層人大結(jié)合，把民主懇談納入人大體制?！?004年做嘗試，做得很辛苦，很別扭，很不順?！币衙裰鲬┱剰娭萍{入體制內(nèi)，很難推行，幾乎沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)愿意和陳奕敏配合。

“當(dāng)時我迷信學(xué)者的意見，但現(xiàn)在想，這些其實都是偽問題。因為民主懇談屬于協(xié)商民主，是可以和擁有決策權(quán)的人大代議制民主并行不悖、共同發(fā)展的。西方政治理論早就提出來，可以用協(xié)商式民主修正和補充代議制民主的不足?！标愞让粽勂疬@些，頗具理論家的氣質(zhì)。

實際上，民主懇談不僅沒必要被強制納入人大體制，還能用這種協(xié)商式民主激活人大，促使人大發(fā)揮本該發(fā)揮的作用。

參與式預(yù)算

2004年底，“世界與中國研究所”所長李凡到溫嶺考察，回京后他打電話對陳奕敏說，民主懇談也可以討論政府預(yù)算。

陳奕敏覺得這個主意很妙。用民主懇談會的形式討論預(yù)算編制，在人代會上批準(zhǔn)，這樣還可以推動人大改革，發(fā)揮它審查、監(jiān)督預(yù)算的使用，“這樣全盤就活了”。政府財政預(yù)算不是一個簡單、獨立的經(jīng)濟問題，它涉及到公共資源的分配。只有公民參與，才能使分配公正透明。

興奮的陳奕敏立即著手民主懇談的深化，他一方面擬訂方案，給討論、監(jiān)督預(yù)算的民主懇談會起名為“參與式預(yù)算”，一方面將方案拿到鄉(xiāng)鎮(zhèn)去推。經(jīng)過幾番波折，“參與式預(yù)算”從新河鎮(zhèn)起步。

根據(jù)陳奕敏的制度設(shè)計，政府在編制預(yù)算的時候，老百姓可以參加“預(yù)算編制民主懇談會”；修改好的預(yù)算案交人代會審查、批準(zhǔn)，如果不滿意，人大代表五人聯(lián)名，就可以提出預(yù)算修正案，表決出來之后，政府必須要修改預(yù)算草案；而且，在付之表決前還有辯論程序。

從2005年做到2013年，“參與式預(yù)算”每年都在深化、發(fā)展。“我的想法是，邁小步，不停步，年年有進步，最后積累成一大步?！?/p>

十多年來，由陳奕敏創(chuàng)建、設(shè)計并一手推動的民主懇談和參與式預(yù)算改革，在國內(nèi)外影響越來越大。2010年，陳奕敏從宣傳部理論科調(diào)到新設(shè)立的溫嶺市委民主懇談工作辦公室。

陳奕敏覺得，“激發(fā)和培育老百姓的民主意識、公民意識就是民主懇談最重要的意義，一個人一輩子能夠做一件大家都覺得有意義的事情，那就足夠了?！?/p>

本欄目責(zé)任編輯： 張杰（zhangiwfree@gmail.com）