李向前

【摘要】基層社會(huì)管理是人類(lèi)社會(huì)管理的重要一環(huán)，是歷代管理者都必須面對(duì)的一個(gè)課題。進(jìn)入新世紀(jì)，我國(guó)進(jìn)入了以社會(huì)建設(shè)為重點(diǎn)的新階段，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理是加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)的重要內(nèi)容，在新形勢(shì)下構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)管理體制的過(guò)程，其本質(zhì)就是傳統(tǒng)“管理”向現(xiàn)代“治理”轉(zhuǎn)變，最終走向“善治”的過(guò)程。

【關(guān)鍵詞】基層社會(huì)管理 管理創(chuàng)新 治理 善治

我國(guó)基層社會(huì)管理的演進(jìn)

中國(guó)疆域廣闊、人口眾多，如何進(jìn)行有效組織管理，是歷代管理者都必須面對(duì)的一個(gè)課題。為加強(qiáng)基層社會(huì)管理，我國(guó)歷代都采取了各種治理方式，如郡縣制、什伍制、保甲制等，其中保甲制度是我國(guó)封建社會(huì)長(zhǎng)期采用的一種基層管控手段，其核心就是將“戶”（家庭）作為社會(huì)管理的基本單元，由此構(gòu)筑起封建王朝對(duì)全國(guó)有力的監(jiān)控組織管理。

新中國(guó)成立后，基層社會(huì)行政網(wǎng)絡(luò)相對(duì)薄弱，需要強(qiáng)化政府在基層社會(huì)的行政網(wǎng)絡(luò)來(lái)填補(bǔ)。在此背景下，單位制與街居制這兩個(gè)由政府派生出的基層社會(huì)網(wǎng)絡(luò)承擔(dān)起了基層社會(huì)管理的職能：“單位”負(fù)責(zé)分配和管理的對(duì)象是在職職工和離退休干部，“街居”系統(tǒng)的工作對(duì)象是無(wú)業(yè)者和退休工人。在城市，我國(guó)普遍采取了單位制這種特殊的組織形式，單位不僅僅是專業(yè)化的工作場(chǎng)所，而且是一種負(fù)責(zé)把居民家庭和社會(huì)生活以及政治管理統(tǒng)合在一起的社會(huì)組織和空間組織，單位制逐步成為了我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)體制的基礎(chǔ)。

與單位制相配套的城市基層管理，目的是加強(qiáng)對(duì)單位以外人群的管理。1954年我國(guó)通過(guò)了《城市街道辦事處組織條例》以及《城市居民委員會(huì)組織條例》，街道、居委會(huì)組織開(kāi)始在我國(guó)城市普遍設(shè)立，標(biāo)志著我國(guó)初步構(gòu)建起了以市、市轄區(qū)、街道辦事處為主體的國(guó)家行政力量和以居民委員會(huì)為主體的居民自治力量相結(jié)合的城市基層管理體制。

十一屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)堅(jiān)持改革開(kāi)放基本國(guó)策，逐步推進(jìn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。由于傳統(tǒng)的單位制管理造成了企業(yè)包袱沉重，缺乏生產(chǎn)積極性和競(jìng)爭(zhēng)力，所以很多傳統(tǒng)的“單位”都按照“政企分開(kāi)”、“社企分開(kāi)”的原則和建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，輕裝上陣轉(zhuǎn)變成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的市場(chǎng)主體，“單位辦社會(huì)”的做法被徹底否定，“單位”原來(lái)承擔(dān)的許多社會(huì)化功能逐步回歸社會(huì)。在工業(yè)化和城市化進(jìn)程中，原來(lái)“街居制”承擔(dān)的傳統(tǒng)的“弱勢(shì)群體”服務(wù)對(duì)象越來(lái)越與社會(huì)需求不相適應(yīng)，社區(qū)制在其背景下應(yīng)運(yùn)而生。

雖然社會(huì)主義制度下的基層社會(huì)管理與我國(guó)歷史上的基層社會(huì)管理在本質(zhì)上是不相同的，但其在管理的形式上都注重以自治形態(tài)來(lái)推進(jìn)，這一點(diǎn)卻是共同的。

新時(shí)期基層社會(huì)管理創(chuàng)新需要理念先行

社會(huì)管理創(chuàng)新是加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)的必然要求。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)，綜合國(guó)力極大提高，人民生活普遍改善。然而，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得巨大成就的過(guò)程中，特別是20世紀(jì)90年代中期以后，各種社會(huì)問(wèn)題、社會(huì)矛盾、社會(huì)沖突也在增加。從某種意義上講，當(dāng)前中國(guó)社會(huì)是一個(gè)發(fā)展迅速、變化劇烈的“問(wèn)題社會(huì)”，老問(wèn)題還沒(méi)有解決，新問(wèn)題就開(kāi)始生發(fā)并接踵而來(lái)，一些問(wèn)題缺乏解決的有效手段。

從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段性變化規(guī)律來(lái)看，中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入發(fā)展的新時(shí)期，加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展已成為新時(shí)期面臨的主要任務(wù)。我們黨對(duì)中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的認(rèn)識(shí)日益清晰，在黨的十七大通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程（修正案）》中，將社會(huì)建設(shè)納入社會(huì)主義事業(yè)的總體布局，這是我們對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的新認(rèn)識(shí)、新概括，標(biāo)志著我國(guó)進(jìn)入了社會(huì)轉(zhuǎn)型的新階段，即以社會(huì)建設(shè)為重點(diǎn)的新階段。

當(dāng)前，社會(huì)體制與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)的問(wèn)題日益顯現(xiàn)，如社會(huì)結(jié)構(gòu)不盡合理、社會(huì)服務(wù)體系不夠健全、社會(huì)組織體系有待完善等，這需要加快推進(jìn)社會(huì)體制改革，創(chuàng)新社會(huì)管理體制，從整體上加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，推動(dòng)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)。

創(chuàng)新社會(huì)管理需要樹(shù)立“治理”理念。當(dāng)前，我國(guó)發(fā)展仍處于可以大有作為的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，同時(shí)也面臨不同以往的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)?，F(xiàn)行的社會(huì)管理在體制、機(jī)制上都還難以完全應(yīng)對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期出現(xiàn)的社會(huì)矛盾。社會(huì)管理創(chuàng)新需要改變過(guò)去慣用的以政府的單一主體、以單位管理為主要載體、以行政辦法為主要手段、以管控壓罰為主要目的的傳統(tǒng)模式，逐步向政府行政管理與社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治管理良性互動(dòng)，社區(qū)管理與單位管理有機(jī)結(jié)合，多種手段綜合運(yùn)用，管理與服務(wù)融合，有序與活力統(tǒng)一的多元治理、共建共享的新模式轉(zhuǎn)變，最終構(gòu)建起與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主政治、先進(jìn)文化以及社會(huì)和諧要求相適應(yīng)的中國(guó)特色社會(huì)管理體制。

構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)管理體制的過(guò)程，其實(shí)就是傳統(tǒng)“管理”向現(xiàn)代“治理”相轉(zhuǎn)變的過(guò)程。全球治理委員會(huì)對(duì)“治理”提出了全新的闡釋：治理是各種公共的或私人的個(gè)人或機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。治理有四大特征：治理既非一套規(guī)則，也非一種活動(dòng)，而是一個(gè)過(guò)程；治理過(guò)程的基礎(chǔ)不是控制而是協(xié)調(diào)；治理主體既有公共部門(mén)，也有私人部門(mén)；治理是持續(xù)的互動(dòng)，而不是一種正式的制度。

作為一種新的社會(huì)管理方式，治理與傳統(tǒng)的“管理”相比，首先是拓寬了權(quán)威的來(lái)源基礎(chǔ)，權(quán)威不再僅僅來(lái)源于法令法規(guī)，還可以來(lái)自公民的認(rèn)同和共識(shí)。其次拓寬了權(quán)威的來(lái)源部門(mén)，即權(quán)威不再僅僅來(lái)源于政府機(jī)構(gòu)，還可以來(lái)自私人機(jī)構(gòu)。最后擴(kuò)寬了權(quán)力的運(yùn)行方向，即權(quán)力不再僅僅以自上而下的單一方向運(yùn)行，還可以是上下互動(dòng)式的運(yùn)行。

走向善治是創(chuàng)新基層社會(huì)管理的價(jià)值要義

善治的涵義。治理的最高標(biāo)準(zhǔn)、理想狀態(tài)是達(dá)到“善治”，這是基層社會(huì)管理創(chuàng)新的價(jià)值要義?！吧浦尉褪鞘构怖孀畲蠡纳鐣?huì)管理過(guò)程”。善治的本質(zhì)特征就在于它是廣大人民群眾對(duì)社會(huì)生活的合作管理，是國(guó)家管理與社會(huì)協(xié)同的最佳狀態(tài)。從善治的主要特征而言，其在主體上是“善者治理”，在其中發(fā)揮主導(dǎo)作用的政府，更應(yīng)是公開(kāi)公平公正的治理者，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾福利最大化；善治在方式上是“善于治理”，這不是建立在單方基礎(chǔ)上的行政命令，而強(qiáng)調(diào)建立在現(xiàn)代平等契約基礎(chǔ)上的良性互動(dòng)和合作；善治在結(jié)果上是“善態(tài)治理”，即多元和諧的社會(huì)狀態(tài)，社會(huì)中出現(xiàn)各種利益矛盾沖突能通過(guò)社會(huì)機(jī)制化解，達(dá)到“和而不同”的社會(huì)美妙狀態(tài)。

善治具有如下基本要素：一是合法性。這里的“法”強(qiáng)調(diào)的是人們內(nèi)心所認(rèn)可的權(quán)威、秩序、規(guī)則。二是透明性。政治透明是善治的重要內(nèi)容，政治信息的公開(kāi)化，既是保障公民知情權(quán)的基礎(chǔ)，也是公民有效參與公共決策、監(jiān)督過(guò)程的重要環(huán)節(jié)。三是責(zé)任性。每個(gè)社會(huì)主體對(duì)自己的行為應(yīng)負(fù)責(zé)，尤其是掌握著社會(huì)公共資源的管理機(jī)構(gòu)、管理者，由于承擔(dān)了一定職務(wù)所以必須履行一定的職能和義務(wù)。四是法治。憲法、法律是公共政治管理的最高準(zhǔn)則，有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。五是回應(yīng)?；貞?yīng)要求公共管理機(jī)構(gòu)和人員必須對(duì)公民的要求作出及時(shí)的負(fù)責(zé)任的反應(yīng)。六是有效。這主要指管理的效率，在投入一定的情況下，通過(guò)合理設(shè)置管理機(jī)構(gòu)，科學(xué)規(guī)范管理流程，降低管理成本，使產(chǎn)出最大化。七是參與。公民的參與程度越高，善治的程度就越高。八是穩(wěn)定。這包括政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、社會(huì)的穩(wěn)定。九是廉潔。這就要求政府官員奉公守法，公職人員不以自己的職權(quán)徇私舞弊。十是公正。就是公民在政治權(quán)利和經(jīng)濟(jì)權(quán)利上均享有平等的權(quán)利。

善治實(shí)際上是國(guó)家的權(quán)力向社會(huì)的回歸，善治的過(guò)程就是一個(gè)還政于民的社會(huì)管理過(guò)程，在此過(guò)程中，公民廣泛參與，政府與各級(jí)各類(lèi)社會(huì)組織有效合作、良性互動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益最大化。善治需要政府與社會(huì)的良性互動(dòng)，從全社會(huì)范圍看，善治離不開(kāi)政府，更離不開(kāi)公民，只有形成一個(gè)健全和發(fā)達(dá)的市民社會(huì)，才有可能實(shí)現(xiàn)真正的善治。

走向善治的切入點(diǎn)。一是厘清政府、市場(chǎng)、社會(huì)間的職責(zé)。改革開(kāi)放30多年來(lái)，中國(guó)社會(huì)正從總體性社會(huì)逐步向政府、市場(chǎng)和社會(huì)分離形成多元化社會(huì)格局轉(zhuǎn)變。政府與社會(huì)、政府與群眾、政府與市場(chǎng)的關(guān)系都已發(fā)生深刻的變化，傳統(tǒng)意義上的政府行政行為已不能很好地適應(yīng)建立完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)管理格局的要求。面對(duì)多元社會(huì)的需求，中國(guó)的行政體制也需逐步從行政全能型政府轉(zhuǎn)向政社分離，把政府行政職能與社會(huì)的自我管理職能分開(kāi)，使得社會(huì)能夠自我組織、自我規(guī)范并不斷產(chǎn)生社會(huì)運(yùn)作的活力。

二是完善參與機(jī)制。公民廣泛參與政治管理，實(shí)現(xiàn)政府與公民的積極有效的合作，這是當(dāng)前推進(jìn)善治的重要內(nèi)容。這需要公民必須擁有足夠的政治權(quán)力參與選舉、決策、管理和監(jiān)督，從而與政府一道共同形成公共權(quán)威和公共秩序，而民主政治就是保證公民享有充分自由和平等的政治權(quán)力的現(xiàn)實(shí)機(jī)制。沒(méi)有民主，善治便不能存在。公民的知情權(quán)、選擇權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)都需要通過(guò)民主方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。

三是有序培育發(fā)展規(guī)范社會(huì)組織。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，原來(lái)由政府包攬的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)將部分交由社會(huì)組織承擔(dān)，政府面臨著對(duì)社會(huì)組織有序培育發(fā)展和依法監(jiān)督管理兩大任務(wù)。這需轉(zhuǎn)變、規(guī)范和完善政府對(duì)社會(huì)組織的行政管理職能，從公益服務(wù)的惟一提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楸ＷC者，從直接擁有和管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫ㄒ?guī)劃規(guī)則和監(jiān)督評(píng)估。這既要大力培育服務(wù)類(lèi)社會(huì)組織，引導(dǎo)其為社會(huì)提供更多服務(wù)，以滿足人民日益增長(zhǎng)的需求；也要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管，保證社會(huì)有序，保持社會(huì)穩(wěn)定。

【作者為成都理工大學(xué)副教授】

責(zé)編/張蕾