王根余　李宏森 　高偉

水利是農(nóng)業(yè)的命脈，農(nóng)村水利建設(shè)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基本條件。近年來，江蘇省泰州市各區(qū)加大農(nóng)村水利建設(shè)投入，通過農(nóng)村河道疏浚、小型農(nóng)田水利重點縣及專項工程等農(nóng)村水利工程建設(shè)，農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施條件有了明顯的改善，為保護(hù)生態(tài)環(huán)境，改善村容村貌，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力提供了有力的保障。但在實際工作中，由于受傳統(tǒng)的思想影響和認(rèn)識的偏差，不同程度地存在著重建設(shè)輕管理的問題，導(dǎo)致農(nóng)村水利工程效益衰退，不能長久發(fā)揮效益。隨著各級對農(nóng)村水利投入的逐步增加，一大批農(nóng)村水利工程將會陸續(xù)興建，如何管護(hù)好已建成的農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施，使其長期穩(wěn)定地為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民服務(wù)，是一個亟待解決的重要課題。

一、泰州市區(qū)農(nóng)村水利工程基本情況

泰州市區(qū)現(xiàn)有耕地面積39.4萬畝。市區(qū)水系大致以老328國道及其沿線控制建筑物為界，以北屬里下河水系，以南屬通南水系。市區(qū)小型農(nóng)田水利工程以電灌站、排澇站、圩口閘、田間硬質(zhì)渠道等建筑物為主，其中：電灌站、硬質(zhì)渠道主要分布在通南地區(qū)，排澇站、圩口閘主要分布在沿江圩區(qū)和里下河地區(qū)。經(jīng)過多年的建設(shè)與發(fā)展，市區(qū)農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施條件已經(jīng)得到明顯改善。

（一）農(nóng)田灌溉條件明顯改善。通過多年的小型農(nóng)田水利工程、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、土地復(fù)墾等項目的建設(shè)，市區(qū)現(xiàn)有小型電灌站1055座（含灌排泵站），流量208.5立方米/秒，裝機容量20650千瓦；硬質(zhì)渠道1287.5公里。小型農(nóng)田水利工程設(shè)施的建成，健全了農(nóng)田灌溉網(wǎng)絡(luò)，改善了農(nóng)田灌溉條件。目前，市區(qū)灌溉水利用系數(shù)提高到0.6，有效灌溉面積28.5萬畝，旱澇保收面積24.8萬畝，分別占耕地面積的72%和63%。

（二）農(nóng)村河道功能基本恢復(fù)。市區(qū)現(xiàn)有縣級河道22條、157.66公里，鄉(xiāng)級河道180條、406.25公里，村莊河1840條、1151.72公里。2003年以來，按照省統(tǒng)一部署，市區(qū)共疏?？h鄉(xiāng)河道221條（段），總長521公里，完成土方1104萬方；整治村莊河道1602條，完成土方1134萬方。河道疏浚后，溝通了水系，增強了引排能力和滯蓄洪水能力，累計改善灌溉面積14.83萬畝、排澇面積20.72萬畝，復(fù)墾土地0.19萬畝，同時配套綠化植樹造林83萬株。

（三）防洪排澇標(biāo)準(zhǔn)顯著提高。目前，市區(qū)共建成排澇站125座，流量153.63立方米/秒，裝機容量3746.6千瓦；圩口閘152座，通江閘10座。沿江圩區(qū)“長流規(guī)”標(biāo)準(zhǔn)得到進(jìn)一步鞏固，長江沿線的堤防和小型通江建筑物基本達(dá)到抗五十年一遇洪水的防洪標(biāo)準(zhǔn)、中型建筑物達(dá)到100年一遇的防洪標(biāo)準(zhǔn)；里下河地區(qū)圩堤基本達(dá)到“四五四”標(biāo)準(zhǔn)。通南地區(qū)排澇能力基本達(dá)10年一遇標(biāo)準(zhǔn)、里下河區(qū)域排澇能力基本達(dá)5年一遇標(biāo)準(zhǔn)。

二、市區(qū)農(nóng)村水利工程現(xiàn)行管護(hù)模式

（一）小型農(nóng)田水利工程現(xiàn)行管護(hù)模式。

1.電灌站及田間灌排溝渠等小型建筑物。村（居）集體所有的電灌站由村集體安排人員負(fù)責(zé)運行管理，費用由受益農(nóng)戶分擔(dān)。個人所有的工程由產(chǎn)權(quán)所有人負(fù)責(zé)運行管理，費用由所有人向受益農(nóng)戶收取。田間灌排溝渠等小型建筑物基本上以粗放式管理為主，由村（居）集體或所有人負(fù)責(zé)維修保養(yǎng)，但因經(jīng)費不足，大部分渠道處于失管狀態(tài)。

2.排澇泵站、圩口閘。市區(qū)的排澇泵站、圩口閘主要由工程所在集體負(fù)責(zé)運行管理，部分鎮(zhèn)（街）、村（居）委托水利站進(jìn)行管理，管護(hù)經(jīng)費主要由鎮(zhèn)（街）、村（居）在集體收入中支出。

（二）農(nóng)村河道現(xiàn)行管護(hù)模式。

1.海陵區(qū)。區(qū)級河道按河段所在地由區(qū)水利分局委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站進(jìn)行管護(hù)，鄉(xiāng)級河道和村莊河道由各鎮(zhèn)（街）、 村（居）負(fù)責(zé)管理，水利分局成立河道管理督查小組，對全區(qū)農(nóng)村河道管護(hù)進(jìn)行考核獎懲。各鎮(zhèn)（街）、村（居）管護(hù)模式各不相同，部分委托水利站聘用河道保潔管理人員，負(fù)責(zé)農(nóng)村河道管護(hù)工作；部分直接由鎮(zhèn)（街）、村（居）聘用保潔人員，進(jìn)行河道管護(hù)。管護(hù)經(jīng)費來源，每年海陵區(qū)財政安排150萬元左右補助款，其余由鎮(zhèn)（街）、村（居）承擔(dān)。

2.高港區(qū)。區(qū)級干河和城區(qū)河道由區(qū)江河堤防管理所通過招投標(biāo)落實專業(yè)隊伍管護(hù)；鄉(xiāng)級河道和村莊河道由各鎮(zhèn)（街）、村（居）落實管護(hù)隊伍，區(qū)堤防管理所負(fù)責(zé)督查考核。管護(hù)經(jīng)費上，區(qū)管的區(qū)屬干河和城區(qū)河道管護(hù)經(jīng)費由區(qū)財政每年納入部門預(yù)算；鄉(xiāng)級河道區(qū)財政按照河道長度每公里補助1000元，不足部分由鎮(zhèn)（街）負(fù)責(zé)；村莊河道管護(hù)經(jīng)費以村（居）為單位由區(qū)財政每村補助3萬元，不足部分由鎮(zhèn)（街）和村（居）負(fù)責(zé)籌集。每年高港區(qū)財政安排374萬元左右用于全區(qū)農(nóng)村河道的管護(hù)工作。今年，高港區(qū)結(jié)合村莊環(huán)境綜合整治，以村為單位成立了專業(yè)服務(wù)機構(gòu)，建立了集保安、保潔、河道管護(hù)、公共設(shè)施維護(hù)四位一體的管護(hù)模式，區(qū)財政每年拿出一般預(yù)算收入的1%，設(shè)立“村莊環(huán)境整治資金”，在各村（居）組建物業(yè)管理隊伍，建立政府引導(dǎo)、市場運作、社會參與的多元化投入和長效化管理機制。

3.醫(yī)藥高新區(qū)。區(qū)級河道按河段所在地由水利分局委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站進(jìn)行管護(hù)，鄉(xiāng)級河道由鎮(zhèn)（街）委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站進(jìn)行管護(hù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站通過聘用專門管護(hù)人員，成立管護(hù)隊伍進(jìn)行管護(hù)，村莊河道的管護(hù)主體為各村（居）委會。管護(hù)經(jīng)費上，每年高新區(qū)財政安排84萬元補助款，其余由鎮(zhèn)（街）、村（居）承擔(dān)。

三、市區(qū)農(nóng)村水利工程管護(hù)工作存在的問題

（一）農(nóng)田水利工程管護(hù)機制不健全。

建市以來，泰州市先后出臺了《關(guān)于推進(jìn)全市小型農(nóng)田水利工程設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革工作的意見》、《關(guān)于加強里下河圩堤管護(hù)的暫行辦法》和《關(guān)于調(diào)整縣級機電排灌職能部門的通知》等指導(dǎo)性文件，明確了管理范圍和職責(zé)，實行統(tǒng)一管理和分級管理相結(jié)合、專業(yè)管理與群眾管理相結(jié)合的辦法。但在實際操作過程中，行政推動明顯不足。目前，雖然各區(qū)級政府均已出臺了相應(yīng)管理辦法及考核細(xì)則，但工作不平衡性較大。部分地區(qū)管護(hù)機制尚不健全，項目主管部門在工程建設(shè)完工、產(chǎn)權(quán)移交鎮(zhèn)村之后，往往就不再過問，農(nóng)田水利工程管護(hù)工作基本上由基層自行解決，導(dǎo)致農(nóng)田水利工程管護(hù)工作出現(xiàn)管理上的脫節(jié)。農(nóng)村水利工程管理經(jīng)費投入依然不足，河道管護(hù)效果不盡如人意，部分河道的管護(hù)制度僅是虛設(shè)，沒有真正落實管護(hù)經(jīng)費和人員。不僅如此，水利工程管護(hù)同樣出現(xiàn)了“招工難”問題，從事農(nóng)村河道管護(hù)工作的多為老人和婦女，不僅存在安全隱患，也制約了管護(hù)水平的提升。

（二）農(nóng)村水利工程效益未能充分發(fā)揮。

農(nóng)村水利工程面廣、量大、點多，后期管護(hù)難度較大，加之管護(hù)工作不到位，使得一些水利設(shè)施不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。一是工程完好率低。不少水利設(shè)施長期處于失管狀態(tài)，致使農(nóng)村小型水利工程設(shè)施老化失修、帶病運行。據(jù)統(tǒng)計，市區(qū)小型電灌站（含灌排泵站）的完好率在49%左右，排澇站的完好率在80%左右，硬質(zhì)渠的完好率在60%左右。二是使用壽命短。由于農(nóng)田小型水利工程設(shè)施維修、保養(yǎng)不及時，致使工程設(shè)施老化加速，使用年限遠(yuǎn)低于設(shè)計年限，過早地失去其使用價值，從而造成資金的浪費。部分河道特別是高沙土地區(qū)由于后期管護(hù)不到位，出現(xiàn)護(hù)坡坍塌、淤積加速，淤積期縮短的問題，增加了河道疏浚的成本。三是灌溉水利用效率不高。由于渠道破損不能得到及時修復(fù)，出現(xiàn)漏水問題，加之部分農(nóng)民群眾節(jié)水意識淡薄、灌溉方式不當(dāng)，造成水資源浪費，提高了農(nóng)田灌溉用水成本。

（三）農(nóng)村水利體系破損嚴(yán)重。

隨著城市建設(shè)的快速擴(kuò)張，以及道路等重要基礎(chǔ)設(shè)施的不斷延伸，市區(qū)農(nóng)村水利體系尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合部的水利體系破損嚴(yán)重，面臨點破、線斷、網(wǎng)散的困局，造成局部農(nóng)田旱灌澇排非常困難。由于農(nóng)村水利工程大多歸集體所有，加之來自一產(chǎn)的收入占市區(qū)近郊群眾收入的極小一部分，農(nóng)業(yè)成為“副業(yè)”，造成部分農(nóng)民群眾對農(nóng)村水利工程缺乏愛護(hù)意識，人為損壞現(xiàn)象時有發(fā)生，常因機器設(shè)備被盜而無法使用。

（四）產(chǎn)權(quán)制度改革效果不理想。

1998年，我市進(jìn)行了小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，主要通過出售、承包、租賃、股份合作等形式對電灌站及渠道進(jìn)行市場化運作。但是由于改制后續(xù)配套工作不到位，監(jiān)管工作缺位，使得電灌站經(jīng)營管理存在不少問題。部分經(jīng)營者為了盡快收回投資，舍不得投入資金維修保養(yǎng)，原計劃從改制回收資金中提取的大修基金也沒有著落，電灌站不能保證正常供水，有的甚至為了節(jié)省電費，借口有故障，不按時按量供水，引發(fā)供用水矛盾；部分經(jīng)營者因經(jīng)營不善，要撂挑子，故意不正常供水而引發(fā)矛盾；有的因開發(fā)園區(qū)或產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整改變了灌溉面積，達(dá)不到經(jīng)營者購買時的效益期望值而引發(fā)矛盾；有的是部分農(nóng)戶或特困戶拖欠水電費，引發(fā)矛盾。村組干部認(rèn)為電灌站已進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革，是一種經(jīng)營行為，存在著順其自然、任其自由的想法，不肯介入處理，導(dǎo)致供用水矛盾激化，影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。目前，市區(qū)仍有179座電灌站產(chǎn)權(quán)屬個人，占總量的17%。

（五）農(nóng)村水利工程管護(hù)投入不足。

近年來，各地在農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上不斷加大財政支持力度，但在工程管護(hù)上投入不足。區(qū)級財政除在河道管護(hù)安排補助資金外，在農(nóng)田水利工程管護(hù)上沒有任何扶持，運行管理費用靠鎮(zhèn)（街）、村（居）及受益群眾籌集解決。尤其是取消“兩工”制度以后，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)更加受到影響。農(nóng)村排澇站、圩口閘等工程為公益性工程，不具有經(jīng)濟(jì)收益，管護(hù)費用全在集體收入中支出。農(nóng)村電灌站雖然有一定經(jīng)濟(jì)收益，但不少也存在入不敷出的現(xiàn)象，如部分電灌站因經(jīng)濟(jì)發(fā)展或農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，其灌溉面積減少，泵站運行成本增加（受益農(nóng)戶不愿承擔(dān)），造成運行管理費用收取不足。管護(hù)經(jīng)費的不足，又導(dǎo)致農(nóng)村水利工程管理力度不夠，甚至無人管理，水利工程運行情況每況愈下，直接影響農(nóng)民生產(chǎn)生活。各區(qū)在農(nóng)村河道管護(hù)資金投入上參差不齊，加之近年來人員工資上漲較快，因此，相對于管護(hù)實際所需經(jīng)費，部分地區(qū)的財政補助經(jīng)費已明顯不足。

（六）基層管理服務(wù)體系不夠完善。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站直接服務(wù)于小型農(nóng)田水利工程的建設(shè)和管理，是承擔(dān)技術(shù)推廣和管理服務(wù)的農(nóng)田水利基層組織。但部分地區(qū)的水利站人員結(jié)構(gòu)不合理，隊伍整體素質(zhì)不高，老化現(xiàn)象比較嚴(yán)重、后備力量不足、專業(yè)人才偏少且青黃不接，從而使基層管理服務(wù)體系職能弱化、服務(wù)缺失，嚴(yán)重影響了農(nóng)村水利工程管護(hù)工作。另外，一些基層水利部門對工程建設(shè)的積極性很高，但在工程建設(shè)完成移交后，卻因維修無經(jīng)費、產(chǎn)權(quán)不明晰及缺乏激勵機制等方面原因疏于管理，特別是一些小型水利工程長期以來處于無管理機構(gòu)、無管理人員、無管理經(jīng)費的“三無”狀態(tài)。

四、加強市區(qū)農(nóng)村水利工程管護(hù)的對策及建議

農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施的管護(hù)工作事關(guān)民生，對于加快新農(nóng)村建設(shè)、構(gòu)建和諧社會，具有十分重要的意義。我們建議，切實加大公共財政對小型水利工程建設(shè)和管理的支持力度，以政府安排補助資金為引導(dǎo)，以集體負(fù)責(zé)和農(nóng)民民主參與為主體，逐步建立起保障農(nóng)村水利可持續(xù)發(fā)展的管理體系。

（一）加強行政推動，建立健全管理機制。

農(nóng)村水利工程長效管理必須從行政推動、建立制度、界定職責(zé)、落實資金、考核獎懲等方面著手，建立完善各項規(guī)章制度，努力促進(jìn)農(nóng)村水利工程管理長效化。為保證農(nóng)村水利工程管理工作順利開展，各區(qū)要因地制宜，制訂農(nóng)村水利工程管護(hù)長效化管理辦法，按照工程類型、規(guī)模及分級管理的原則，明確各級工程管護(hù)主體和管理內(nèi)容，落實各級管理部門責(zé)任。在將農(nóng)村水利工程管理工作納入政府年度目標(biāo)工作內(nèi)容的同時，要進(jìn)一步完善考核辦法，切實加大獎懲力度，充分調(diào)動基層水利工程管理部門、人員的積極性和主動性。

（二）建立獎補機制，多渠道增加管護(hù)投入。

一是加大財政投入力度。為切實解決農(nóng)村基層的實際困難，建議設(shè)立“農(nóng)村水利工程管護(hù)市級獎補資金”，對集體所有的農(nóng)村河道、電灌站、排澇站、圩口閘、硬質(zhì)渠道等農(nóng)村水利工程管護(hù)進(jìn)行專項補助，建立政府引導(dǎo)、多元化籌集資金的投入機制。各區(qū)要落實好國家、省、市有關(guān)農(nóng)田水利投入的政策，并在部門預(yù)算中安排一定的管護(hù)經(jīng)費。二是建立多渠道投入機制。鎮(zhèn)、村對于本級負(fù)責(zé)管理的工程，應(yīng)在集體收入中安排管護(hù)和維修經(jīng)費，保證工程的運轉(zhuǎn)。同時可積極引導(dǎo)社會投資，按照“誰管理、誰受益”的原則，利用市場機制，將水產(chǎn)養(yǎng)殖、植樹綠化等方面結(jié)合起來，通過開發(fā)利用水土資源增加投入，積極鼓勵和引導(dǎo)社會資本用于農(nóng)村水利工程管護(hù)。三是抓住國家加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的有利時機，積極上爭項目，利用項目中的管護(hù)經(jīng)費，彌補工程管護(hù)資金的不足。同時，建議省級以上財政設(shè)立農(nóng)田水利工程管護(hù)專項資金，切實加大農(nóng)村河道管護(hù)獎補力度。四是完善水費征管方式。在充分考慮供水成本和用水戶承受能力的基礎(chǔ)上，形成合理的小型水利工程的水費計收、使用和管理監(jiān)督體系，并加強基層服務(wù)，提高水利工程的運行效益，保證水費及運行成本費的征收到位，促進(jìn)水利工程管護(hù)的良性循環(huán)。

（三）明確管理主體，落實管護(hù)責(zé)任。

農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施的管理一般劃分為部門管理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理、村級管理以及個人管理四級。各級管理主體要按照各自的職責(zé)，制訂、完善各項管理規(guī)章制度，建立農(nóng)村水利工程管護(hù)隊伍，合理配置農(nóng)村水利管理員，形成切實有效、適合不同工程類型的運行管護(hù)模式，使各類農(nóng)村水利工程進(jìn)入良性運行軌道。水利基礎(chǔ)設(shè)施建成投入使用后，對工程資產(chǎn)要明晰產(chǎn)權(quán)歸屬，政府應(yīng)適時對已經(jīng)改制的小型機電泵站進(jìn)行逐步回購，由集體統(tǒng)一管理。管理部門可采取承包、租賃、建立用水協(xié)會等多種形式，落實管理主體，明確管護(hù)責(zé)任，保證工程正常運轉(zhuǎn)。有經(jīng)濟(jì)收益的工程可按照“誰受益、誰負(fù)擔(dān)”的原則籌集工程運行管理費用，形成“責(zé)、權(quán)、利”相統(tǒng)一的管理模式，確保工程長久發(fā)揮效益。同時，加大對農(nóng)村水利設(shè)施管理人員的培訓(xùn)，提高農(nóng)村水利設(shè)施管理人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。

（四）整合各方力量，形成工作合力。

農(nóng)村水利工程建設(shè)涉及水利、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、國土、交通、農(nóng)工辦、財政等多個部門。其建后管護(hù)也是一項系統(tǒng)性工程，需要各相關(guān)部門的共同努力。為整合各方資源，發(fā)揮各自優(yōu)勢，建議市、區(qū)政府分別成立農(nóng)村水利工程管護(hù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由水利部門牽頭，各相關(guān)部門參與，在明確各自職責(zé)的基礎(chǔ)上，定期召開例會，溝通情況、交流信息，共同對基層的農(nóng)村水利工程管護(hù)工作進(jìn)行指導(dǎo)、督查、考核，形成工作合力，統(tǒng)籌推進(jìn)工作，確保各項措施落到實處。

（五）完善服務(wù)體系，全面提升管護(hù)能力。

按照“機構(gòu)健全、職能明確、政策落實、隊伍精干、能力提升、服務(wù)到位”的要求，全面理順市區(qū)水利站管理體制，健全完善管理機構(gòu)，核定人員編制，落實經(jīng)費，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，加快提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站服務(wù)能力，完善基層水利服務(wù)體系，為全面提高農(nóng)村水利管護(hù)水平提供基礎(chǔ)保障。同時，發(fā)揮基層財政所就地就近的優(yōu)勢，將農(nóng)村水利工程管護(hù)資金納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)管范圍，防止虛假立項、騙取套取、擠占挪用財政資金等行為，切實提高各項財政資金的使用效益，保證強農(nóng)惠農(nóng)政策的有效落實。

（六）注重輿論宣傳，引導(dǎo)群眾積極參與。

水利工程管理工作必須得到全社會的大力支持和廣大農(nóng)民群眾的積極參與才能取得實效。應(yīng)充分利用多種形式，加強水利工程建設(shè)管理方面相關(guān)法律法規(guī)的宣傳和教育，切實強化農(nóng)民在水利工程建設(shè)管理中的主人翁意識、權(quán)利義務(wù)意識和公民道德意識，發(fā)揮廣大農(nóng)民群眾的作用。同時，采用“一事一議”的辦法，籌集一定的運行維護(hù)資金，以增強村民的成本意識。應(yīng)根據(jù)實際制定一些村規(guī)民約，規(guī)范村民的行為，使維護(hù)和合理使用農(nóng)村水利工程設(shè)施成為廣大農(nóng)民群眾的自覺行動。

（作者單位：江蘇省泰州市財政局）

責(zé)任編輯：洪峰