滕繼偉 曹鵬輝 李宏泰

目前世界上對于煙草行業(yè)有四種管理模式：一是國家專賣模式，即在全國范圍內(nèi)由國家對煙草產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營的各個環(huán)節(jié)實行專賣管理；二是不完全國家專賣模式，即國家僅對煙草生產(chǎn)經(jīng)營的部分環(huán)節(jié)， 主要是銷售環(huán)節(jié)實行專賣管理；三是嚴(yán)格的市場限制模式，雖然沒有專賣形式，但是政府仍然對煙草制定了許多的限制；四是完全放任模式。我國煙草行業(yè)面臨全球控?zé)煄淼奶魬?zhàn)和WTO的沖擊，我國煙草行業(yè)競爭力也仍然較弱。如何在這些情況下做好卷煙打假工作、提高市場凈化率，將“國家利益至上，消費者利益至上”落到實處，做好專賣管理與服務(wù)工作，仍然是煙草專賣管理部門面臨的重大課題。本文希望通過對目前卷煙市場面臨的問題入手，提出相關(guān)對策，以期為專賣管理工作提供一定的參考和建議。

一、兩難境地：高效專賣應(yīng)有的理性選擇

從國際角度來看，近十幾年出現(xiàn)的煙草行業(yè)的全球化以及與煙草相關(guān)的死亡和疾病益顯現(xiàn)出全球流行性，給全球的煙草控制帶來了前所未有的挑戰(zhàn)。《煙草控制框架公約》取得了世界衛(wèi)生組織192個成員國的一致贊成，它是針對煙草的第一個世界范圍的多邊協(xié)議。其主要目標(biāo)是“保護當(dāng)代和后代免受煙草消費和接觸煙草煙霧對健康、社會、環(huán)境和經(jīng)濟造成的破壞性影響”。在國外，許多學(xué)者的研究發(fā)現(xiàn)和證實了煙草給社會帶來的巨大經(jīng)濟負擔(dān)，引起了政府對吸煙問題的高度重視，煙草企業(yè)被要求彌補吸煙產(chǎn)生的部分經(jīng)濟本。

世貿(mào)組織并不排斥專賣制度，這個制度有它存在的必要性，二者都是為了促進經(jīng)濟發(fā)展、提高生活水平、走可持續(xù)發(fā)展之路，只是二者在達到這一目的過程中所采取的手段是截然不同。從實踐上看，政府對煙草實行管制是世界各國通行的做法，一些市場經(jīng)濟國家也不例外，比如法國、奧地利等。美國雖然不實行煙草專賣，但其管理措施與煙草專賣制度有很多相似之處，如實行煙草種植配額制度、卷煙銷售許可證制度、煙草運輸憑證制度等等。由此可見，煙草專賣制度是能夠存在于市場經(jīng)濟環(huán)境之中的，煙草專賣與市場經(jīng)濟并不矛盾，兩者可以共存。既然我國在加入世貿(mào)組織以后堅持保留煙草專賣制度，其出發(fā)點是因為我國煙草產(chǎn)業(yè)目前尚不具備與國外煙草巨頭抗衡的能力，希望借助于這個制度的特殊性，通過對現(xiàn)行煙草產(chǎn)業(yè)計劃體制和財稅體制的改革，調(diào)整煙草產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)，以提升我國煙草行業(yè)整體競爭能力。當(dāng)這一目的達到后，這個制度也就沒有存在的必要性，也就是說“實行專賣是為了取消專賣”，這可以理解為我國加入世貿(mào)組織后煙草專賣制度的政策取向。

從產(chǎn)業(yè)競爭力上看，我國煙草業(yè)競爭力在世界煙草業(yè)中處于弱勢地位，主要表現(xiàn)在以下三個方面。一是產(chǎn)業(yè)集中度低，以我國煙草前4家生產(chǎn)企業(yè)的生產(chǎn)總量占行業(yè)總產(chǎn)量比重計算的產(chǎn)業(yè)集中度只有19%，而美國同一指標(biāo)就達到96%。目前，在我國每個區(qū)域市場，無論其是否具有發(fā)展卷煙工業(yè)的基礎(chǔ)與優(yōu)勢，都或大或小的開辦有煙草生產(chǎn)企業(yè)，全國共計84家，其中超過一半以上的企業(yè)年產(chǎn)規(guī)模在30萬箱以下。二是煙草技術(shù)水平落后，以勞動生產(chǎn)率為例，我國最好水平與國際平均水平相差1倍以上；單箱稅利，我國先進水平與美國相差4倍以上。三是煙草產(chǎn)品結(jié)構(gòu)單一，在國際主流卷煙產(chǎn)品轉(zhuǎn)向混合型、低焦油、淡香型產(chǎn)品為主，我國的卷煙市場仍然以烤煙型、高焦型、濃香型產(chǎn)品為主。尤其是在混合型卷煙方面，我國煙草表現(xiàn)出明顯的供給不足特征。

國內(nèi)多數(shù)人認為，我國的煙草專賣制度還不宜立即廢除，改革煙草專賣制度必須以保留專賣制度為前提。目前，現(xiàn)行專賣制度暫時仍有其存在的合理性，其合理性可以歸結(jié)為五點，一是維護國家利益和維護消費者利益，二是煙草專賣與市場競爭并行不悖，三是煙草專賣符合市場經(jīng)濟游戲規(guī)則，四是煙草專賣有利于加強監(jiān)管，五是國內(nèi)市場經(jīng)濟機制還未發(fā)育成熟、取消的條件還遠不具備。因此，從目前情況來看，煙草專賣制度仍是我國煙草業(yè)發(fā)展的基石和制度選擇。

二、對策建議：專賣管理中的濟南實踐

1.提高市場管理能力。（1）市場檢查APCD工作法，將市場檢查劃分為分析（Analysis）、計劃（Plan）、檢查（Check）、處理（Deal With）四個步驟。在“分析”環(huán)節(jié)，針對零售戶信息檔案的經(jīng)營業(yè)態(tài)、市場環(huán)境、客戶級別等指數(shù)設(shè)定預(yù)警參數(shù)，參考零售客戶訂貨總量、訂貨結(jié)構(gòu)、敏感品牌銷量變化等信息，對卷煙市場進行整體性數(shù)據(jù)分析，把握市場異常情況、明確檢查重點。在“計劃”環(huán)節(jié)，由信息系統(tǒng)根據(jù)檢查時間、工作內(nèi)容、檢查對象地域特點自動排出檢查計劃和線路，檢查人員在此基礎(chǔ)上根據(jù)實際進行調(diào)整。對預(yù)判可能出現(xiàn)違法違規(guī)經(jīng)營行為的監(jiān)管目標(biāo)，設(shè)定常規(guī)檢查、蹲守檢查、集中整治、聯(lián)合檢查等計劃，對數(shù)據(jù)正常的守法零售客戶則免于檢查或大幅降低檢查頻次。在“檢查”環(huán)節(jié)，一核人員有無經(jīng)營資質(zhì)，二查卷煙庫存總量、了解異常原因，三對現(xiàn)場進行執(zhí)法取證。在“處理”環(huán)節(jié)，按照違法行為嚴(yán)重程度、證據(jù)采集情況等標(biāo)準(zhǔn)對現(xiàn)場檢查結(jié)果進行分類判定和決定下一步處理方式。（2）在“打管疏服”體系建設(shè)方面，“打”即保持打假高壓態(tài)勢不動搖，突出對制售假、重大違法違規(guī)行為的打擊力度?！肮堋奔刺岣邎?zhí)法人員分析判斷能力，對零售戶實施分類管理，以異常戶和重大市場為重點有針對性地開展檢查和管理，強化日常巡查與重點監(jiān)管的結(jié)合。“疏”即在執(zhí)法過程中加強宣傳疏導(dǎo)，采取行政提示、行政告誡、行政建議等方法，減少違規(guī)率、提升教育轉(zhuǎn)化率?！胺奔醇訌姺?wù)理念，通過法制培訓(xùn)、真假煙識別、防調(diào)包宣傳、便民措施等，切實關(guān)心零售戶利益，更好地為零售戶服務(wù)。

2.提升執(zhí)法效率。（1）通過現(xiàn)代科技的運用實現(xiàn)執(zhí)法信息化。運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，通過信息手段提高市場信息搜集和執(zhí)法管理的效率。推進案件規(guī)范辦理與信息技術(shù)的融合，通過案件信息化系統(tǒng)的建設(shè)推進辦案流程規(guī)范化、案件筆錄和證據(jù)處理信息化，形成集案卷檔案管理、多媒體證據(jù)展示、統(tǒng)計分析等功能為一體的信息中心，在案件定性后自動檢索適用條款、自動計算罰沒金額、自動生成辦案文書，從而達到統(tǒng)一處罰標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格辦案程序、規(guī)范罰沒煙管理。通過信息網(wǎng)絡(luò)建立違法人員信息庫，實現(xiàn)對違法人員的網(wǎng)上管理。（2）認真做好新型案件資料收集和學(xué)習(xí)工作，保證專賣執(zhí)法人員對新型作案手段有充分認識。通過已有經(jīng)驗進行針對性分析，預(yù)先判斷其運輸和物流渠道、人員分配和銷售方式等，提高對此類案件的偵破力度。加強假煙流入渠道的監(jiān)管和排查，與郵政、鐵路等部門簽訂聯(lián)防協(xié)議，與交通部門開展對物流運輸業(yè)的聯(lián)合監(jiān)管，加大大型物流貨運場所的日?；榱Χ?，同時對過境車輛進行針對性排查，切斷新型案件的物流與運輸。（3）將市場劃分為若干個信息情報接收網(wǎng)格，以此為基礎(chǔ)建設(shè)網(wǎng)格化情報體系。加強每一網(wǎng)格內(nèi)稽查員與客戶經(jīng)理的情報溝通，通過對各種異常信息的篩選、甄別、分析，確定網(wǎng)格內(nèi)有效信息和值得經(jīng)營的重點案件。培養(yǎng)煙草打假信息員作為網(wǎng)格的重要節(jié)點，依靠其收集信息提供線索，建立可靠有效的信息來源。發(fā)動和鼓勵消費者提供有效涉煙案件信息，向消費者發(fā)放相關(guān)舉報獎勵辦法資料，對于真實有效的舉報信息進行相應(yīng)獎勵。將信息處理工作細化到每一網(wǎng)格，確保所有有效信息的精細化處理，從情報信息種類、獲取渠道、情報信息傳遞、利益分配以及情報信息考核制度等方面科學(xué)細化流程，以查尋點、以點定人、以人盯線、以線破網(wǎng)，建立完善的專賣涉煙網(wǎng)格化情報信息體系。

3.通過創(chuàng)新加強隊伍管理與素質(zhì)建設(shè)。（1）借鑒哈佛商學(xué)院案例教學(xué)模式，以案例為核心完善內(nèi)部經(jīng)驗交流機制。針對執(zhí)法重點編寫教學(xué)案例，建立內(nèi)部煙草執(zhí)法案例庫，在員工的日常培訓(xùn)和內(nèi)部交流中大量運用。定期舉行縣區(qū)級和市級案例交流討論會，通過分析特定案例提高市場動態(tài)把握能力。引導(dǎo)老員工以案例分析的方法向新員工傳授市場管理、案件偵辦經(jīng)驗，形成有針對性的“以老帶新”機制。（2）通過公檢法專家培訓(xùn)加強執(zhí)法隊伍素質(zhì)。定期邀請公安局刑偵專家進行授課，對犯罪人員活動、心理狀態(tài)分析、線索的搜集、調(diào)查取證、人員監(jiān)控、當(dāng)事人的詢問等辦案技能問題進行培訓(xùn)，提高專賣稽查人員專業(yè)素質(zhì)。定期邀請法院對執(zhí)法人員專家進行授課，剖析辦案思維的養(yǎng)成、涉煙犯罪的認定等案件辦理實務(wù)問題，剖析案件移送、罪名認定、案件證據(jù)使用等方面的難點問題，解析涉煙案件中有關(guān)違法所得計算、案值認定、雇傭工人的犯罪認定以及物流部門參與涉煙犯罪的處理等疑難問題，講解與煙草行業(yè)有關(guān)的最新法律法規(guī)，提高辦理涉煙刑事犯罪案件的綜合能力。邀請檢察院專家對涉嫌犯罪的標(biāo)準(zhǔn)、證據(jù)的固定和保全等問題進行培訓(xùn)，講解新出臺的法律與司法解釋。（3）在專賣隊伍服務(wù)意識與水平建設(shè)方面，積極開展法律法規(guī)培訓(xùn)，正確認識法律賦予的權(quán)力和義務(wù)，進一步增強依法行政意識。堅持以“兩個至上”的價值觀指導(dǎo)專賣執(zhí)法服務(wù)工作，正確處理好管理與服務(wù)的關(guān)系，積極爭取卷煙零售戶和廣大消費者的理解和支持，努力實現(xiàn)由行政管理型向服務(wù)管理型轉(zhuǎn)變。完善煙草專賣零售許可證辦理服務(wù)指南，推行陽光執(zhí)法，促進信息公開，提高行政執(zhí)法透明度。實行辦案回訪制，適時組織對行政相對人進行回訪，聽取當(dāng)事人的意見和建議，有問題及時反饋、督促相關(guān)部門進行整改，從工作行為、工作態(tài)度和工作結(jié)果實行相互監(jiān)督制約，提升專賣工作質(zhì)量和服務(wù)水平。

（作者單位：濟南市煙草專賣局（公司） 北京大學(xué)光華管理學(xué)院）