霍偉岸

“假如讓我決定，應(yīng)該有一個無報紙的政府，還是有一個無政府的報紙，我將毫不躊躇地選擇后者?！?美利堅合眾國的締造者之一托馬斯·杰斐遜曾如此斷言。但是，如果新聞出版業(yè)的腐敗更甚于政府的腐敗呢？如今，現(xiàn)代民主的起源地和代表者英國正日漸變得焦躁不安：自默多克新聞集團的竊聽丑聞、BBC丑聞持續(xù)發(fā)酵以來，現(xiàn)代民主的重要體現(xiàn)——言論自由，漸成爭論的焦點。當(dāng)代表著英國乃至西方言論自由的BBC開始喪失其話語權(quán)，開始受到人們質(zhì)疑的時候，英國引以為豪的新聞自由開始展露出讓人失望的一面，浸入西方民眾骨髓的價值觀也日益受到挑戰(zhàn)。于是英國三大黨終于達成協(xié)議，決定建立一個更加嚴(yán)厲的新聞監(jiān)管機構(gòu)。長久以來高居于廟堂之上的英國報業(yè)媒體界頓時翻了天……

——編者手記

3月18日，英國三大政黨——保守黨、自由民主黨和工黨就報業(yè)媒體監(jiān)管改革達成新的協(xié)議。這是政界、竊聽案受害者壓力集團和媒體界幾個月的爭論、談判和妥協(xié)的結(jié)果。根據(jù)這份協(xié)議，一個號稱“史上最為嚴(yán)格的”報業(yè)媒體監(jiān)管制度即將建立，其核心是設(shè)立一個比以前更為嚴(yán)厲的監(jiān)管機構(gòu)。對此，政界基本上持歡迎態(tài)度，首相卡梅倫說，這一新規(guī)將確保報業(yè)媒體更好地運作，同時又避免了出臺有可能限制英國傳統(tǒng)上一貫珍視的新聞出版言論自由的新聞法。受害者壓力集團也對協(xié)議的達成給予肯定，不過他們也表示，要切實保護公眾權(quán)利不再遭受媒體侵害仍然任重而道遠。媒體方面，每日郵報集團、電訊傳媒集團和國際新聞公司發(fā)表聯(lián)合聲明，稱他們還需要一點消化的時間，再來回應(yīng)新協(xié)議中所包含的那些爭議極大的問題。然而整體來說，英國報業(yè)媒體對這份新監(jiān)管協(xié)議表達出的是巨大的悲觀失望乃至憤怒的情緒。

歷史總是相似

太陽底下無新事。英國的“新聞申訴委員會”（Press Complaints Commission）的成立背景與現(xiàn)在擬議中的這個新監(jiān)管機構(gòu)幾乎如出一轍。“新聞申訴委員會”的前身是成立于20世紀(jì)中葉的“新聞理事會”（Press Council），后者作為一個報紙新聞業(yè)的自律組織也是為了保持高水準(zhǔn)的新聞職業(yè)道德和促進新聞自由而建立的。然而，到了上世紀(jì)80年代，發(fā)生了少數(shù)報刊從業(yè)人員違背新聞職業(yè)道德的丑聞，嚴(yán)重損害了新聞媒體的社會聲譽?！靶侣劺硎聲钡男袠I(yè)自律作用遭到質(zhì)疑，同時有議會議員提出應(yīng)專門立法保護公民的隱私權(quán)，并成立具有法定地位的新聞委員會來作為執(zhí)法機構(gòu)。隨后，英國政府指定了一個專門委員會調(diào)研有關(guān)問題，該委員會在1990年6月提出報告，建議成立新的“新聞申訴委員會”以解決其行業(yè)自律問題?！靶侣勆暝V委員會”是非法定的行業(yè)自律性組織，看起來似乎是報紙新聞界獨立解決自身問題的最后機會。因為根據(jù)這個報告，如果“新聞申訴委員會”在18個月的觀察期內(nèi)不能發(fā)揮應(yīng)有作用，則政府就要設(shè)立專門處理對報刊投訴的法定部門。這樣，政府對報紙新聞界的干預(yù)就將超出傳統(tǒng)的界限。英國報業(yè)牢牢把握住了這次機會。在1991年初迅速組建了由十名非媒體人士和七名媒體人士組成的“新聞申訴委員會”，由各媒體出資運作，負責(zé)貫徹由全國報刊總編輯共同起草的新聞記者和編輯行為準(zhǔn)則，并受理社會公眾因受到媒體的不公正對待而提起的申訴。該委員會最大的作用在于能夠以較低的成本和較快捷的速度處理報業(yè)媒體與社會公眾之間的糾紛，在雙方對簿公堂之前把矛盾提前化解。故此，“新聞申訴委員會”在觀察期之后得以延續(xù)下來，成為防止政府權(quán)力直接侵入新聞自由領(lǐng)域的隔離帶，以及緩解媒體新聞自由權(quán)利與社會公眾個人權(quán)利之間的沖突的減震器。

然而不幸的是，20年后，歷史再度重演。2011年，《世界新聞報》竊聽眾多名人、政治家、軍人、甚至倫敦地鐵爆炸案遇難者家屬的電話等一系列丑聞曝光，震驚了整個社會，英國報業(yè)媒體再度遭遇嚴(yán)重的信任危機，“新聞申訴委員會”的行動遲緩和軟弱無力也成為眾相指責(zé)的焦點。竊聽門丑聞又一次激發(fā)了社會各界對媒體自由和媒體監(jiān)管的廣泛爭論。英國大法官列文森授命對“竊聽門”丑聞進行了長達9個月的調(diào)查，舉行了600多場聽證會，并于2012年11月公布了他的調(diào)查報告?！傲形纳瓐蟾妗苯ㄗh對英國的報業(yè)媒體監(jiān)管機制進行徹底改革，通過立法設(shè)立一個獨立的媒體監(jiān)管機構(gòu)。這意味著報業(yè)媒體的行業(yè)自律已經(jīng)不被信任，而必須通過他律來規(guī)范其行為。執(zhí)政聯(lián)盟的第二大黨自由民主黨和反對黨工黨都對列文森報告表示支持。但是，由于英國從來沒有專門的法律規(guī)章制約報紙刊登的內(nèi)容，保守黨黨魁、首相卡梅倫對列文森報告持保留意見，強調(diào)必須在報業(yè)媒體監(jiān)管立法這件事情上謹(jǐn)慎再謹(jǐn)慎。經(jīng)過四個多月的政治拉鋸戰(zhàn)之后，最終的妥協(xié)方案是：維持報業(yè)媒體的自我監(jiān)管，同時通過皇室特許狀（Royal Charter）使取代了“新聞申訴委員會”的新監(jiān)管機構(gòu)具有更大的獨立性和權(quán)威，有權(quán)對違規(guī)媒體處以100萬英鎊以下的罰款，并可以在必要的情況下展開調(diào)查。此前，“新聞申訴委員會”雖然負責(zé)受理申訴，卻不能進行獨立調(diào)查，只能進行調(diào)解，調(diào)解不成則做出正式仲裁判決，可是其仲裁并無強制力，它也無權(quán)對報紙罰款或阻止其刊登某新聞，更無權(quán)制裁不與其合作的編輯和記者。與此相比，新監(jiān)管機構(gòu)顯然更加有力。而且，由于工黨、自由民主黨和受害者壓力集團都曾擔(dān)心皇家特許狀有可能逐漸遭到內(nèi)閣大臣們的修改或廢除，最后的三黨協(xié)議中還加上了這樣的內(nèi)容：只有議會上下兩院都達到三分之二的多數(shù)票才能修改或廢除關(guān)于報業(yè)媒體監(jiān)管機構(gòu)的皇家特許狀。盡管這個新的監(jiān)管機構(gòu)有了皇家特許狀的保障，但仍然沒有改變一個基本事實，那就是：它本質(zhì)上還是一個媒體自治機構(gòu)，而英國也仍然不會有專門針對報業(yè)媒體的法律。

報業(yè)與廣播電視兩種媒體的不同待遇

英國在媒體內(nèi)容監(jiān)管方面，對于報業(yè)媒體和廣播電視媒體采取了截然不同的做法。對報業(yè)媒體，政府的傳統(tǒng)做法是不直接干涉，也從來沒有專門為此立法，主要依靠行業(yè)自律；但對廣播電視媒體的管理則要嚴(yán)格很多，不僅議會通過了專門的法案（如廣播電視法案、通信法案），而且政府也依法設(shè)立了許多專門的監(jiān)管機構(gòu)，如獨立電視委員會、無線管理局、BBC理事會、通信管理局等。之所以存在這種差別，一個原因是，相對于報紙而言，無線電廣播和電視廣播都屬于新生事物，且具有顯而易見的重要而廣泛的影響，所以它們在誕生之初就被敏感的政府納入直接監(jiān)管之下。而報業(yè)的新聞自由傳統(tǒng)由來已久，而且是經(jīng)過與政府長期斗爭的結(jié)果，后來的政府如要橫加干涉，則會被認為是侵犯了英國人視為彌足珍貴的言論和出版自由權(quán)利，因此政治家們通常會非常小心地不去觸碰這根敏感的神經(jīng)。

不過，沒有專門的報業(yè)媒體監(jiān)管法律并不代表新聞報道不需要遵循任何法律規(guī)定。事實上，報業(yè)媒體的新聞報道經(jīng)常會受到保護公民權(quán)利的各種法律的約束。合法與不合法是他們最為關(guān)注的事情之一。例如，保護公民名譽權(quán)的法律就經(jīng)常讓報業(yè)媒體吃上官司。一旦媒體被控告的誹謗罪名成立，將會面臨巨額賠償?shù)膽土P。但是，也有不少人為吃上這類官司的媒體鳴不平，認為媒體有滿足公眾知情權(quán)和輿論監(jiān)督的社會責(zé)任。為了平衡公民的名譽權(quán)和媒體的言論自由權(quán)，英國的法律也為媒體賦予了針對名譽損害索賠的抗辯權(quán)。另一類報業(yè)媒體訴訟的焦點問題就是公民個人隱私權(quán)屢遭侵犯?！妒澜缧侣剤蟆返母`聽門丑聞恰恰就是一個典型案例。由于媒體的過度商業(yè)化，為了爆猛料吸引眼球，本著“新聞就是某些人不愿讓人知道的事情”的報道原則，一些報業(yè)媒體侵犯公民個人隱私的現(xiàn)象愈演愈烈，成為公眾詬病的焦點。隱私權(quán)雖然是英國人觀念中天賦自由權(quán)利的固有內(nèi)容，但目前尚沒有一部專門的《隱私權(quán)法》，有關(guān)隱私權(quán)保護的法律規(guī)定散見于各種其他法律中，如《數(shù)據(jù)保護法》、《信息法》等。這大概與隱私權(quán)本身概念含混、內(nèi)涵龐雜、難以界定有關(guān)，而也正是因為這個原因，媒體的報道自由與公民的隱私保護之間的矛盾才成為報業(yè)媒體監(jiān)管的老大難問題。

盡管竊聽門丑聞的曝光令人驚呼報業(yè)媒體的膽大妄為竟到了這種難以想象的地步，但這仍不足以讓政府下定決心要專門為報業(yè)媒體監(jiān)管立法。當(dāng)然，一個解釋是，卡梅倫認為立法是一個程序冗長繁復(fù)曠日持久的過程，不能立竿見影地解決問題。而且，報業(yè)監(jiān)管立法還可能由于阻力太大而最終失敗。因此，他選擇通過英國王室直接授權(quán)生效的皇家特許狀來設(shè)立一個強有力的監(jiān)管機構(gòu)。

皇家特許狀

皇家特許狀是英國國王特權(quán)的一部分，它是由國王頒發(fā)的正式文件，可以授予個人或法人團體以某種權(quán)利或權(quán)力，并具有永久效力。據(jù)統(tǒng)計，英國國王迄今為止共頒發(fā)過980多個皇家特許狀，其中大約750個仍然有效。皇家特許狀通常用來創(chuàng)建城市、大學(xué)以及其他各種法人機構(gòu)。這種傳統(tǒng)起源于中世紀(jì)，因為那個時候國王名義上是本國一切財產(chǎn)和公共權(quán)力的所有者，只有經(jīng)過他的特許，才能創(chuàng)建具有得到認可的合法權(quán)利和特權(quán)的法人團體。像劍橋大學(xué)、東印度公司、英國皇家學(xué)會、英格蘭銀行、英國廣播公司等都是基于皇家特許狀而建立并享有相應(yīng)權(quán)利的。比如，過去，大多數(shù)英國大學(xué)都是基于皇家特許狀才有權(quán)為學(xué)生授予學(xué)位的?；始姨卦S狀曾經(jīng)是創(chuàng)建法人團體的惟一有效途徑，當(dāng)然今天早已不是這樣，但它仍然是其中一種重要的方式。對皇家特許狀的修改需要政府的批準(zhǔn)。

設(shè)立報業(yè)監(jiān)管新機構(gòu)的皇家特許狀將是英國國王最新頒發(fā)的特許狀。這個新監(jiān)管機構(gòu)作為一個獨立于政府和新聞界的法人組織，允許報業(yè)媒體自愿加入，也就是自愿接受其監(jiān)管。為了鼓勵媒體接受其監(jiān)管，這次的監(jiān)管協(xié)議規(guī)定，如果媒體未加入該監(jiān)管組織，一旦在有關(guān)侵權(quán)的民事訴訟中敗訴，對其所收的罰金要大大超過對那些已接受其監(jiān)管的媒體的罰金水平。

需要注意的是，皇家特許狀并不是法律，但它卻具有類似于法律的權(quán)威。而且在程序上，對政府來說，申請一張皇家特許狀要比在議會通過一項法案更加容易并且快捷。不過，大概最重要的是，對因竊聽案引發(fā)的報業(yè)監(jiān)管信任危機而言，皇家特許狀的解決方案雖然比立法的解決方案看上去更為保守，但卻擁有一個最大的優(yōu)勢——它使當(dāng)局能夠在很大程度上避免遭受“政府管制新聞”、“國家干涉言論出版自由”之類的指責(zé)。而這種指責(zé)往往具有極大的意識形態(tài)殺傷力。

監(jiān)管改革：關(guān)乎民主，更關(guān)乎自由

在這場報業(yè)監(jiān)管改革論爭中，有一種聲音稱，如果通過某種新聞法來實現(xiàn)對報業(yè)媒體的監(jiān)管，則會使英國民主蒙受陰影。有人可能會對這種說法感到不解。因為英國《新政治家》雜志的最新民意調(diào)查顯示，超過70%的英國民眾希望政府能建立一個有法律實權(quán)的獨立媒體監(jiān)管機構(gòu)。這不正是表明，通過立法來監(jiān)管報業(yè)媒體是民主的呼聲嗎？怎么又會使民主蒙受陰影呢？要解釋清楚這一點，有必要回溯到英國新聞傳播史的源頭。

英國新聞媒體的發(fā)展與17世紀(jì)內(nèi)戰(zhàn)和光榮革命后君主立憲政治以及政黨政治的發(fā)展是同步的。在政黨競爭的民主政治中，人們逐漸明確了一個觀念，那就是新聞媒體（最初就等同于報業(yè)媒體）是公眾獲取信息和意見的主要渠道，對于公民個人來說，參與公共生活，選舉政治代表和領(lǐng)導(dǎo)人，發(fā)表政治見解，判斷政策的優(yōu)劣得失，都離不開必要的信息，也就是離不開報業(yè)媒體的服務(wù)。顯然，要讓媒體所提供的信息能夠是多元的、充分的和透明的，政府就要為媒體自由競爭創(chuàng)造有利的環(huán)境，并盡可能減少對其刊載內(nèi)容的干涉和限制。公眾有了充分的信息，民主政治才有可能健康地運行。

不過，英國的民主是自由主義民主，它雖然也把民主本身視為某種價值，但相比之下，自由是更高的價值。對于自由的實現(xiàn)來說，民主只是一種手段，而當(dāng)民主與自由發(fā)生沖突的時候，對自由的考慮要優(yōu)先于對民主的考慮。這也是為什么這次報業(yè)監(jiān)管改革協(xié)議最終還是頂住了民眾輿論的壓力，使最后的妥協(xié)方案能夠避免傷及英國言論出版自由的傳統(tǒng)。

英國十九世紀(jì)法學(xué)大家戴雪曾指出，言論出版自由是英國人書寫或談?wù)摴绞聞?wù)的權(quán)利，僅以陪審團裁定不構(gòu)成誹謗為限。英國法律從未承認新聞報紙有何特殊利益或特殊地位，所以不會針對它們專門出臺法律加以監(jiān)管。報業(yè)言論自由與公民個人言論自由同等對待，都只受普通法律的約束。根據(jù)這一結(jié)論，英國的出版言論自由有兩個核心特征：第一是不受檢查，第二是不受特別法庭審判。顯然在戴雪看來，出版無需執(zhí)照，出版前不受任何內(nèi)容審查，不過是一個普通原理在出版業(yè)的應(yīng)用而已，這個普通原理就是無罪推定原則：除非被證明違法，否則一個人不應(yīng)受任何刑罰。戴雪說，不能無端限制報紙的出版，恰如不能無端制止一個人寫信和發(fā)信是一樣的道理。

關(guān)于言論出版自由權(quán)利，英國哲學(xué)家密爾在《論自由》中的辯護更加有力。密爾特別強調(diào)了當(dāng)民主與自由相沖突的時候，必須捍衛(wèi)言論出版自由的重要性。密爾假定在某個時候政府與人民是完全合一的，也就是政府完全代表了人民的心聲，在這個時候，似乎政府就可以人民的名義來行使壓制言論出版自由的權(quán)力了。但是，密爾大聲疾呼：“我所拒絕承認的卻正是人民運用這種壓力的權(quán)利，不論是由他們自己來運用或者是由他們的政府來運用。這個權(quán)力本身就是不合法的。最好的政府并不比最壞的政府更有資格來運用它。迎合公眾的意見來使用它與違反公眾的意見來使用它相比，是同樣有害的，又或者是更加有害的?！边@是因為歷史經(jīng)驗表明，我們永遠不能確定我們所力圖壓制的言論或意見一定是謬誤的；而且即便是謬誤的意見，讓它表達出來也比事先把它壓制下去要更有益，因為真確的意見若不時常遭到相反意見的挑戰(zhàn)和質(zhì)疑就不容易保持生機與活力，而易淪為僵死的教條。

英國人關(guān)于言論出版自由（新聞自由是其中的一種）的信念正是奠立在如戴雪和密爾所闡述的理論基礎(chǔ)之上的。這種觀念的力量具有無與倫比的政治影響力。英國報業(yè)是如此珍視這種新聞自由的傳統(tǒng)，以至于他們反對任何實質(zhì)性的政府監(jiān)管。于是，我們也就不難理解，當(dāng)新的報業(yè)媒體監(jiān)管協(xié)議出臺后，英國報紙大都對其大加鞭笞，用“終結(jié)長達318年的新聞自由”、“危險”、“凄慘”、“極權(quán)主義”等讓人心驚肉跳的字眼來表達自己的不滿和抗議。在他們看來，竊聽案所反映出來的報業(yè)媒體職業(yè)道德危機確實很嚴(yán)重，監(jiān)管改革也勢在必行，但是如果用政府權(quán)力直接干預(yù)新聞自由則無異于飲鴆止渴，是用一個更大的惡去防治一個較小的惡。正是出于對新聞自由的意識形態(tài)信仰，他們堅信正確的解決方案仍然在于某種強化的媒體自我監(jiān)管。不過，我們從局外人的視角觀察，筆者認為英國報業(yè)也大可不必過度渲染他們的不滿情緒，因為這次的監(jiān)管改革協(xié)議從根本上來說，并沒有越過他們一直警視的言論出版自由的紅線，這樣的緊箍兒戴上也無妨。