城鎮(zhèn)化與工業(yè)化相伴，在發(fā)達(dá)國家已有200多年歷史，成為其現(xiàn)代化的基本內(nèi)容和重要標(biāo)志。第二次世界大戰(zhàn)后，一些發(fā)展中國家奮起直追，形成了多樣的城鎮(zhèn)化模式和路徑。然而，從歷史經(jīng)驗(yàn)來看，城鎮(zhèn)化并不是人口越集中越好、城區(qū)規(guī)模越大越好，這是一些發(fā)達(dá)國家在飽受“城市病”折磨后得出的經(jīng)驗(yàn)。以德國為例，現(xiàn)有8200多萬人口中，70%分布在10萬人口以下的城市，產(chǎn)業(yè)政策也以中小城市和小城鎮(zhèn)為重點(diǎn)進(jìn)行謀劃，不少跨國公司、著名學(xué)校就位于小城鎮(zhèn)內(nèi)。

我國的城鎮(zhèn)化不能照搬他國的模式，要取其精華棄其糟粕，在借鑒別人的成功經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)自己摸索學(xué)習(xí)，避免走別人走過的彎路。國內(nèi)一些城市缺乏約束性規(guī)劃，僅靠攤大餅式的無策略、無謀劃、無智慧發(fā)展，絕對不能代表城鎮(zhèn)化的未來。

歐洲樹立“以人為本”理念

中國社會科學(xué)院歐洲研究所研究員田德文認(rèn)為，歷史上歐洲國家的城鎮(zhèn)化與工業(yè)化是同步推進(jìn)的，共同構(gòu)成現(xiàn)代化基本內(nèi)容。1851年，英國城市人口超過全國總?cè)丝诘?0%，成為世界上第一個(gè)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的國家，從1760年產(chǎn)業(yè)革命算起，用了整整90年時(shí)間。德國的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化，是在德意志帝國崛起后完成的，在國家權(quán)威的推動下，從1871年～1910年，德國用了不到40年的時(shí)間，就徹底實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化與城鎮(zhèn)化。相比之下，法國的城鎮(zhèn)化進(jìn)展較為緩慢，這與農(nóng)業(yè)在其國民經(jīng)濟(jì)中的比重較高有直接關(guān)系。綜上所述，歐洲國家城鎮(zhèn)化帶給我國3點(diǎn)啟示：首先是加強(qiáng)管理和服務(wù)。20世紀(jì)以前，由于人口迅速膨脹、失業(yè)與貧困問題嚴(yán)重，多數(shù)歐洲城市存在住房短缺、疾病蔓延、犯罪率高和貧民聚居等社會問題。直到政府全面介入城市管理和公共服務(wù)，這些社會問題才得以有效緩解。這表明發(fā)展城鎮(zhèn)化，意味著政府職能的擴(kuò)大與轉(zhuǎn)變，城市管理與公共服務(wù)將成為政府日常行政的主要內(nèi)容。特別要避免走歐洲城鎮(zhèn)化早期“先出問題再治理”的老路，才能大大減少城鎮(zhèn)化進(jìn)程中遭遇的尖銳社會問題的沖擊。其次是法律先行。城鎮(zhèn)化是復(fù)雜的利益重新布局、分配和創(chuàng)造過程，因而只有加強(qiáng)法制建設(shè)，將城鎮(zhèn)化納入法治軌道，鼓勵(lì)利益相關(guān)者積極參與決策和實(shí)踐，才能確保城鎮(zhèn)化的順利推進(jìn)。歐洲國家在城鎮(zhèn)化過程中，普遍重視法律先行的原則，如早在1866年，英國就通過了《環(huán)境衛(wèi)生法》，為政府治理城市環(huán)境衛(wèi)生提供法律依據(jù)。此后，英國制定了一系列與城市公共衛(wèi)生、治安管理、貧民救濟(jì)有關(guān)的法律，使政府的城市管理與公共服務(wù)工作有法可依。德國城鎮(zhèn)化早期面臨嚴(yán)重的住房短缺問題，為此德國政府建立了市民廣泛參與的住宅建設(shè)制度，規(guī)定政府制定的城市規(guī)劃和建筑方案，須交由全體市民討論修改，然后在警察局備案，房地產(chǎn)開發(fā)商的建設(shè)方案，也要審查符合規(guī)劃后才能動工。再次是因地制宜，形式多樣。歐洲各國的城鎮(zhèn)化模式，是由特定的政治、經(jīng)濟(jì)、文化因素所決定，因而出現(xiàn)了很大的差異。從根本上說，城鎮(zhèn)化的動力來源于工業(yè)化，但歷史和政治因素對城鎮(zhèn)化進(jìn)程的影響也不可低估。在英國工業(yè)化過程中，政府對工業(yè)布局不加行政干預(yù)，這使英國的城市發(fā)展更多圍繞工礦區(qū)展開，新興工業(yè)城市一般有比較便捷的運(yùn)河、港口、鐵路等交通優(yōu)勢。而法國小農(nóng)經(jīng)濟(jì)勢力較強(qiáng)，工業(yè)化進(jìn)展較慢，工廠主要集中在巴黎、里昂、波爾多和馬賽等傳統(tǒng)政治中心的城市周圍?？梢?，法國的城鎮(zhèn)化主要通過這些城市的擴(kuò)張來實(shí)現(xiàn)，因此小城鎮(zhèn)直到二戰(zhàn)之后才有所發(fā)展。德國的城鎮(zhèn)化模式則與英法又有差距，德意志帝國建立之前，德國是由38個(gè)各自為政的小邦國組成。由于這些邦國都有各自的政治、經(jīng)濟(jì)中心城市，這令德國的城鎮(zhèn)化建設(shè)可以比較均勻的在全國鋪開，布局較為合理。所以通過深入分析，任何國家的城鎮(zhèn)化都不是在一張白紙上憑空進(jìn)行，政府應(yīng)該恰當(dāng)?shù)囊騽堇麑?dǎo)，綜合考慮經(jīng)濟(jì)規(guī)律和其他因素影響，致力于推動城鎮(zhèn)布局的合理化。

從歐洲歷史經(jīng)驗(yàn)看，城鎮(zhèn)化可以成為國家發(fā)展過程中的重要經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，而通過城鎮(zhèn)化推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府必須要樹立“以人為本“的城市管理和公共服務(wù)理念，建立、健全現(xiàn)代社會保障和公共服務(wù)體系。這是維持勞動力再生產(chǎn)的根本因素，并可以創(chuàng)造大量就業(yè)機(jī)會，顯著提高社會整體的經(jīng)濟(jì)效益。

中國社會科學(xué)院拉丁美洲（以下統(tǒng)稱拉美）研究所所長鄭秉文認(rèn)為，拉美城鎮(zhèn)化具有明顯的趕超特點(diǎn)。第二次世界大戰(zhàn)以來，拉丁美洲和加勒比地區(qū)是全世界城鎮(zhèn)化速度最快的地區(qū)。例如，1950年世界各地城鎮(zhèn)化率（城鎮(zhèn)居住人口占總?cè)丝诘谋戎兀┑呐琶闆r是北美第一（63.9%）、大洋洲第二（62.0%）、歐洲第三（51.3%）、拉美第四（41.4%）、亞洲第五（16.3%）、非洲第六（14.4%），當(dāng)時(shí)世界平均水平為28.8%。在其后的半個(gè)多世紀(jì)里，拉美城鎮(zhèn)化進(jìn)程明顯提速，1990年超過歐洲，1991年又超過大洋洲。到2010年，拉美城鎮(zhèn)化率高達(dá)79.6%，僅次于北美的80.7%，位居世界第二，遠(yuǎn)高于歐洲的72.8%、大洋洲的70.2%、亞洲的39.8%和非洲的37.9%。

從人口變化來看，拉美人口增長率居高不下，尤其二戰(zhàn)以來，一直是世界上人口增長率數(shù)一數(shù)二的地區(qū)。人口規(guī)模呈爆炸式增長，令1950年拉美總?cè)丝跀?shù)達(dá)到1.7億，2010年膨脹至5.9億，人口集中度頗高。2010年，阿根廷、巴西、智利、哥倫比亞和墨西哥5國人口，占拉美總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到57.6%，總數(shù)高達(dá)3.4億。

從拉美各國的城鎮(zhèn)化水平看，有些國家的城鎮(zhèn)化率甚至遠(yuǎn)高于同期的歐美國家。2010年，拉美國家中城鎮(zhèn)化率超過美國（82.3%）的有5個(gè)，城鎮(zhèn)化率在70%～80%的有5個(gè)。上述10個(gè)國家的人口之和，超過拉美總?cè)丝诘?0%以上。換言之，拉美地區(qū)一半以上的人口，居住在城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)高于歐洲或美國的國家。有的國家，比如巴西，城鎮(zhèn)化的“趕超”特點(diǎn)尤為明顯，甚至用“失控”來形容也不過分，這種過度趕超的現(xiàn)象，成為出現(xiàn)一系列社會問題和城市病的根源。

拉美城鎮(zhèn)化的趕超特點(diǎn)，帶有一種罕見的“過度城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象。一般來說，城鎮(zhèn)化率與工業(yè)化率（工業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重）的比值，被視為衡量城鎮(zhèn)化程度是否合適的一個(gè)標(biāo)尺。在過去的100年里，拉美城鎮(zhèn)化進(jìn)程出現(xiàn)過度超前的現(xiàn)象，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化與工業(yè)化嚴(yán)重失衡。2009年，全球城鎮(zhèn)化率首次超過50%，但早在半個(gè)世紀(jì)以前的1961年，拉美城鎮(zhèn)化率就已超過50%。據(jù)有關(guān)研究統(tǒng)計(jì)，1999年世界平均城鎮(zhèn)化率是46%，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值是5165美元，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的比值是1.48；而拉美平均城鎮(zhèn)化率則高達(dá)75%，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值是4039美元，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的比值高達(dá)2.50。數(shù)據(jù)說明，現(xiàn)在拉美城鎮(zhèn)人口的數(shù)量，大大超過工業(yè)化所能吸納的程度，處于一種失衡狀態(tài)。

“過度城鎮(zhèn)化”對拉美經(jīng)濟(jì)社會產(chǎn)生了負(fù)面影響。多年來，很多學(xué)者將“過度城鎮(zhèn)化”帶來的社會問題稱為“拉美陷阱”或“拉美化”。一方面，在拉美的經(jīng)濟(jì)增長中，城鎮(zhèn)的貢獻(xiàn)率大約是50%；另一方面，“過度城鎮(zhèn)化”不可避免地導(dǎo)致該地區(qū)出現(xiàn)嚴(yán)重社會問題，諸如收入分配嚴(yán)重不公和兩極分化、貧困發(fā)生率和失業(yè)率居高不下、住房緊張與貧民窟問題突出、醫(yī)療和教育資源不足等。這些社會問題在不同程度上反作用于經(jīng)濟(jì)政策和經(jīng)濟(jì)增長，帶來巨大的消極影響，成為國際上“中等收入陷阱”的典型案例。

中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所副所長魏后凱認(rèn)為，東亞是當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)中最具活力的地區(qū)之一。從1950年到2011年，東亞地區(qū)城鎮(zhèn)化率由17.8%迅速提高到55.6%，平均每年提高0.62個(gè)百分點(diǎn)。而同期世界城鎮(zhèn)化率年均提高幅度僅為0.37個(gè)百分點(diǎn)。由于發(fā)展階段和條件不同，東亞國家城鎮(zhèn)化模式和特點(diǎn)存在較大差異，其中較最有特色的是日本和韓國模式。

日本屬于高度集中型城鎮(zhèn)化。二戰(zhàn)后，日本依靠工業(yè)化，迅速邁入高速城鎮(zhèn)化。2011年，日本城鎮(zhèn)化率已達(dá)91.3%。由于國土狹窄、人口密集、開發(fā)空間有限，日本采取了高度集中型城鎮(zhèn)化模式，對少數(shù)幾個(gè)都市圈實(shí)行優(yōu)先集中開發(fā)。戰(zhàn)后，日本的人口、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)高度集中在東京、大阪和名古屋3大都市圈，這3大都市圈的面積僅占日本國土面積的14.4%，但人口和國內(nèi)生產(chǎn)總值占全國的50%以上。尤其是首都東京，現(xiàn)已集聚3722萬人口，占全國總?cè)丝诘?9.4%。這種高度集中型城鎮(zhèn)化模式，加快了日本工業(yè)化的進(jìn)程，有力地支撐了戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)的高速增長，但也帶來經(jīng)濟(jì)過密與過疏的矛盾。一方面，大都市地區(qū)急劇膨脹，住房緊張、地價(jià)高昂、交通擁擠、遠(yuǎn)距離通勤和生活環(huán)境惡化；另一方面，在農(nóng)村和邊緣地區(qū)，空心化、高度老齡化、勞動力不足、新娘短缺等問題突出，出現(xiàn)了一批老齡人口超過村莊總?cè)丝?0%的“極限村落”。

針對這些問題，日本投入巨資加強(qiáng)都市圈交通體系建設(shè)，以及環(huán)境綜合治理，大規(guī)模發(fā)展衛(wèi)星城市，積極引導(dǎo)人口、產(chǎn)業(yè)和功能疏散，使得都市圈環(huán)境與緊密交通狀況明顯改善。但這也有利有弊，交通狀況的改善又增強(qiáng)了對人口的吸納能力，加劇了都市圈內(nèi)工作地與居住地的分離，導(dǎo)致通勤成本和房價(jià)不斷攀升，甚至連帶引起物價(jià)的上漲。

韓國是大城市主導(dǎo)型的城鎮(zhèn)化。與日本相似，韓國也是依靠工業(yè)化驅(qū)動快速地實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的范例。速度快是二戰(zhàn)后韓國城鎮(zhèn)化的重要特點(diǎn)。從1965年到1990年，韓國城鎮(zhèn)化率從32.4%迅速提高到73.8%，僅用20多年時(shí)間就完成了美國近90年才走完的城鎮(zhèn)化歷程。之后，韓國進(jìn)入高度城鎮(zhèn)化時(shí)期，逐步形成都市圈、城市群和城市帶。到2011年，韓國城鎮(zhèn)化率達(dá)到83.2%，高于較發(fā)達(dá)地區(qū)的平均水平。

為了追趕發(fā)達(dá)國家，韓國長期奉行“工業(yè)為主、大企業(yè)為主、大城市為主”的政策，依托工業(yè)化優(yōu)先發(fā)展大城市，依托既有城市集中布局工業(yè)，致使人口和產(chǎn)業(yè)向少數(shù)大城市高度集聚。目前，韓國城市人口近60%集中在8個(gè)百萬人口以上的大城市，特別是以首爾為核心的首都圈，國土面積僅占全國的12%，卻集中了韓國近一半的人口、近六成的制造業(yè)，以及超過七成的國內(nèi)生產(chǎn)總值。這種以首都圈為核心、大城市主導(dǎo)型的城鎮(zhèn)化，適應(yīng)了韓國二戰(zhàn)后的追趕戰(zhàn)略，有利于迅速提升國際競爭力，充分發(fā)揮集聚經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，但也加劇了地區(qū)間的發(fā)展不均衡。有鑒于此，韓國先后編制了4次國土綜合規(guī)劃方案，以及2次首都圈整備計(jì)劃，同時(shí)還制定、實(shí)施了新都市計(jì)劃與地方都市圈戰(zhàn)略，積極引導(dǎo)人口、產(chǎn)業(yè)和機(jī)構(gòu)的擴(kuò)散，對緩解首都圈過度集聚起到重要的疏導(dǎo)作用。