高宇翔　劉甜　楊洪壘

摘 要：隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，市場的進(jìn)一步開放，我國土地市場的市場化進(jìn)程也在不斷向前推進(jìn)。本文回顧了我國自新中國成立到現(xiàn)階段的土地市場化進(jìn)程，并總結(jié)了現(xiàn)階段我國土地市場中存在的一些問題，最后提出了一些必要的解決措施。

關(guān)鍵詞：土地市場 市場化 征地制度 招拍掛

一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，土地、資本和勞動(dòng)力無疑是最基本的生產(chǎn)要素，尤其是土地。土地供給多少，向哪個(gè)方向供給直接決定勞動(dòng)力和資本等要素投入的多少和方向。從提出發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)開始，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就，經(jīng)濟(jì)規(guī)模越來越大，市場開放度越來越高。土地作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展中重要的生產(chǎn)要素，土地市場的市場化程度應(yīng)該與總體經(jīng)濟(jì)的市場化程度呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系。但由于種種原因，我國土地市場化的規(guī)模還很小，水平還很低，因此，我國土地市場的發(fā)展還需進(jìn)一步深化。

一、我國征地制度的變遷

新中國成立至今，我國征地制度的變遷可以很好地反映我國土地市場的市場化進(jìn)程。我國的土地類型有兩種，一種是國有土地，另一種是集體土地。隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、市場化程度的進(jìn)一步加深，越來越多的集體土地被國家征收，并轉(zhuǎn)為國有土地后在一級市場上進(jìn)行有償出讓。本文中提到的征地制度主要是針對集體土地而言的。

（一）我國征地制度初步建立階段

新中國成立后，國家頒布的第一個(gè)關(guān)于土地征用的規(guī)定是《鐵路留用土地辦法》，其中第五條規(guī)定：鐵路因建設(shè)關(guān)系，原有土地不敷應(yīng)用或有新設(shè)施需要土地時(shí)，由路局通過地方政府收買或購之。隨后在1953年，我國又出臺了《政務(wù)院關(guān)于國家建設(shè)征用土地辦法》。該辦法就征地范圍、征地原則、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及審批權(quán)限等做了很詳盡的規(guī)定。這是新中國第一部比較完備的征地制度行政法規(guī)，它奠定了我國土地征用制度的基本框架，尤其是征地原則和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等都是后來國家制定相關(guān)法律法規(guī)的參考依據(jù)。

（二）征地制度的調(diào)整與完善階段

征地制度的調(diào)整階段主要是指從農(nóng)業(yè)合作化開始到人民公社解體這一時(shí)間段。在這一時(shí)間段內(nèi)農(nóng)村土地的所有權(quán)發(fā)生了改變，土地私有與集體所有混存，征地的對象也因此變?yōu)檗r(nóng)民私有的土地和集體所有的土地。在這一時(shí)間段內(nèi)，社會(huì)主義改造與建設(shè)是該時(shí)期的主旋律，這種意識形態(tài)對征地制度的調(diào)整有十分重要的意義。國家從法律法規(guī)的高度對征地制度作出一系列的規(guī)范，旨在為社會(huì)主義建設(shè)提供便利的條件，但忽視了農(nóng)民對土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的要求。該時(shí)期征地制度的強(qiáng)制性變遷，不僅弱化了土地財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，而且內(nèi)生出分裂城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的制度安排，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的最終形成。

征地制度的完善階段主要指從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制開始到確立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制這一時(shí)間段。這一階段正值改革開放初期，黨的工作主要以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，所以國家在這一時(shí)間段提出的征地制度主要是用來大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的。比如國家在這一時(shí)期出臺的《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國國有土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓暫行條例》及《城市房地產(chǎn)管理法》等。

（三）市場經(jīng)濟(jì)體制下的征地制度變遷

隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國的征地制度也得到了相應(yīng)的改善。例如1998年公布的新《土地管理法》，2004年國土資源部發(fā)布的《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》等。2004年，國家通過的憲法修正案將原第10條第3款“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征用”修訂為“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給與補(bǔ)償”。這說明國家對征地補(bǔ)償在法律方面有了更明確的規(guī)定。同時(shí)，國家在2007年通過的《物權(quán)法》第42條規(guī)定：征用集體所有土地，除依法足額完成支付原有各項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)用外，應(yīng)安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。這些立法表明在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，我國的土地市場在一定程度上實(shí)現(xiàn)了等價(jià)交換的原則。與過去幾十年相比，我國的土地市場化程度從土地征收制度上來講有了很大的提高。

二、目前我國在土地市場化進(jìn)程中存在的問題

（一）土地市場化程度低，市場機(jī)制不能有效發(fā)揮其作用

目前，我國國有土地出讓方式主要有劃撥、協(xié)議出讓和“招拍掛”。然而在這幾種方式中，只有“招拍掛”是最符合市場經(jīng)濟(jì)特征的。根據(jù)我國城市用地分類標(biāo)準(zhǔn)，我國的城市用地分為十個(gè)大類，可這十個(gè)大類中目前只有“居住用地”、“工業(yè)用地”和“倉儲(chǔ)用地”是采用“招拍掛”的方式出讓的?？梢娢覈耐恋厥袌龌€有很大的提升空間。過多的土地采用無償劃撥或是協(xié)議轉(zhuǎn)讓的方式出讓，勢必會(huì)造成大量土地不能充分有效利用。同時(shí)，無償劃撥與協(xié)議轉(zhuǎn)讓本身是與市場機(jī)制相矛盾的，因此，過多地使用這兩種方式出讓土地就會(huì)阻礙土地市場化的進(jìn)程。

（二）土地市場具有城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城市的快速擴(kuò)張，目前我國征收的土地絕大部分來自農(nóng)村。農(nóng)村土地歸集體所有，然而集體土地在我國不能直接上市交易，必須先由政府將其征收為國有土地，然后才能在一級市場上進(jìn)行出售。這就造成了我國的土地市場城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。政府從農(nóng)民手中以較低的價(jià)格獲得土地，再將其在一級市場上以較高的價(jià)格賣出。這樣，土地增值的部分農(nóng)民很難享受到。所以在土地市場化進(jìn)程中，政府有時(shí)更多地關(guān)注了城市土地市場建設(shè)，而忽視了農(nóng)村土地市場以及農(nóng)民的利益。

（三）相關(guān)的法律法規(guī)不夠完善

隨著土地市場的不斷完善，我國也出臺了許多與之相關(guān)的法律法規(guī)。但這些法律法規(guī)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足我國土地市場化的需要。隨著土地的進(jìn)一步市場化，我們發(fā)現(xiàn)越來越多關(guān)于土地的問題凸顯了出來，這些問題都應(yīng)該通過相應(yīng)的法律法規(guī)來約束和解決。尤其是農(nóng)村的土地問題。同時(shí)，因?yàn)榕c土地相關(guān)的法律法規(guī)不健全，所以才會(huì)給更多的投機(jī)腐敗提供機(jī)會(huì)。

（四）政府在土地市場中扮演多重角色

土地作為一種生產(chǎn)要素，在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中有其重要的作用。同時(shí)我們發(fā)現(xiàn)，土地是一種特殊的生產(chǎn)要素，正是由于土地的這種特殊性，政府必須對其進(jìn)行相關(guān)的調(diào)控。但政府作為一個(gè)組織，同樣有其追求自身利益的驅(qū)動(dòng)力。目前，我國的地方政府在土地市場中扮演著重要經(jīng)濟(jì)體、調(diào)控者、監(jiān)管者和仲裁者等多重角色，而且以經(jīng)濟(jì)主體為主，這主要發(fā)生在土地的一級出讓市場。部分地方政府為了提高政績，一味地最求GDP的快速增長，從農(nóng)村以很低的價(jià)格征得大量的集體土地。與此同時(shí)，一些地方政府為了招商引資、盤活地方經(jīng)濟(jì)和增加財(cái)政收入，又將國有土地以低價(jià)賣出。在這種情況下，一方面會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民的利益受損，另一方面又會(huì)導(dǎo)致大量土地的閑置，使土地不能得到合理的利用。

三、針對我國土地市場問題的對策

（一）完善土地市場機(jī)制，使市場發(fā)揮更大的作用

從我國的國有建設(shè)用地供應(yīng)情況來看，我國的國有土地有很大一部分還是以無償劃撥的方式出讓的。如果再減去以協(xié)議出讓方式出讓的土地面積，那么以“招拍掛”方式出讓的土地面積就十分有限了。所以要想更快更好地推進(jìn)土地市場化進(jìn)程，政府就必須要擴(kuò)大以“招拍掛”方式出讓土地所占的比例。逐步取消土地市場上現(xiàn)存的“雙軌制”，并實(shí)行“單軌制”。目前，我國城市用地所分的十大類中，只有“居住用地”、“工業(yè)用地”和“倉儲(chǔ)用地”采用“招拍掛”的形式，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足土地市場化的需求?，F(xiàn)階段，筆者認(rèn)為，這十類土地中的“市政公用設(shè)施用地”和“道路廣場用地”也應(yīng)該采用“招拍掛”的方式出讓。目前，我國的公路、鐵路用地是以劃撥的方式來獲得土地的，所以土地在這些方面的使用率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于西方發(fā)達(dá)國家。同時(shí)“市政公用設(shè)施用地”也采用無償劃撥的方式來獲得土地，因?yàn)橥恋厥敲赓M(fèi)的，就使得某些地方政府的辦公大樓越建越豪華。

（二）進(jìn)一步加強(qiáng)土地市場的法制建設(shè)

我國應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)土地市場的法制建設(shè)，在全國范圍內(nèi)建立系統(tǒng)的土地法律體系。目前，我國關(guān)于征地拆遷的法律法規(guī)還不健全，以致在拆遷過程中，很多農(nóng)民的利益受到了嚴(yán)重?fù)p害。同時(shí)，按照《土地管理法》和《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》（2004年11月3日國土資發(fā)[2004]238號）等的規(guī)定，我國目前對征收土地的補(bǔ)償安置費(fèi)主要有四類：土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)和青苗補(bǔ)助費(fèi)。但是對于征地后的農(nóng)民，他們今后的社會(huì)保障和就業(yè)安置則缺乏更多相關(guān)法律的保護(hù)。

（三）充分發(fā)揮政府在土地市場中的監(jiān)管作用

筆者認(rèn)為，政府若想起到更好的監(jiān)管作用，首先要規(guī)范自身的行為，防止權(quán)力的濫用。部分地區(qū)政府為了加快本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一味地追求GDP的增長，在短期內(nèi)將大量耕地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地。盡管我國國土資源部在2006年出臺了《耕地占補(bǔ)平衡補(bǔ)償辦法》。但各地所補(bǔ)充的耕地，土壤貧瘠、產(chǎn)出率低。雖然在名義上保持住了18億畝耕地紅線，但是其真實(shí)的效果卻不佳。所以要想讓各地方政府更好地實(shí)施土地市場的監(jiān)管，還需要建立合理的政績考核標(biāo)準(zhǔn)，不能過分追求GDP的增長。同時(shí)，政府為了更好地對土地市場進(jìn)行監(jiān)管，還需加強(qiáng)對土地利用規(guī)劃的管理。為了使土地市場向著集約、節(jié)約化的方向發(fā)展，政府應(yīng)盤活現(xiàn)存并且閑置的土地，充分利用存量土地，減少增量土地的使用。同時(shí)，為了進(jìn)一步加快土地市場的市場化進(jìn)程，政府應(yīng)該及時(shí)公布土地“招拍掛”信息以及關(guān)于土地的相關(guān)政策。

改革開放后，尤其是近幾年，我國的土地市場化進(jìn)程大大加快，但與此同時(shí)，越來越多與之相關(guān)的問題也顯露出來，但筆者相信隨著我國各方面的改革與發(fā)展，我國的土地市場會(huì)日臻完善。

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責(zé)任編輯：楊再梅