于洪生

【內(nèi)容提要】 美國是“小政府、大社會”， 美國非營利組織在經(jīng)過漸進發(fā)展后日趨發(fā)達，作用日益凸現(xiàn)，美國政府對非營利組織的監(jiān)管是比較完善的，美國非營利組織與政府之間建立了密切合作的關系，政企、政社的關系非常清晰。我們需要借鑒美國的發(fā)展歷程，學習其成功的經(jīng)驗，避免其存在的問題和不足。

【關鍵詞】 美國 非營利組織 關系 啟示

【中圖分類號】 C916 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 2095-5103（2013）08-0015-03

西方社會在經(jīng)歷了“市場失靈”和“政府失靈”后，便把希望寄托于非政府組織的興起。非政府組織有其自身的優(yōu)勢和作用。美國是“小政府、大社會”，美國的非營利組織比較發(fā)達，政企、政社的關系非常清晰。我們需要借鑒美國的發(fā)展歷程，學習其成功的經(jīng)驗，避免其存在的問題和不足。

一、美國非營利組織在經(jīng)過漸進發(fā)展后作用日益凸現(xiàn)

美國非營利組織，是一個具有重大社會影響和經(jīng)濟實力的部門，號稱與政府部門、企業(yè)部門并列，被稱為第三部門（其稱謂不盡相同，相近概念如非政府組織、公民社會、慈善組織、志愿組織、免稅組織、獨立部門等）。相關的概念并不完全相同，外延也不完全重合，但都從一個角度強調(diào)相對于政府部門、企業(yè)而存在的第三種社會力量。歷史上，美國非營利組織可以看成是慈善機構的發(fā)展，它適應了美國社會發(fā)展的需要，提供了在政府的公共援助之外的公益援助。非營利組織覆蓋了社會服務、醫(yī)療健康、教育研究、環(huán)境動物保護、藝術文化、弱勢群體保護、宗教事務等非常廣泛的社會領域，對社會的良性運轉(zhuǎn)發(fā)揮著重要作用。

美國非營利組織不能隸屬于任何政府部門，政府官員也不可以成為董事局的領導。但是，非營利組織可以接受政府的支持，如政府的財政撥款，或承包政府合同。從概念上看，非營利組織一定是非營利的。實際上，不管從公共財政學還是從政府經(jīng)濟學的原理考慮，適量的收益對保持一個組織的健康運轉(zhuǎn)是很重要的。這里的“非營利”強調(diào)的是，設立非營利組織的目的不是為組織所有者創(chuàng)造利潤。換句話說，非營利組織可以有營運收入和結余，只要其結余不是用于在所有者之間“分紅”，而是重新投入到所從事的事業(yè)中去。

當然，非營利組織還有其一些獨特的性質(zhì)，比如，自治性，每一個非營利組織都擁有自己內(nèi)部的管理程序，不受外部實體的控制；志愿性，組織成員應志愿地參與組織任務的執(zhí)行和進行內(nèi)部事務的管理，特別要強調(diào)的是組織領導班子的志愿性質(zhì)；公共利益性，非營利組織應該服務于公共目標，以提高社會福利為己任。當然這些特性有時也會招致非議，無論如何，美國在非營利組織的管理上一直在為規(guī)范性而努力。

二、美國政府對非營利組織的監(jiān)管是比較完善的

在美國，非營利組織的注冊是很簡單的，只需要提交一份兩頁紙的機構章程，寫明機構名稱、目標、說明不為任何私人謀利益的宗旨，然后交由州內(nèi)政司批準。但美國的非營利組織可以選擇法律形式不同的組織形式，包括非營利公司、信托和未注冊非營利公司的協(xié)會。非營利公司又有三種主要形式：公益性公司、互助性機構和宗教機構。比如，互助性機構（包括家庭雇主協(xié)會、私人俱樂部、貿(mào)易和專業(yè)性協(xié)會等）通常是為了他們自己成員的利益所建立的，所以不屬于慈善組織。

美國對非營利組織的監(jiān)管大體分為三個方面，一是政府管理，二是機構自我管理，三是行業(yè)管理。政府管理的主要形式是稅收控制和法律監(jiān)督。機構自我管理是依法設立機構目標和機構管理標準。行業(yè)管理一般分為信息溝通和評估兩項功能。

凡是尋求稅收優(yōu)惠的美國非營利組織，都需要向美國國稅局申請免稅資格。為取得這個資格，一個非營利組織必須通過組織測試和運行測試。所謂組織測試，是對這個機構的工作目標按照稅法條款進行逐個審查，看其目標是否符合免稅的要求。還有，當組織消亡的時候，它的財產(chǎn)轉(zhuǎn)移方式是否符合慈善目的，這些均需清楚明白地寫入機構文件。所謂運行測試，是對這個機構的活動進行審查。如果發(fā)現(xiàn)這個機構有為私人謀利的腐敗現(xiàn)象，或從事某種被禁止的政治性活動，則不能通過其免稅資格。

美國聯(lián)邦稅法規(guī)定，對非營利組織可以免征所得稅，所以，關于對非營利組織經(jīng)營活動的管理，是一項涉及到如何執(zhí)法的重要工作。其中最困難的是如何區(qū)分與非營利組織有關及無關的經(jīng)營活動，以實現(xiàn)與其相關的可免稅的經(jīng)營活動免稅的規(guī)定。首先，從經(jīng)營目標上予以區(qū)分。美國國稅局要審查非營利組織的經(jīng)營活動是為了慈善目的還是市場目的。例如，登商業(yè)廣告要收稅，用捐贈的房產(chǎn)開旅店要收稅。非營利組織做出版物，開始規(guī)模不大，為了慈善目的可予免稅；但后來事業(yè)做大了不僅僅是為了慈善，而是有了市場目標，那么，為市場運作的那部分就要納稅；如果到最后完全轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌瞿繕?，那就要全部納稅。而國稅局的調(diào)查工作是連貫性的，除了每年的抽檢之外，對那些需要特別關注的案例，是一直追蹤到底的。如發(fā)現(xiàn)非營利組織違背其目標，從事營利活動，國稅局可以吊銷其免稅身份，州內(nèi)政司可以撤消其登記執(zhí)照。

美國還通過機構評估對非營利組織進行管理。美國的非營利組織行業(yè)管理是美國非營利組織自愿聯(lián)合的產(chǎn)物。例如美國獨立部門、美國基金會聯(lián)合會、美國全國非營利組織董事會中心、美國慈善信息局等，都是由非營利組織的負責人自發(fā)地聯(lián)合組成的全國性機構。它們的主要功能是交流信息、組織會議、研究公共政策，增進組織的公開性和透明度，以保證非營利組織健康發(fā)展。

三、美國非營利組織與政府之間建立了密切合作的關系

現(xiàn)代社會，政府、非營利組織和企業(yè)是三類不同性質(zhì)的組織。政府掌握公共權力，遵循公正和有序的原則；非營利組織則是依靠社會權力，遵循自主和參與的原則；企業(yè)通過資本權力，遵循利潤和效率的原則。自從上世紀三十年代大蕭條之后，羅斯福采取“新政”措施，克服經(jīng)濟危機的風險，加強國家對經(jīng)濟的干預，通過政府行政力量，將集中起來的社會財富向社會底層人員分散。隨著政府干預的加強，政府固有的缺陷也顯示出來，而非營利組織的特點是既保持自己與政府和企業(yè)的相對獨立性，又能與之形成良好的合作，正是在這樣的情形下非營利組織發(fā)展起來。

從歷史上看，美國是具有強烈的反政府傳統(tǒng)的國家，自由主義以及對政府的不信任，是美國政府的基本框架，美國人信奉“管得最少的政府是最好的政府”。因而美國聯(lián)邦政府在處理與非營利組織的關系問題上，主要是作為資金和指導提供者的角色而出現(xiàn)的，并與非營利組織分享在公共基金支出和公共權威運用上的處理權。這種政府行動的方式反映了美國政治思想中對于公共服務的社會需求與對政府機構的敵意之間的矛盾。因此，在提供公共服務時，政府大量依靠非營利組織，通過非營利組織來實施政府功能。如俄亥俄州第三陣線是由州長Bob Taft（1999-2007年在任）于2002年發(fā)起成立的，該組織經(jīng)全州公投后發(fā)行州政府公債進行籌資，前后共籌得23億美元，從2002年7月至2012年6月，已累計安排撥款11.7億美元，實際到位撥款（支出）9.01億美元，通過杠桿效應拉動經(jīng)濟80.5億美元，杠桿率達到8.9：1，直接或間接創(chuàng)造就業(yè)機會95510個（其中直接創(chuàng)造15945個），資助的各類公司達到882家。第三陣線的有效運作不僅對俄亥俄州發(fā)展起到重要作用，而且成為州長引以為豪的主要政績。

美國非營利組織的作用體現(xiàn)在以下幾個方面：一是維護市場秩序，發(fā)揮市場監(jiān)督的作用。非營利組織具有了直接參與市場監(jiān)督、維護市場秩序的輔助政府管理職能。如行業(yè)自律性組織、商會、專業(yè)協(xié)會， 在市場秩序維護、從業(yè)規(guī)范制定、標準制定以及利益沖突協(xié)調(diào)方面起到非常積極的作用。二是彌補政府提供服務的空缺與不足，緩解政府財政壓力與工作負荷。在文化教育、衛(wèi)生與環(huán)境、社會中介服務、法律幫助、志愿行為等方面彌補政府提供公共服務的不足，合理引入了市場機制，減少財政投入，拓寬服務渠道。三是校正政府在公共政策制定的可能偏差。非營利組織是一方利益的集中代表，在政府制定政策時，會代表利益團體發(fā)表意見，干預政策制定。四是維持公眾心態(tài)平和，為政府提供更大的回旋空間。非營利組織通常從政府公共服務中接手部分公共產(chǎn)品與服務的提供， 向社會提供廣大的精神產(chǎn)品即知識形態(tài)的產(chǎn)品以及勞務，彌補政府力量的不足， 對提高居民生活水平發(fā)揮著積極的作用。

四、美國非營利組織的發(fā)展和動向?qū)ξ覈膯⑹?/p>

中美兩國由于在歷史文化和法律環(huán)境等方面的不同，造成非營利組織發(fā)展的較大差異。美國人重視宗教情懷、慈善精神以及法律規(guī)范意識，造就了美國非營利組織在社會中的重要地位。而中國所面臨的社會環(huán)境是，正處于經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期，非營利組織還是比較新鮮的組織形式，還未真正普及開來。因此，在今后工作中可以借鑒美國這方面的經(jīng)驗教訓。

1. 從美國非營利組織在美國社會的作用中可以看出，我國加大社會組織的培育力度迫在眉睫

美國非營利組織已經(jīng)在社會中發(fā)揮著舉足輕重的作用，表現(xiàn)在：（1）為社會提供了大量公共服務和公共產(chǎn)品。美國的非營利組織多集中在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、社會福利、社會幫扶救助等公共服務領域，為公眾提供的公益性服務十分豐富且又貼近普通大眾需求，服務質(zhì)量好，很受公眾歡迎。（2）搭建了公眾參與管理、參與決策的平臺。美國的非營利組織致力于各種社會問題的解決（如青少年不良行為、公民道德教育等），他們積極參加社區(qū)建設、地方自治、公共政策的制定和執(zhí)行等公共管理過程，并向政府反映公眾的意見和需求，在普通大眾與政府之間搭起了溝通的平臺，因而，起到了社會安全閥作用，促進了社會的安定穩(wěn)定。（3）創(chuàng)造了大量的就業(yè)機會。非營利組織是一個充滿就業(yè)機會的領域。比如克里夫蘭市，在實現(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型之后，醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)得到快速發(fā)展，這一領域就業(yè)的人數(shù)大量增加，3/4的市民從事相關職業(yè)。正因如此，美國政府在公共管理和公共服務上比較省力，只需把主要精力放在制定法律法規(guī)、對社會實施宏觀管理上。而目前我國，社會組織的發(fā)育剛剛處于起步階段，較少參與公共管理和公共服務，政府包攬社會事務的局面沒有得到根本改善。

2. 從美國非營利組織與營利組織出現(xiàn)融合的趨勢看，突出公共性和公益性是社會健康發(fā)展之路

美國非營利組織在學習營利性組織的做法，提高運作效率。例如，我們接觸到非營利組織的領導者，許多原先都是企業(yè)家或者企業(yè)高管，他們已經(jīng)積累了足夠的財富，希望回饋社會、奉獻社會，將自己在營利性組織工作的管理經(jīng)驗運用到非營利組織，讓公益慈善事業(yè)更有效率，讓自己的生命更有意義。有一些非營利組織通過舉辦營利性機構，以營利性機構的利潤補貼非營利組織。這些非營利組織舉辦的營利性機構不用做廣告營銷就能吸引很多客戶，因為客戶知道這些收入最終用于公益事業(yè)。同時，營利性組織也在學習非營利組織的經(jīng)驗，追求社會效益。例如，許多企業(yè)雇傭低收入階層者，給他們提供就業(yè)崗位，這些營利性組織主要是追求社會效益，而不是單純追求利潤最大化。這些營利性組織不同于普通的履行社會責任的企業(yè)，被稱為社會企業(yè)。

3. 從美國非營利組織與政府加強合作的趨勢上看，需要認真思考政社關系，建立起良好的合作而非融合的關系

美國非營利組織的獨立性較強，但政府的財政支持對非營利組織的發(fā)展是必不可少的，比如俄亥俄州的第三陣線，政府是其牢固的后臺。這種情況可以理解為，非營利組織開展的活動多為公益活動，它們所提供的基本上屬于公共物品，這相當于替代政府履行了作為公共部門的一定職責，正因為如此，政府要把一部分資源提供給非營利組織。這個問題的關鍵不在于政府是否從財政上支持非營利組織以及支持幅度的大小，而在于政府提供這樣的財政支持的方式是否會影響到非營利組織的獨立性。政府與非營利組織形成良性的合作關系，政府負責提供資金，民間負責辦服務機構，二者之間互有分工，一方面民間服務實現(xiàn)了政府所期望的公共目標，另一方面政府資助又壯大了民間辦福利的力量，相得益彰。當前我國可依據(jù)這一思路建立一個更具合作性的運營模式，政府要首先支持非營利組織的發(fā)展，對民辦服務機構，政府不宜袖手旁觀，而應為它們提供一定的資源，并處理好資金支持與組織獨立性之間的關系。

責任編輯：達名流