徐東　鄭博叢　戴駿

摘要：隨著國企廠辦大集體改革工作進入議事日程，如何在客觀、準確分析和把握這類集體企業(yè)歷史沿革、存在問題和發(fā)展現(xiàn)狀的基礎上，有效汲取東三省廠辦大集體企業(yè)改革改制經(jīng)驗和石油央企歷史上改革、改制和重組工作的教訓，通過制度創(chuàng)新、體制創(chuàng)新和機制創(chuàng)新，提出石油央企廠辦大集體企業(yè)改革改制的思路性建議，目的在于有效改變該類企業(yè)目前在產(chǎn)權、人員、市場、利益等方面的不清晰局面，實現(xiàn)全面解決歷史遺留問題，避免潛在風險和未來或有損失，積極、穩(wěn)妥地推進大集體企業(yè)改革改制工作。

關鍵詞：石油央企；廠辦大集體；改革改制；思路建議

上世紀七八十年代，一些國有企業(yè)資助興辦的向主辦企業(yè)提供配套產(chǎn)品或勞務服務的廠辦大集體，對發(fā)展經(jīng)濟和安置回城知識青年、職工家屬和子女就業(yè)發(fā)揮了重要作用。但隨著國有企業(yè)改革的不斷深化和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，這些企業(yè)產(chǎn)權不清、機制不活、人員富余、市場競爭力弱等問題日益突出，大量企業(yè)停產(chǎn)、職工失業(yè)。為積極穩(wěn)妥解決廠辦大集體問題，促進社會和諧穩(wěn)定，國務院2005年批準在東北地區(qū)選擇部分廠辦大集體改革試點，目前試點工作已取得初步成效，試點政策逐步完善，具備了在全國范圍內(nèi)推廣的條件。隨著國資委今年全面啟動國企廠辦大集體改革工作，石油大型央企主辦的大集體企業(yè)改革也進入議事日程?；仡櫧陙韲抑卮螽a(chǎn)業(yè)的改革實踐，無論是醫(yī)療、教育還是住房、養(yǎng)老制度等改革均經(jīng)歷了改革先試點、試點即成功、成功就推廣、推廣就出現(xiàn)許多問題的怪圈，教訓深刻。因此，在制訂這類企業(yè)的廠辦大集體改革方案時，必須認真分析這類企業(yè)在歷史沿革、改革改制進展、目前經(jīng)營狀況和企業(yè)職工勞動合同關系與傳統(tǒng)、常規(guī)地方廠辦大集體的諸多差異性，切實有效地制訂適宜的改革、改制方案和實施計劃。

一、石油央企廠辦大集體與地方廠辦大集體企業(yè)差異性比較分析

傳統(tǒng)、常規(guī)的集體企業(yè)是建國后通過“一化三改”所建立的合作經(jīng)濟發(fā)展而來。廠辦大集體則是一個歷史印記明顯的特殊企業(yè)群體，主要是二十世紀七八十年代，為安置回城知識青年和國有企業(yè)家屬和子女就業(yè)而批準興辦的一批勞動服務公司或其他形式的集體所有制企業(yè)。而石油央企的大集體企業(yè)是隨著油田多種經(jīng)營的開展而發(fā)展起來的，從二十世紀六十年代中期到七十年代末期，各石油企業(yè)以大慶油田的“五把鐵鍬鬧革命”為榜樣，按照“工農(nóng)結(jié)合、城鄉(xiāng)結(jié)合、有利生產(chǎn)、方便生活”的指導方針，為穩(wěn)定職工隊伍、開發(fā)鹽堿荒灘、繁榮礦區(qū)生活、安置職工家屬，發(fā)展起來的一些工副業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)，這就是石油企業(yè)廠辦大集體企業(yè)的雛形。經(jīng)過了幾十年的發(fā)展和演變，這些石油企業(yè)的廠辦大集體與傳統(tǒng)、常規(guī)的地方大集體企業(yè)在產(chǎn)權、經(jīng)營等方面表現(xiàn)出較大的差異性。

1.石油央企廠辦大集體企業(yè)產(chǎn)權狀況與地方大集體企業(yè)的差異

從集體企業(yè)發(fā)展的歷史沿革分析，大集體企業(yè)的產(chǎn)權通常由國有產(chǎn)權（指國有投資形成）、集體產(chǎn)權（由集體組織資產(chǎn)和職工集體股權組成）或一部分勞動者積累形成的個人產(chǎn)權組成。目前地方大集體企業(yè)的產(chǎn)權受我國公有制經(jīng)濟體制的影響，基本上籠統(tǒng)歸屬于集體經(jīng)濟，對集體企業(yè)勞動者形成的積累難以也沒有予以產(chǎn)權量化，在企業(yè)改革改制時，由于資產(chǎn)權屬的群體確定相對容易，可以整體產(chǎn)權交易也可以根據(jù)企業(yè)勞動者工齡長短、貢獻和責任大小量化給職工，整塊操作；但石油央企的大集體企業(yè)則不同，目前的狀況是：有的母體企業(yè)本身國有資產(chǎn)糾纏不清、有的通過清產(chǎn)核資整體界定為集體資產(chǎn)單獨存在、也有已經(jīng)整體以“帶資分流”模式改制為類民營性質(zhì)的股份合作制企業(yè)、還有部分量化集體股權兼有集體產(chǎn)權和個人產(chǎn)權的混合所有制企業(yè)，產(chǎn)權情況十分復雜多樣。同時理論上權屬企業(yè)職工積累的資產(chǎn)也因企業(yè)人員的流動、離退休而變得復雜而難以界定量化，制訂統(tǒng)一、適用的政策實施產(chǎn)權改革較為困難，采取分立改制、產(chǎn)權出售及企業(yè)解散清算等企業(yè)改制方式也不適用現(xiàn)存企業(yè)。

2.石油央企廠辦大集體企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營狀況與地方大集體企業(yè)的差異

國家實施廠辦大集體企業(yè)改革改制工作的初衷，就是因為這類企業(yè)，尤其是地方大集體企業(yè)多處于停產(chǎn)、半停產(chǎn)狀態(tài)，大批職工離崗失業(yè)，失去生活保障。繼續(xù)維持下去，國家和地方政府將面對就業(yè)安置、權益維護、失業(yè)救濟、基本生活保障等一系列社會問題，還不得不承擔巨大的財政支付壓力，改革改制迫在眉睫。與之相反的是，石油央企的大集體企業(yè)大都依存、依托、依賴自己的母體主辦單位，近些年，或通過法人實體清理改制而輕裝上陣取得快速發(fā)展和積累，或因產(chǎn)業(yè)趨同或互補的優(yōu)勢，在國際油價高位和市場政策保護下而實現(xiàn)了優(yōu)質(zhì)發(fā)展，絕大多數(shù)企業(yè)的資產(chǎn)和經(jīng)營狀況基本良性，雖然發(fā)展形勢不容樂觀，卻也沒有現(xiàn)實的生存危機。

3.石油央企廠辦大集體企業(yè)改革改制支付成本與渠道和地方大集體企業(yè)的差異

國家在東北三省廠辦大集體企業(yè)的改革基本采取了中央、地方財政共同支撐改革成本的模式實施改革，對改革進展快、實施效果好的城市，中央財政將按照“獎補結(jié)合”的原則，提高對地方財政的補助比例，這些激勵措施，間接提高了地方政府推行改革的積極性。如果石油央企實施大集體企業(yè)改革改制，責任主體將會由地方政府轉(zhuǎn)為石油央企，改革成本將會由石油央企自行負擔解決，同時還要承擔解決不好改革改制相關問題而帶來的穩(wěn)定風險，石油央企對按照國家要求開展的廠辦大集體企業(yè)改革不得不重新思考和面對。

4.石油央企廠辦大集體企業(yè)職工勞動關系與地方大集體企業(yè)的差異

按照國務院文件的要求，廠辦大集體改革改制就是要實現(xiàn)兩個置換，即實現(xiàn)企業(yè)產(chǎn)權置換為民營企業(yè)，使之走向市場，成為市場主體；通過給予大集體企業(yè)職工經(jīng)濟補償金，打破鐵飯碗，使職工走向市場。在處理和解除職工勞動關系方面，不吝花費較大數(shù)額的一次性費用以期永久性解除職工與母體企業(yè)的關聯(lián)關系。但在石油央企的大集體企業(yè)，卻因有以下三個原因而使這項工作舉步維艱：一是石油央企廠辦大集體企業(yè)職工隊伍的主體是與其主辦國有企業(yè)簽訂無固定期的主業(yè)員工，一旦要求明晰勞動關系，這個群體的職工可以合法回到原主辦單位，要求安置，這部分職工的回流，將造成企業(yè)人力資源流失而使企業(yè)無法維系；二是石油央企多為獨立礦區(qū)，遠離城市，企業(yè)辦社會的現(xiàn)象廣泛，解除勞動關系的企業(yè)集體職工實現(xiàn)再就業(yè)十分困難，轉(zhuǎn)而會要求主辦企業(yè)安置工作，造成石油央企嚴重的負擔；三是即使部分暫時經(jīng)營較好的企業(yè)與石油央企在企業(yè)產(chǎn)權和職工勞動關系上明晰和劃分清楚，但由于其企業(yè)與國有企業(yè)共同位于一個獨立的石油礦區(qū)范圍，未來一旦經(jīng)營上出現(xiàn)問題，還將回找母體公司。石油央企歷史上不成功的職工買斷分流再安置就是一個清晰而慘痛的教訓。

二、石油央企廠辦大集體企業(yè)改革改制難點分析

地方廠辦大集體企業(yè)改革的難點在于改革成本的支付，主要包括龐大的債務，如拖欠的職工工資、醫(yī)藥費和社保資金等。由于目前石油央企的大集體企業(yè)長期在石油央企主辦單位在資源、業(yè)務和市場的扶持下，目前整體經(jīng)營狀況尚好，若實施改革，基本沒有支付職工費用方面的問題。但是，在以下兩個方面會存在較大障礙：一是集體產(chǎn)權界定障礙。這個障礙表現(xiàn)在三個不清晰上。首先，歸屬職工勞動積累形成的集體產(chǎn)權權屬人數(shù)不清晰，石油央企雖說為獨立礦區(qū)企業(yè)，但職工變動、流動性較大，由于大部分企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營狀況尚好，一旦確立產(chǎn)權歸屬，涉及群體數(shù)量界定問題極為復雜，缺乏理論指導意見和操作辦法；其次，國企，尤其是央企改革的頂層設計方案雖對民營資本進入，形成股權多元化和混合所有制經(jīng)濟有所涉及，但對職工個人持股的后續(xù)實施政策不清晰，造成集體企業(yè)改革改制工作滯后；第三，即使集體產(chǎn)權量化后，按照一定比例確定了職工勞動積累，量化給職工（無論是所有權還是分紅權），但剩下的由集體資產(chǎn)委員會（集體資產(chǎn)管理中心）或職工持股會代管的集體股權，最終如何在企業(yè)二次改制中量化界定政策不清晰。由國有企業(yè)或集體資產(chǎn)中心管理，不符合出資人定義，致使集體資產(chǎn)的所有權主體缺位，同時一旦國有資產(chǎn)代表進入，有悖于國務院通過改革大集體企業(yè)使之最終市場化運作的改革方向，繼續(xù)量化給職工群體，不僅會在理論上造成部分集體資產(chǎn)流失，而且又會陷入更為復雜的群體量化界定的障礙中。二是集體職工身份界定障礙，這個障礙主要體現(xiàn)在三個連帶性上。石油央企廠辦大集體企業(yè)改革改制需要清晰集體企業(yè)職工身份，主辦單位的國有企業(yè)職工前面已有論述，但集體企業(yè)自己簽訂勞動合同的職工原則上是屬于一個獨立法人企業(yè)，但由于集體企業(yè)與主辦單位在產(chǎn)權和管理上的連帶性，一旦集體企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營出現(xiàn)問題，集體企業(yè)的職工會回找石油央企這個最終的責任主體；同時由于部分集體企業(yè)的職工在崗位上與主辦單位全民職工上一致或相互混崗，崗位上連帶性造成集體企業(yè)職工要求與主業(yè)單位的全民職工同工同酬、同待遇、同身份；最后由于集體企業(yè)職工群體主要由石油央企職工的子女、子弟、家屬組成，即便是外來用工也在石油企業(yè)所在獨立礦區(qū)安家置業(yè)數(shù)十年，這種生活、親情的連帶性造成集體企業(yè)職工身份清晰和走向市場化的障礙。

三、石油央企廠辦大集體企業(yè)改革改制思路建議

鑒于石油央企廠辦大集體企業(yè)與常規(guī)、傳統(tǒng)的地方大集體企業(yè)存在的種種差異和其長期發(fā)展歷史上形成的改革改制障礙，對按照國家、國務院有關政策要求下，實施內(nèi)部大集體企業(yè)改革工作的石油央企提出以下思路性建議。

考慮石油央企間存在的業(yè)務和人員關聯(lián)性，制訂大集體企業(yè)改革政策應因企制宜并發(fā)揮基層首創(chuàng)精神，分而治之，不便頂層設計采取一盤棋、一刀切。石油央企源于同根，各企業(yè)間職工、親屬流動、溝通方便。一個區(qū)域內(nèi)，員工親戚、朋友可能分布在相鄰地區(qū)或同一地區(qū)不同的石油央企內(nèi)，彼此對各自及其他企業(yè)的政策掌握上信息對稱，同時各自的大集體企業(yè)發(fā)展情況又大不一樣，這種情況下，由行業(yè)系統(tǒng)或集團總部頂層設計，制訂出一套通用的改革改制辦法幾乎不可能，即便勉強推出，勢必形成巨額改革成本并造成大量社會問題和穩(wěn)定風險。十幾年前職工買斷分流的教訓目前還歷歷在目。同時近年來一些大型石油央企對下屬單位的大集體企業(yè)在管理上實行權力下放取得較好效果也證明了對待集體企業(yè)應該分權，而不應該集權。生產(chǎn)和經(jīng)營管理如此，下一步改革工作的指導思想也應該在有效控制的基礎上，多“放”少“歸”，在國家法律法規(guī)下，鼓勵下屬單位發(fā)揮基層首創(chuàng)精神，逐步解決大集體企業(yè)改革改制工作中存在的問題和障礙，為最終把大集體企業(yè)改革改制成為市場競爭下的企業(yè)主體奠定基礎。

考慮大集體企業(yè)潛在的生產(chǎn)經(jīng)營政策風險和與石油央企的產(chǎn)權連帶性，大集體企業(yè)改革應首先開展企業(yè)的歸并重組，有效減少法人實體數(shù)量，實施規(guī)模發(fā)展和一體化管理。國家對廠辦大集體企業(yè)實施改革改制的內(nèi)在動因是這些企業(yè)大多經(jīng)營不善，面臨停產(chǎn)和倒閉。而這些企業(yè)經(jīng)營不善的原因很多，但其散、小、管理不規(guī)范是其主要原因之一。所以建議石油央企在大集體企業(yè)改革改制初期，不要簡單把企業(yè)推向市場或?qū)Σ糠中∑髽I(yè)、經(jīng)營不善的低效企業(yè)開展解散清算或企業(yè)出售，而是按照“有進有退、擇優(yōu)發(fā)展”的原則，把改革改制的首要工作定位于：通過內(nèi)部產(chǎn)業(yè)整合和企業(yè)重組合并，組建（重組）成立集團化企業(yè)或公司，以此有效減少法人實體數(shù)量，做實做強主營業(yè)務，清理并優(yōu)化各項外部債權債務，實現(xiàn)企業(yè)規(guī)模經(jīng)營、規(guī)模發(fā)展。而且法人實體數(shù)量上的有效減少就是減少潛在風險點，歸并重組形成的規(guī)模企業(yè)，在經(jīng)營上采取法人治理結(jié)構(gòu)管理模式，但是在行政上可以由母體公司統(tǒng)一管理、在資產(chǎn)、項目、投資計劃、人事勞資和市場政策方面實行與母體公司所屬單位同樣嚴格的一體化管控，避免企業(yè)的業(yè)務失控和管理失控，降低因大集體企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營不善而給母體央企帶來潛在的經(jīng)營和法律風險。同時法人實體數(shù)量的有效減少，將在一定程度上為后續(xù)大集體企業(yè)產(chǎn)權改革創(chuàng)造有利條件和基礎。

考慮到集體產(chǎn)權量化清晰存在政策和理論障礙，大集體企業(yè)應淡化和后延產(chǎn)權改革。鑒于目前在國家和行業(yè)政策層面，集體資產(chǎn)的產(chǎn)權量化缺乏科學的理論支持和嚴謹?shù)恼咧?，在石油央企實施廠辦大集體企業(yè)改革改制工作時，建議淡化和后延集體資產(chǎn)的產(chǎn)權界定工作。隨著企業(yè)合并重組實現(xiàn)一定程度的規(guī)模經(jīng)營后，把工作重心轉(zhuǎn)移到企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化、規(guī)范管理及職工身份簡化界定上來。這樣做法的原因有三：一是集體資產(chǎn)產(chǎn)權的形成和增值客觀存在，不會因為界定和量化時間早晚而出現(xiàn)現(xiàn)實問題；二是目前石油央企的廠辦大集體企業(yè)的資產(chǎn)和生產(chǎn)經(jīng)營狀況尚好，既不會因為公司即將上市而需要量化產(chǎn)權歸屬，也不處在由于企業(yè)經(jīng)營不佳而需要清產(chǎn)核資、股權出售或企業(yè)解散清算、破產(chǎn)清算的時段上，所以目前暫時后延集體企業(yè)的產(chǎn)權界定，避免在改革改制初期產(chǎn)生新的矛盾和問題而影響改革進程；三是硬性量化集體產(chǎn)權至職工個人的行為與國家要求央企全面清理職工個人持股，規(guī)范企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)和行為的大政策背景也不相符。

考慮到職工身份的復雜性，大集體企業(yè)應控制員工總量，以時間換取空間，逐步解決職工勞動關系問題。對于石油央企而言，改革其主辦的大集體企業(yè)，核心和難點之一就是安置好集體企業(yè)的職工。鑒于前述分析這類企業(yè)存在的問題和障礙，建議在處理、對待人力資源和職工安置這項工作時，不要在較短的時間內(nèi)，簡單地解除大集體企業(yè)職工的勞動關系，想當然地解除與母體央企之間的聯(lián)系與紐帶。而是首先要有效控制大集體企業(yè)的用工規(guī)?？偭浚扇　袄先死险?、新人新辦法”的原則，嚴格控制在后續(xù)改革工作中容易產(chǎn)生風險的人員群體總量規(guī)模，用一定的時間，依法逐步解除一些不適應企業(yè)發(fā)展要求人員的勞動關系；其次有針對性地對這個群體中的較高素質(zhì)群體開展培訓和技能鑒定，爭取培養(yǎng)其成為石油央企母體公司操作隊伍的續(xù)接力量和蓄水池，在各自母體企業(yè)的發(fā)展進程中內(nèi)部消化吸收解決這些用工，用時間換取空間，避免矛盾外溢；最后如果現(xiàn)實發(fā)展需要增加人力，建議采取業(yè)務外包和項目勞務輸出的方式，轉(zhuǎn)嫁用工勞動合同風險，降低日后處理這個群體的改革成本，減少未來的潛在風險。

總之，在對待和處理石油央企大集體企業(yè)的改革工作時，既不能忽視自身的發(fā)展特點和經(jīng)營現(xiàn)狀，照搬照抄地方大集體企業(yè)改革的歷史做法；也沒有必要過分強調(diào)自身發(fā)展的特殊性，而質(zhì)疑、滯后改革工作或干脆另辟蹊徑。只要堅持“實事求是、降低風險、突出發(fā)展與和諧”的原則，相信石油央企廠辦大集體企業(yè)的改革會順利推進。

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（作者單位：徐東，天津大學；鄭博叢、戴駿，中國石油大港油田公司資本運營部）