李軍　褚淑貞

摘要：研究各相關(guān)政府部門的利益沖突對我國基本藥物可及性的影響，以為進一步推進基本藥物制度的實施提供一定的建議。方法：分析找出與實現(xiàn)基本藥物可及性相關(guān)的主要政府部門，以及各政府部門在其中發(fā)揮的作用，然后研究政府部門間的利益沖突。結(jié)果與結(jié)論：在基本藥物制度的實施與推進的過程中，各政府部門之間存在一定的利益沖突，影響患者對基本藥物的可及性，希望各相關(guān)政府部門在今后的工作中相互協(xié)調(diào)、予以改進，以提高基本藥物的可及性。

關(guān)鍵詞：政府部門；利益沖突；基本藥物；可及性

中圖分類號：C93

文獻標識碼：A

文章編號：1672-3198（2013）09-0041-02

1引言

為了緩解我國“看病貴，看病難”的問題，實現(xiàn)人人享有初級衛(wèi)生保健的目標，2009年8月18日，衛(wèi)生部聯(lián)合國家食品藥品監(jiān)督管理局、國家發(fā)展改革委員會等九個政府部門發(fā)布了《關(guān)于建立國家基本藥物制度的實施意見》、《國家基本藥物目錄管理辦法（暫行）》和《國家基本藥物目錄（基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)配備使用部分）》（2009版），標志著我國建立國家基本藥物制度的工作正式實施。

實施國家基本藥物制度的目的概括起來主要有三個方面的內(nèi)容，即提高基本藥物的可獲得性、保證基本藥物的可支付性和促進基本藥物的合理使用。而提高基本藥物的可獲得性與保證基本藥物的可支付性歸結(jié)起來就是提高基本藥物的可及性，基本藥物可及性定義為人民群眾能以可承擔的價格，公平、方便地獲取安全、適當、高質(zhì)量的基本藥物。簡單地說，基本藥物的可及性就是人們獲取基本藥物的機會和能力，主要涉及患者獲取基本藥物的途徑是否存在知識、經(jīng)濟或體制性的障礙。保障基本藥物的可及性是國家基本藥物制度的主要目標，也是政府的重要責任。

國家基本藥物制度在制定、實施和推進的過程中，涉及到衛(wèi)生部、國家食品藥品監(jiān)督管理局、國家發(fā)展與改革委員會等多個政府部門的工作，所以說在這些政府部門的聯(lián)合工作對于達成基本藥物制度的目標——提高基本藥物的可及性起到了舉足輕重的意義；當然這種多頭管理的模式，會存在一定的政府部門利益沖突，也會在一定程度上影響基本藥物的可及性。本文將從政府部門利益沖突的角度，研究其對基本藥物可及性的影響。

2政府部門利益沖突概述

2.1政府部門利益沖突及其表現(xiàn)

政府部門利益是指行政部門偏離公共利益導向，追求政府部門的局部利益，變相實現(xiàn)小團體或者少數(shù)領(lǐng)導的利益，其實質(zhì)就是“公共權(quán)力政府部門化”與“政府部門權(quán)力利益化”?！罢块T利益化具體就是以狹隘政府部門團體利益為導向來鞏固與爭取有利于自己的職責”。各個政府職權(quán)部門都以本部門狹隘的團體利益為導向，必將造成部門利益沖突現(xiàn)象的發(fā)生。

政府部門利益沖突主要表現(xiàn)為以下幾個方面：

（1）各職能部門對本部門有利可圖的事情，紛紛利用自己的職能或者是話語權(quán)或者是其他的泛政治化的手段加以爭奪，以謀求利益，而政府部門之間的這種利益爭奪的行為是對行政權(quán)力的公共性和非營利性的嚴重背離。

（2）對那些涉及到公益性的職責和義務或無人問津，或是相互推諉，導致相關(guān)的職責不能夠順利地實現(xiàn)。

（3）掛靠在政府部門下的企事業(yè)單位間的博弈是政府部門間利益沖突的重要表現(xiàn)，現(xiàn)在很多的政府部門由于自身的公益性而不進行正面的利益爭奪，而在旗下設立相關(guān)的企事業(yè)單位，進而通過這些企事業(yè)單位來爭取相關(guān)的利益。

2.2政府部門利益沖突產(chǎn)生的原因

（1）直接原因在于公權(quán)力與經(jīng)濟利益的掛鉤，相關(guān)政府部門可以利用其掌握的公權(quán)力來爭奪利益，從而導致利益沖突的形成；

（2）主要的原因為政府的機構(gòu)分工過細，職能劃分不清晰，職責交叉嚴重，這就造成了政府部門的越位和缺位，在某些方面利益形成交叉，導致利益沖突；

（3）外部的原因在于行政部門之間的行政監(jiān)督與協(xié)調(diào)不力，監(jiān)督弱化的現(xiàn)象嚴重，從而政府部門間的利益沖突的形成也是在所難免的。

2.3政府部門利益沖突產(chǎn)生的危害

（1）會滋生尋租行為，既然存在利益問題，那么相關(guān)主體就會去尋求利益，進而相關(guān)的職能部門就會“出租”權(quán)力以幫助相關(guān)的主體獲得利益，尋租行為就這樣產(chǎn)生。這種行為會妨礙執(zhí)法行政的公平、公正和公開，妨礙其他主體的合法利益的取得；

（2）造成政府行政效率的下降，政府部門之間的利益沖突使得政府部門間消耗大量的政治、經(jīng)濟資源，這就導致一方面阻撓政府機制的有效改革，另一方面各政府部門間相互推諉責任，使得政策法令得不到有效實施；

（3）這種現(xiàn)象會破壞政治經(jīng)濟社會環(huán)境的穩(wěn)定與和諧，不利于營造穩(wěn)定的社會發(fā)展環(huán)境和構(gòu)建社會主義和諧社會；

（4）違反市場經(jīng)濟運行的規(guī)則，不利于市場經(jīng)濟的高效快速發(fā)展。

3與基本藥物的可及性相關(guān)的政府部門及其利益沖突

實現(xiàn)全民對基本藥物的可及性是實施國家基本藥物制度的重要目標，而在實施與推進基本藥物制度的過程中涉及到很多相關(guān)的政府部門，同時這些政府部門之間也存在著一定的利益沖突，對于提高基本藥物的可及性存在一定的影響作用。

3.1與基本藥物的可及性相關(guān)的政府部門

在我國，政府部門是基本藥物制度的主導者。與基本藥物制度實施相關(guān)的政府部門主要有衛(wèi)生部、國家食品藥品監(jiān)督管理局、國家發(fā)展和改革委員會、人力資源和社會保障部、工業(yè)和信息化部、財政部、商務部、國家中醫(yī)藥管理局、監(jiān)察部。各政府部門在各自原有的職能范圍內(nèi)，分管與本部門相關(guān)的各項工作，各政府部門各司其職，共同推進我國基本藥物制度的實施，同時，各政府部門在利益和責任等方面難免存在差異和沖突。

衛(wèi)生部主管國家基本藥物制度，從整體上對其的實施進行統(tǒng)籌規(guī)劃和指導。在基本藥物制度具體實施的環(huán)節(jié)，主要是負責主持基本藥物目錄的遴選、基本藥物的集中招標采購，同時監(jiān)督和管理基層醫(yī)療機構(gòu)全部配備和使用基本藥物，并實行“零差率”銷售，其他各類醫(yī)療機構(gòu)按一定比例使用基本藥物；食品藥品監(jiān)督管理局主要是負責對藥品生產(chǎn)企業(yè)、經(jīng)營企業(yè)所生產(chǎn)和經(jīng)營的基本藥物的質(zhì)量進行監(jiān)管，以確保基本藥物的質(zhì)量安全，同時，還要保證人民群眾的用藥安全；商務部是醫(yī)藥流通行業(yè)的主管部門，并配合相關(guān)的部門加強對基本藥物招標采購的管理，確保不同地區(qū)、不同所有制企業(yè)平等參與、公平競爭，并嚴格按照有關(guān)規(guī)定做好藥品流通配送工作，同時監(jiān)測藥品的經(jīng)營市場，了解企業(yè)的經(jīng)營情況，協(xié)調(diào)解決出現(xiàn)的問題；國家發(fā)展與改革委員會，主要負責基本藥物價格的制定與審批，制定最高零售限價，并實施藥品的降價政策；人力資源和社會保障部主要是負責落實對患者使用基本藥物的補償措施（在我國使用基本藥物可獲得較高的報銷比例）；財政部主要是負責財政撥款，對全部配備和使用基本藥物的基層醫(yī)療機構(gòu)進行補償；監(jiān)察部主要是負責糾風工作，監(jiān)督各政府部門在執(zhí)政過程中是否存在弄虛作假的行為或者尋租行為，對存在的問題及時予以糾正與處理。

3.2各相關(guān)政府部門的利益沖突及其對基本藥物可及性影響的分析

在我國，基本藥物制度的實施與推進沒有獨立的、專門的政府部門來負責，主要是由衛(wèi)生部來統(tǒng)籌規(guī)劃，其他的相關(guān)政府部門負責進行配合。與基本藥物制度相關(guān)的工作只是這些政府部門多項工作的分支之一。每個政府部門分管不同的事務，都有自己相應的職責與定位，都有自己的處事風格。而且藥品作為一種特殊的商品，其行業(yè)的發(fā)展與規(guī)劃也有一定的特殊性，既不能脫離公共產(chǎn)品的特性，也要考慮到經(jīng)濟性。

（1）各政府部門各司其職，但缺乏一定的協(xié)調(diào)性。對于基本藥物制度的實施，衛(wèi)生部是主導者，而其他的政府部門只是負責其中的一塊或者幾塊的工作，缺乏完整的思路，沒有統(tǒng)一的思想，沒有一致的步調(diào)，不利于形成各政府部門工作的合力。如在基本醫(yī)療機構(gòu)逐步推進實施基本藥物制度，要求基層醫(yī)療機構(gòu)全部配備和使用基本藥物，同時實現(xiàn)零差率銷售。而這對于我國尚未完全改革的“以藥養(yǎng)醫(yī)”的體制來說是一個極大的挑戰(zhàn)，藥品收入是我國醫(yī)院的主要收入來源，對藥品實行零差率銷售對于醫(yī)院來說就是沒有了經(jīng)濟來源，影響其正常的運行。政府部門采取的主要措施是對其在財政上進行補助，而財政部門對基層醫(yī)療機構(gòu)的補助與扶持的力度較小，而且所實施的財政措施并不到位，這就影響了基層醫(yī)療機構(gòu)的正常的運行，進而影響基本藥物制度的正常推進，影響患者對基本藥物的可及性。

（2）其他的相關(guān)問題。藥品作為一種特殊的商品，與一般的商品在制定相關(guān)的規(guī)則方面存在著一定的差異。藥品的定價主要有三種形式：政府定價、政府指導價和市場調(diào)節(jié)價，政府的相關(guān)部門如國家發(fā)展與改革委員會對一些藥品實行最高零售限價，這主要是在基本藥物的出廠價的基本上加上合理的利潤而得到的。國家發(fā)展與改革委員會對醫(yī)藥行業(yè)的具體的操作不是很透徹地了解，特別是對醫(yī)藥生產(chǎn)企業(yè)的生產(chǎn)行為不了解，不能明確藥品的成本組成，而主要是參考醫(yī)藥生產(chǎn)企業(yè)所報告的藥品的生產(chǎn)成本，這樣企業(yè)出于自身利益的考慮，會在一定程度上弄虛作假、謊報數(shù)據(jù)，最終還是不能夠解決藥價“虛高”的實質(zhì)性問題。在實施和推進基本藥物制度的過程中，相類似的問題還有很多，都會在一定程度上影響我國基本藥物制度的實施，影響患者對基本藥物的可及性。

4協(xié)調(diào)推進基本藥物制度的建議和措施

4.1正確認識本部門的工作

各政府部門在實施與推進基本藥物制度的過程中，都發(fā)揮著一定的作用，都是不可或缺的一部分，但是需要正確認識本部門應當承擔的責任，明晰工作的內(nèi)容，加強工作的管理，真正實現(xiàn)與醫(yī)藥行業(yè)的無縫對接，實實在在把握我國醫(yī)藥行業(yè)的性質(zhì)與動態(tài)，加快推進基本藥物制度的實施，以能夠?qū)崿F(xiàn)患者對基本藥物的可及性。

4.2協(xié)調(diào)各相關(guān)政府部門的工作

目前，我國的相關(guān)政府部門之間的溝通存在一定的問題，需要建立協(xié)調(diào)機制，協(xié)調(diào)機制可以增強相關(guān)政府部門的凝聚力和向心力，形成科學合理的決策和執(zhí)行的合力，減少政府部門之間的抵觸與損耗，降低行政的成本，完善各政府部門管理中的共性制度，有助于推動共同目標的實現(xiàn)。

4.3發(fā)揮好牽頭政府部門的作用

衛(wèi)生部是基本藥物制度的主導者，對于基本藥物制度的順利實施與推進具有舉足輕重的作用，需要從整體上進行統(tǒng)籌和規(guī)劃，并負責對各政府部門的工作進行監(jiān)督與管理，需要將這項工作整合成一盤棋，合理工作，協(xié)調(diào)推進，以真正地發(fā)揮基本藥物制度的作用，實現(xiàn)人人享有初級衛(wèi)生保健的目標。

參考文獻

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