郭婷

摘要：農(nóng)業(yè)是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，又是弱勢產(chǎn)業(yè)。中國是農(nóng)業(yè)災(zāi)害發(fā)生最為嚴重的國家之一，而農(nóng)業(yè)保險是轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)風(fēng)險的重要方式。農(nóng)業(yè)保險的準公共產(chǎn)品性質(zhì)，決定了其持續(xù)開展必須得到政府支持。我國根據(jù)國情實施政策性農(nóng)業(yè)保險制度。政策性農(nóng)業(yè)保險是加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)進程、構(gòu)建農(nóng)村和諧社會、保持農(nóng)村穩(wěn)定、促進農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展的重要保障。但是在其發(fā)展中仍然存在著瓶頸，這些問題制約著政策性農(nóng)業(yè)保險的進一步發(fā)展。論述了政策性農(nóng)業(yè)保險施行的原因、瓶頸及相應(yīng)對策。

關(guān)鍵詞： 政策性農(nóng)業(yè)保險；原因；問題；對策

中圖分類號：C93

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1672-3198（2013）09-0037-02

近年來，在各級政府政策的大力支持下，農(nóng)業(yè)保險保持了較快的發(fā)展勢頭。從2004年到2012年，連續(xù)九年的中央一號文件均對農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展提出要求，特別在2007年中央財政啟動保費補貼試點后，農(nóng)業(yè)保險進入了快速發(fā)展的新時期。據(jù)統(tǒng)計，已有22家保險公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，基本實現(xiàn)了糧食生產(chǎn)大省都有2家以上農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構(gòu)，初步滿足農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的需要。目前，我國農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)規(guī)模已超過日本，僅次于美國，躍居世界第二，成為全球最重要、最活躍的農(nóng)業(yè)保險市場之一。

1原因

1.1自然災(zāi)害帶來的巨大損失

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在很大程度上依賴于自然條件（特別是氣候和地理條件）。我國是一個農(nóng)業(yè)大國，又是世界上自然災(zāi)害最嚴重的國家之一，我國的自然災(zāi)害頻繁，與世界平均水平相比，高出18個百分點（王大爾和于洋，2009）。同時災(zāi)害種類多，發(fā)生范圍廣，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來了嚴重的經(jīng)濟損失。

1.2市場風(fēng)險造成的損失

農(nóng)產(chǎn)品價格波動頻繁，且幅度達，加之我國市場的不成熟，市場信息匱乏，農(nóng)民受到市場價格波動影響更大。尤其是隨著中國加入WTO，我國農(nóng)產(chǎn)品價格受國際市場影響越來越大。如：2003年因“非典”生豬行情猛烈回升，使生豬供給遠遠大于需求，導(dǎo)致收購價格一路下滑；2006年由于日本對中國進口蔬菜進行了限制，直接影響蘇北某鎮(zhèn)農(nóng)戶蔬菜的銷售和種植收入的增加；2011年日本核泄漏事件使我國沿海地區(qū)大葉蔬菜價格暴跌及今年8月美國發(fā)生的嚴重旱災(zāi)，對我國農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)的影響。

1.3農(nóng)業(yè)保險的高成本導(dǎo)致有效供給不足

我國農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)起步于1982年，一直是商業(yè)化經(jīng)營。從1982年到2003年，農(nóng)業(yè)保險平均賠付率高達92.2%，大大高于保險界公認的70%的臨界點，再加上大約20%—30%的管理費用，經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的虧損高達20%左右！商業(yè)性保險公司對農(nóng)業(yè)保險望而生畏，不敢涉足，甚至談“農(nóng)”色變，經(jīng)營農(nóng)險業(yè)務(wù)的保險公司也只剩下兩家。農(nóng)業(yè)保險的業(yè)務(wù)迅速萎縮，險種不斷減少，由最多時的60多個險種，下降到不足30個。

1.4農(nóng)民相對收入低導(dǎo)致有效需求不足

我國農(nóng)村居民純收入雖連年增加，和城鎮(zhèn)居民可支配收入相比，仍然有很大的差距，且明顯低于CPI上漲百分比。

農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營的高成本導(dǎo)致供給不足，農(nóng)民相對收入低導(dǎo)致需求不足，農(nóng)業(yè)保險陷入一個怪圈：農(nóng)民想投保，但交不起錢；農(nóng)民能接受的，保險公司又賠不起。高賠付導(dǎo)致了農(nóng)險的高保費，而高保費又令更多的農(nóng)民買不起保險，農(nóng)業(yè)保險走入了停滯不前、日漸萎縮的“怪圈”。

學(xué)界普遍認為農(nóng)業(yè)保險是介于私人物品和公共物品之間的一種物品，更趨向于公共物品，是準公共產(chǎn)品，具有明顯的社會效益性。作為準公共產(chǎn)品的農(nóng)業(yè)保險，只能采取國家財政支持下的政府經(jīng)營或國家財政下的商業(yè)保險公司經(jīng)營方式。從這個意義上說，只能采取政策性保險。此外，農(nóng)業(yè)保險是國際上最主要的非價格農(nóng)業(yè)保護工具之一。WTO協(xié)議將與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的自然災(zāi)害保險和與農(nóng)民收入相關(guān)的收入保險作為“綠箱政策”，不予限制。因此，開展政策性農(nóng)業(yè)保險，是符合WTO框架下世界農(nóng)業(yè)政策的重要走向。

2瓶頸

2.1缺乏健全的法律法規(guī)體系

迄今為止，我國還沒有頒布一部關(guān)于農(nóng)業(yè)保險的法律，農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的開展所依靠的是上級有關(guān)部門的紅頭文件，諸多問題形成了法律真空。而我國《保險法》是一部商業(yè)保險的法律，對政策性農(nóng)業(yè)保險適用性有限。僅有第一百八十六條提到“國家支持發(fā)展為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的保險事業(yè)。農(nóng)業(yè)保險由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定?！倍吨腥A人民共和國農(nóng)業(yè)法》只提出“國家鼓勵和扶持農(nóng)業(yè)保險事業(yè)的發(fā)展。”沒有專業(yè)的、具體的、實際可操作性法律法規(guī)，抑制了農(nóng)業(yè)保險的進一步發(fā)展。

2.2國家對經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的商業(yè)性保險公司支持力度不夠

主要表現(xiàn)在費用補貼和稅收支持方面，我國目前對農(nóng)業(yè)保險公司免征營業(yè)稅外，并未給予其他稅收扶持。同時也沒有固定的保費和業(yè)務(wù)費用補貼。在一定程度上降低了商業(yè)保險公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的積極性。

2.3農(nóng)業(yè)保險巨災(zāi)體系和再保險體系空缺

各地在農(nóng)業(yè)保險的試點中發(fā)現(xiàn)，如果出現(xiàn)了損失巨大的災(zāi)害，農(nóng)業(yè)保險會出現(xiàn)超賠（基金積累不足賠付）的現(xiàn)象，靠農(nóng)業(yè)保險的保費收入只是杯水車薪的作用。我國尚無一個省、市、自治區(qū)在試驗之初就著手建立“巨災(zāi)保障基金”。同時，部分試驗的地區(qū)也沒有再保險體系。缺乏巨災(zāi)賠償準備，也沒有分散風(fēng)險的其他安排，使得農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營如履薄冰。

2.4農(nóng)民風(fēng)險意識、參保意識薄弱

對農(nóng)業(yè)保險認識不足，是農(nóng)業(yè)保險推廣的主要問題。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長期“靠天吃飯”，農(nóng)民大部分沒有風(fēng)險防范意識，農(nóng)民普遍對農(nóng)業(yè)保險理解不透，寧愿抱存僥幸心理，把農(nóng)業(yè)保險“減少損失”作用誤解為“損失必賠”，甚至還有人認為農(nóng)業(yè)保險是向農(nóng)民變相收費。

2.5道德風(fēng)險和逆選擇現(xiàn)象嚴重

據(jù)相關(guān)資料顯示，我國農(nóng)業(yè)保險的道德風(fēng)險在20%。與其他財產(chǎn)保險相比，農(nóng)業(yè)保險標(biāo)的的特殊使其更容易發(fā)生道德風(fēng)險，加之我國農(nóng)民的素質(zhì)水平較低，一旦發(fā)生災(zāi)害，投保農(nóng)戶便想索取更多的賠償金。而對于收入水平相對低的農(nóng)民來講，越是高風(fēng)險地區(qū)，投保積極性越高，反之，則低。一旦發(fā)生災(zāi)害，就給經(jīng)營農(nóng)險的保險公司帶來嚴重損失。阻礙農(nóng)業(yè)保險健康發(fā)展。

2.6農(nóng)業(yè)保險專業(yè)人才缺乏，行業(yè)隊伍急需壯大

農(nóng)業(yè)保險的各項工作與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有著緊密的聯(lián)系，這就對從事農(nóng)業(yè)保險的工作人員的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)知識水平提出了要求。隨著保險公司的業(yè)務(wù)量逐步增多，農(nóng)業(yè)保險專業(yè)人才缺乏的問題日益突出。僅從查勘定損環(huán)節(jié)來看，人員不足就給工作造成很大影響。查勘定損是一項技術(shù)性強、涉及保險公司與投保農(nóng)民雙方利益的工作。特別是面對一些受災(zāi)嚴重、時間要求緊，涉及面廣的災(zāi)害時，更加要求理賠工作的快速、科學(xué)、全面推行。而基層保險經(jīng)辦機構(gòu)人員偏少，專業(yè)人員更少，往往根據(jù)生產(chǎn)經(jīng)驗主觀判斷，直接影響服務(wù)水平和質(zhì)量。

3對策建議

3.1盡快頒布《農(nóng)業(yè)保險法》，使農(nóng)業(yè)保險有法可依

由于農(nóng)業(yè)保險的正外部效益性，要求農(nóng)業(yè)保險的管理要求將綜合使用經(jīng)濟手段、行政手段和法律手段，而法律手段較之其他手段更有效、更具權(quán)威性。因此把農(nóng)業(yè)保險納入法制的軌道，尤顯重要。筆者認為《農(nóng)業(yè)保險法》除了一般的商業(yè)保險規(guī)定的內(nèi)容外，還應(yīng)包括以下內(nèi)容：（1）特別明確政府的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)。（2）規(guī)范農(nóng)業(yè)保險強制與自愿結(jié)合的制度。（3）確定中央和地方對農(nóng)業(yè)保險的長效補貼機制。（4）規(guī)范了基層涉農(nóng)機構(gòu)協(xié)辦農(nóng)險業(yè)務(wù)的行為。（5）明確與農(nóng)業(yè)有關(guān)的農(nóng)業(yè)、氣象、地質(zhì)等多部門在農(nóng)業(yè)保險中的責(zé)任。（6）對巨災(zāi)風(fēng)險基金、再保險機制等作出具體、明確的規(guī)定。

3.2加大宣傳力度，提高農(nóng)民對農(nóng)業(yè)保險的認識

首先充分利用電視、廣播、報紙等媒體作用，加強農(nóng)業(yè)政策性保險方針、政策的宣傳力度，尤其要注意面向養(yǎng)殖大戶、龍頭企業(yè)、專業(yè)合作組織的宣傳，使這項工作家喻戶曉；其次各級農(nóng)業(yè)保險公司印發(fā)通俗易懂的宣傳資料，分發(fā)至鄉(xiāng)村和農(nóng)戶，及時宣傳農(nóng)業(yè)保險的政策、意義。最后相關(guān)部門組織人員深入鄉(xiāng)村開展農(nóng)業(yè)保險知識講座，具體講解農(nóng)業(yè)保險的有關(guān)知識，引導(dǎo)農(nóng)民自愿參保、投保。

3.3不斷擴大農(nóng)業(yè)保險保費補貼的品種和范圍

繼續(xù)增加農(nóng)業(yè)保險試點區(qū)域，增加農(nóng)業(yè)保險試點品種，擴大農(nóng)業(yè)保險覆蓋面，使更多的農(nóng)民能享受到農(nóng)業(yè)保險的保障。開展設(shè)施農(nóng)業(yè)保費補貼試點，對發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)的農(nóng)民給予保費補貼。擴大保費補貼區(qū)域，將現(xiàn)有中央財政農(nóng)業(yè)保險保費補貼險種的補貼區(qū)域擴大至全國。明確補貼比例，包括對東中西部補貼比例，地方和中央的補貼比例，包括菜籃子工程在內(nèi)的特色農(nóng)業(yè)補貼比例等。

3.4劃分農(nóng)業(yè)保險區(qū)域

對農(nóng)業(yè)保險標(biāo)的及其風(fēng)險特點進行調(diào)查的基礎(chǔ)上，根據(jù)各地不同的風(fēng)險狀況和保險標(biāo)的損失狀況，按照區(qū)內(nèi)相似性與區(qū)間差異性和保持行政區(qū)界相對完整等原則，將一定地域范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)保險標(biāo)的所面臨的風(fēng)險劃分為若干不同類型和等級的區(qū)域，并分析研究各區(qū)域的自然經(jīng)濟條件和風(fēng)險特點，全面規(guī)劃農(nóng)業(yè)保險，為其全面開展和穩(wěn)定經(jīng)營提供科學(xué)依據(jù)。

3.5加大農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品創(chuàng)新力度

各保險公司要根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展的新變化、新特點和新要求，深入調(diào)研，加大產(chǎn)品創(chuàng)新力度，農(nóng)業(yè)保險政策與農(nóng)業(yè)補貼、農(nóng)村信貸、農(nóng)業(yè)救濟有機結(jié)合，使各項支農(nóng)惠農(nóng)政策相互聯(lián)動，最大限度地支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，積極拓展保險服務(wù)“三農(nóng)”新領(lǐng)域；要積極研究小額信貸保證保險、天氣指數(shù)保險等新型產(chǎn)品，滿足農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)日益增長的保險需求。比如天氣指數(shù)保險，是把一個或幾個氣候條件（如氣溫、降水、風(fēng)速等）對農(nóng)作物損害程度指數(shù)化，每個指數(shù)都有對應(yīng)的農(nóng)作物產(chǎn)量和損益，保險合同以這種指數(shù)為基礎(chǔ)，當(dāng)指數(shù)達到一定水平并對農(nóng)產(chǎn)品造成一定影響時，投保人就可以獲得相應(yīng)標(biāo)準的賠償。降雨量指數(shù)產(chǎn)品，一旦降雨量低于臨界值就會觸發(fā)保險賠償，農(nóng)民可以將及時到位的賠付資金用于抗旱救災(zāi)或再生產(chǎn)。

3.6保險公司切實解決勘賠定損，積極履行賠償責(zé)任

對于一般賠償農(nóng)經(jīng)中心勘察人員迅速趕到現(xiàn)場查勘災(zāi)情；對于重大理賠案件，協(xié)調(diào)縣農(nóng)業(yè)保險理賠委員會組成聯(lián)合勘查小組及時勘察，并向農(nóng)民公布勘察動態(tài)，接受農(nóng)民質(zhì)詢。同時，鼓勵農(nóng)戶開展生產(chǎn)自救。在查勘過程中，如實記錄清點損失數(shù)量，核定損失程度，并保存原始工作底稿，同時將定損原則及核損結(jié)果客觀、主動、如實向被保險人闡明，履行對被保險人的宣傳解釋義務(wù)，對保險責(zé)任范圍之外或未達到起賠點的，鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)中心人員認真進行政策解釋和農(nóng)業(yè)保險政策宣傳，讓農(nóng)戶理解理賠工作原則，確保不由此引發(fā)社會矛盾。

3.7積極防范道德風(fēng)險和逆選擇

對投保人進行保費補貼，對商業(yè)保險公司提供管理費用補貼、再保險等方法，擴大農(nóng)戶參與率，來降低道德風(fēng)險。在賠償方面實行比例賠償，激勵投保者在投保后繼續(xù)加強風(fēng)險管理，而不是完全依賴保險公司。針對逆選擇，將干旱、洪澇、冰雹、臺風(fēng)等保險與其他一些福利性農(nóng)業(yè)計劃（價格支持與生產(chǎn)調(diào)節(jié)計劃、農(nóng)民家庭緊急貸款計劃、互助儲備計劃）聯(lián)系起來進行強制保險。

3.8建立財政支持的巨災(zāi)風(fēng)險分散機制

在全國建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)基金，專款專用，基金來源多渠道，如財政預(yù)算，農(nóng)業(yè)部，氣象部等與農(nóng)業(yè)相關(guān)部門的撥款，從事農(nóng)險機構(gòu)的繳費，社會捐助、農(nóng)民捐款等。發(fā)生巨災(zāi)的年份，中央財政應(yīng)發(fā)揮賠償?shù)亩档鬃饔茫瑴p輕保險公司的壓力。

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