進(jìn)入今年8月份，持續(xù)強(qiáng)降雨造成我國南北洪澇齊發(fā)。在東北，松花江流域出現(xiàn)1998年以來最大洪水，嫩江、黑龍江干流等多處堤防發(fā)生滲漏、沖刷、管涌等險(xiǎn)情。至8月30日，遭受洪澇災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失7800萬；在南方，受強(qiáng)臺(tái)風(fēng)“尤特”、“潭美”影響，閩粵湘桂等地依然雨勢強(qiáng)勁，多地告急。廣東汕頭亦遭遇百年難遇的洪水，部分村莊只剩屋頂……與此同時(shí)，青海等省份也接連出現(xiàn)山洪暴發(fā)，當(dāng)?shù)厝罕姷纳?cái)產(chǎn)受到嚴(yán)重威脅，造成了巨大損失。

面對突如其來洪水災(zāi)害，從中央到地方發(fā)出一個(gè)聲音——“把確保人民群眾生命安全放在第一位，抓緊災(zāi)后恢復(fù)重建”。如今，一個(gè)全民步調(diào)一致的防洪救災(zāi)工作正在如火如荼地進(jìn)行中……

災(zāi)情：洪水突襲

8月上旬至中旬，持續(xù)降雨致使東北地區(qū)防汛形勢嚴(yán)峻，嫩江、松花江和黑龍江3條大江同時(shí)出現(xiàn)超警戒水位的流域性大洪水，3條大江干流800多處堤防發(fā)生滲漏、沖刷、管涌等險(xiǎn)情，沿江群眾生命財(cái)產(chǎn)受到威脅。其中，黑龍江、吉林、遼寧三省部分城市出現(xiàn)內(nèi)澇，松花江流域發(fā)生了1998年以來最大洪水，嫩江上游發(fā)生超50年一遇的特大洪水，黑龍江發(fā)生了1987年以來最大洪水……

鏡頭一：洪水漫過屋頂

8月14日以來的暴雨洪澇災(zāi)害造成吉林省近百萬人受災(zāi)，一些供電、鐵路、通信中斷，損壞小型水庫17座、堤防354處；

8月16日清晨，不到10分鐘時(shí)間，洪水涌進(jìn)吉林省樺甸市紅石鎮(zhèn)的沙場居民小區(qū)，洪水圍門，甚至淹過屋頂；

百年不遇的暴雨，致使吉林森工集團(tuán)露水河林業(yè)局紅松林大面積被毀。這里是亞洲僅存、全國最大的原始紅松母樹林，現(xiàn)有原始紅松面積120平方公里，被洪水沖毀的紅松超過8萬棵。

在整整經(jīng)歷了38天的超汛限運(yùn)行后，8月16日的一場暴雨使早已被洪水浸泡飽和的吉林省白城市月亮泡水庫6號(hào)堤壩雪上加霜。月亮泡的下游排水點(diǎn)是嫩江，而庫外嫩江水位比庫內(nèi)水位還高0.26米，月亮泡水庫超汛限水位2.14米，距6號(hào)壩壩頂不到1米……

鏡頭二：洪水“淪陷”城市

在遼寧，大暴雨使多座城市出現(xiàn)內(nèi)澇。省會(huì)沈陽市政府門前汪洋一片，積水較深的地方?jīng)]過了小轎車前蓋；市內(nèi)多條干道積水嚴(yán)重，積水最深可到70～80厘米；一些地鐵站出現(xiàn)了路面積水倒灌，一些立交橋下積水嚴(yán)重，一些高架橋上的車輛無法下橋而造成嚴(yán)重的交通擁堵……大水淹城，致使市內(nèi)交通幾近癱瘓。

在遼寧錦州黑山縣，縣城內(nèi)積水嚴(yán)重，縣城周邊13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)15.4萬人受災(zāi)，倒塌房屋近300戶，損毀房屋約1000戶。

至8月23日，大雨已致遼寧省63人死亡、101人失蹤、180萬人受災(zāi)。其中，撫順地區(qū)受災(zāi)最為嚴(yán)重，洪水造成的遼寧省死亡和失蹤人員全部集中在撫順市。

鏡頭三：特大洪水蔓延

因頻繁降雨及上游水庫開閘放水，黑龍江嘉蔭段水位持續(xù)上漲，江面由原來的1公里變?yōu)閮扇铩?月17日，黑龍江撫遠(yuǎn)段水位已經(jīng)超過警戒水位1.16米。經(jīng)歷過1984年和1998年兩場特大洪水的撫遠(yuǎn)居民們稱從未見過漲勢如此快、水量如此大的洪水。

由于江水上漲，導(dǎo)致了“中國東極”黑瞎子島最后兩處景觀完全被淹，島上民眾全部撤離，仍在堅(jiān)守的駐島官兵只能依靠沖鋒艇補(bǔ)充給養(yǎng)。

由于嘉蔭及嘉蔭以下段的水位持續(xù)上漲，黑龍江干流部分堤防在長時(shí)間遭到高水位浸泡，壩基嚴(yán)重液化，接連發(fā)生堤壩潰口。8月22日1時(shí)40分左右，蘿北縣肇興鎮(zhèn)柴寶屯段黑龍江堤防發(fā)生決口；8月23日8時(shí)30分左右，黑龍江同江八岔鄉(xiāng)段堤防也發(fā)生潰口，潰口長度從原來的70多米擴(kuò)至200多米。據(jù)介紹，這段堤防的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)為20年一遇，決口原因是洪災(zāi)后水位一直上漲，堤壩遭浸泡，部分地段出現(xiàn)管涌和滲漏，最終導(dǎo)致潰口。

位于蘿北縣的黑龍江流域博物館是我國唯一的界江流域博物館，館內(nèi)藏有東北虎標(biāo)本等大量珍貴文物。然而，在持續(xù)的高水位下， “恐龍之鄉(xiāng)”嘉蔭縣的恐龍化石發(fā)掘點(diǎn)被淹……

鏡頭四：超警洪水頻現(xiàn)

受臺(tái)風(fēng)“潭美”影響，福建、廣西、廣東、湖南等地普降大到暴雨，局地甚至達(dá)到大暴雨，給當(dāng)?shù)卦斐蓢?yán)重?fù)p失——至8月24日8時(shí)，福建省內(nèi)雨量超過100毫米的有35個(gè)縣（市、區(qū)），最大為長樂466毫米；福清建新站、永泰大洋站3小時(shí)和6小時(shí)雨量均達(dá)到了50年一遇。閩江、賽江、汀江、九龍江等流域的部分支流均出現(xiàn)超警戒水位的洪水；廣西境內(nèi)多地迎來強(qiáng)降雨，南流江、北流河、楊梅河等多條河流出現(xiàn)超警戒水位，有296座水庫超汛限水位運(yùn)行，水庫水電站安全度汛形勢十分嚴(yán)峻；廣東省內(nèi)多地出現(xiàn)大暴雨及特大暴雨，導(dǎo)致揭西縣等地再次出現(xiàn)洪澇，粵西、粵東地區(qū)的多條河流水位出現(xiàn)復(fù)漲及超警洪水；湖南省湘東南及湘東部分地區(qū)出現(xiàn)強(qiáng)降雨，郴州市、永州市的14個(gè)縣市區(qū)受災(zāi)……

鏡頭五：山洪吞噬24人

8月20日晚，青海省海西蒙古族藏族自治州烏蘭縣境內(nèi)突發(fā)暴雨、冰雹引發(fā)山洪，致使茶卡鹽場鐵路專用線100米路基沖毀，鐵軌懸空……至21日，災(zāi)害造成24人死亡，7人受傷。

災(zāi)害發(fā)生后，青海省政府成立了善后處理小組，并啟動(dòng)災(zāi)害調(diào)查程序，受傷人員全被送入當(dāng)?shù)蒯t(yī)院進(jìn)行救治。

主因：強(qiáng)降雨突襲

一、持續(xù)強(qiáng)降雨

相關(guān)氣象界人士認(rèn)為，冷空氣與副熱帶高壓“相逢”帶來強(qiáng)降雨是造成東北汛情的主因。

6月1日至8月11日，黑龍江省先后發(fā)生了11次降雨過程，平均降雨311毫米，比歷年同期（267.3毫米）偏多16%。其中，7月份，全省平均降雨173.9毫米，比歷年同期（135.6毫米）偏多28%，致使黑龍江、嫩江、松花江等江河水位持續(xù)偏高，32條河流發(fā)生超警戒水位洪水。嫩江上游發(fā)生20年一遇洪水，黑龍江上游發(fā)生有實(shí)測記錄以來的最大洪水。

據(jù)分析，之所以出現(xiàn)多次較強(qiáng)降水，一是西太平洋副熱帶高壓位置偏西偏北，黑龍江省就處在副熱帶高壓外圍的西北部，全省大部都處在高溫高濕的環(huán)境中。由于副高外圍的西南急流強(qiáng)盛，水汽非常充沛；二是貝加爾湖地區(qū)冷空氣活躍，始終有冷渦存在，冷渦底部不斷有冷空氣向南向西滲透，伴隨冷空氣與副熱帶高壓外圍水汽相結(jié)合，造成黑龍江省強(qiáng)降水天氣的出現(xiàn)。另外，去年的水情給今年的洪水打了“底兒”。去年，布拉萬臺(tái)風(fēng)裹帶著暴雨侵襲黑龍江省后，經(jīng)過短暫的秋季，雨水還沒蒸發(fā)透就被凍在了地里。去年冬天到今年春季，黑龍江省又遭遇了冷冬天氣，冬季降雪量超歷年同期，導(dǎo)致今年的春天姍姍來遲、松花江開江時(shí)間晚于歷史同期。由于土壤飽含著的水分沒等春風(fēng)刮干就接上了夏季的大雨，所以形成了今年的春汛緊連上了夏汛。

二、上游泄洪

上游水庫泄水奠定了干流來水的基礎(chǔ)“底水”，“底水”在向下一座城市或水文站的推進(jìn)中與一些支流再次交匯，致使水勢加劇，演變成洪峰。

尼爾基水庫、豐滿水庫分別位于嫩江上游和二松上游，能對上游的洪水進(jìn)行調(diào)控。今年汛期以來，尼爾基水庫上游支流甘河等來水量很大，創(chuàng)紀(jì)錄達(dá)到了每秒入庫9000立方米，當(dāng)時(shí)的下泄量每秒6000多立方米，每秒3000多立方米的多余洪水被尼爾基吞住。

松花江是黑龍江第一大支流。松花江、黑龍江從版圖的“天鵝頭”出發(fā)順著北部邊境線一路東去，黑龍江與松花江在同江市交匯，兩江洪水相互頂托，使水流下泄速度減慢。雖然松花江干流的洪峰比黑龍江干流洪峰晚到同江20天，但在兩江交匯時(shí)會(huì)在同江市出現(xiàn)相互頂托現(xiàn)象且未能會(huì)實(shí)現(xiàn)消化。

應(yīng)對：上下聯(lián)動(dòng) 全力搶險(xiǎn)

一、領(lǐng)導(dǎo)重視 全民救災(zāi)

對此次洪災(zāi)給予高度重視的黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人習(xí)近平、李克強(qiáng)等分別做出重要指示，要求把確保人民群眾生命安全放在第一位，全力搜救失蹤人員，及時(shí)組織受洪水威脅地區(qū)群眾轉(zhuǎn)移避險(xiǎn)，妥善安排好受災(zāi)群眾的秋冬生活，抓緊災(zāi)后恢復(fù)重建；要防止麻痹、松勁思想，堅(jiān)持抗災(zāi)到底；要加強(qiáng)秋季農(nóng)作物后期管理，力爭糧食不減產(chǎn)、少減產(chǎn)，農(nóng)民不減收、多增收；要總結(jié)這次受災(zāi)抗災(zāi)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，科學(xué)完善城市、鄉(xiāng)村和江河、庫壩、農(nóng)田水利建設(shè)規(guī)劃，在今秋明春積極開展工程建設(shè)和設(shè)施整修，筑牢防汛抗旱的基礎(chǔ)工作。

針對松遼流域嚴(yán)峻的防汛抗洪形勢，國家防總向黑龍江、吉林、內(nèi)蒙古三?。ㄗ灾螀^(qū)）和松花江防汛抗旱總指揮部發(fā)出通知，要求進(jìn)一步組織動(dòng)員廣大干部群眾，克服厭戰(zhàn)情緒，做好打持久戰(zhàn)的準(zhǔn)備；切實(shí)落實(shí)各項(xiàng)抗洪搶險(xiǎn)責(zé)任制，確保責(zé)任落實(shí)到每一個(gè)人，每一個(gè)工作環(huán)節(jié)；上足人力，加強(qiáng)與當(dāng)?shù)伛v軍、武警的聯(lián)系，進(jìn)一步強(qiáng)化巡堤查險(xiǎn)和應(yīng)急搶護(hù)；備足搶險(xiǎn)物料，落實(shí)搶險(xiǎn)措施，做好搶大險(xiǎn)的各項(xiàng)準(zhǔn)備；進(jìn)一步落實(shí)轉(zhuǎn)移避險(xiǎn)預(yù)案，把確保群眾生命安全放在首位，及時(shí)轉(zhuǎn)移并妥善安置危險(xiǎn)地區(qū)的群眾；加強(qiáng)督導(dǎo)檢查，及時(shí)派出專家組、工作組和督察組，加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)和監(jiān)督檢查，確保嫩江、松花江和黑龍江干堤安全。

黑龍江、吉林、遼寧、內(nèi)蒙古四省區(qū)防指按照國家防總的要求和部署，全力開展抗洪搶險(xiǎn)救災(zāi)工作。黑龍江省組織了5.6萬人上堤巡查搶險(xiǎn)，投入搶險(xiǎn)機(jī)械設(shè)備8250臺(tái)套，準(zhǔn)備搶險(xiǎn)用土799.5萬立方米、編織袋341.7萬條、無紡布39.2萬平方米；吉林省累計(jì)投入搶險(xiǎn)人員21.75萬人次、編織袋913.62萬條、編織布71.95萬平方米、砂石料66.78萬立方米、鋼材168.68噸、運(yùn)輸設(shè)備16057班次、機(jī)械設(shè)備8922臺(tái)班；遼寧省委省政府主要領(lǐng)導(dǎo)趕赴撫順重災(zāi)區(qū)現(xiàn)場指揮搶險(xiǎn)救災(zāi)，全省出動(dòng)搶險(xiǎn)人員11.2萬人次，投入車輛1327輛、編織袋45.7萬條、鋼材52噸；內(nèi)蒙古自治區(qū)動(dòng)用主席預(yù)備費(fèi)5000萬元，支持呼倫貝爾市抗洪搶險(xiǎn)救災(zāi)，全區(qū)組織2.7萬人上堤防守。

二、俄方援手

中國東北地區(qū)和俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)的洪災(zāi)仍在持續(xù)，中俄兩國高層就此事的溝通引人熱議。在中國副總理汪洋與俄羅斯副總理就洪災(zāi)溝通不到3天，俄羅斯總理梅德韋杰夫8月22日致電中國總理李克強(qiáng)，商議抗御洪災(zāi)。

為減輕黑龍江干流防洪壓力，水利部外事部門及時(shí)照會(huì)俄羅斯聯(lián)邦駐華大使館，通報(bào)我方黑龍江汛情、災(zāi)情，希望俄方控制結(jié)雅、布列亞水庫出庫流量，最大限度地減輕黑龍江中下游防洪壓力。

在黑龍江大洪水的防御過程中，俄羅斯高度重視并給予我方良好合作，在其境內(nèi)結(jié)雅河、布列亞河發(fā)生大洪水的情況下，全力運(yùn)用水庫攔蓄洪水，大大減輕黑龍江干流防洪壓力——8月2日，結(jié)雅水庫最大入庫流量11700立方米每秒，俄方將出庫流量一直控制在3500立方米每秒，最大削峰率70%；8月16日，布列亞水庫最大入庫流量5050立方米每秒，俄方一直將出庫流量控制在1000立方米每秒左右，最大削峰率74%；8月17日庫水位突破防洪高水位，為確保大壩安全，俄方在入庫流量仍有7500立方米每秒的情況下，將出庫流量增加至4500立方米每秒……

三、國際援助

東北地區(qū)流域洪水較為嚴(yán)重，需要利用雷達(dá)衛(wèi)星對洪水開展實(shí)時(shí)監(jiān)測。由于東北地區(qū)上空存在低渦，導(dǎo)致天空中多云，在云的遮擋之下，光學(xué)及紅外衛(wèi)星都無法穿透云層對東北地區(qū)的水體進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測，而雷達(dá)衛(wèi)星不受云層的干擾，可以清晰地看到下墊面水體情況。

為此，中國氣象局成功申請啟動(dòng)“空間與重大災(zāi)害”的國際減災(zāi)憲章，針對嫩江、松花江、黑龍江流域地表水體進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測，希望提供德國、加拿大及印度等國家雷達(dá)衛(wèi)星的數(shù)據(jù)。

接著，美國提供了嫩江下游災(zāi)前的光學(xué)影像數(shù)據(jù)，德國提供了嫩江下游及黑龍江省綏濱縣的雷達(dá)數(shù)據(jù)，加拿大提供了嫩江下游、第二松花江及松花江流域的數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)，為有效地實(shí)施抗洪救災(zāi)提供了極大的幫助。

反思：大災(zāi)之后要大治

一、洪災(zāi)帶來兩村天壤之別后果的啟示

8月24日上午，遼寧省撫順市8個(gè)區(qū)縣同時(shí)舉行儀式，哀悼8·16洪災(zāi)遇難者。截至當(dāng)天，洪災(zāi)造成76人死亡、88人失蹤。不過，在重災(zāi)區(qū)南口前鎮(zhèn)，一橋之隔的北口前村零死亡，南口前村卻死亡和失蹤共達(dá)164人。

此次洪水災(zāi)害并沒有對這兩個(gè)村給予厚此薄彼的待遇，且災(zāi)害來臨時(shí)的預(yù)警條件也是同樣的——16日7時(shí)，遼寧省氣象臺(tái)發(fā)布了撫順局部地區(qū)24小時(shí)有暴雨到特大暴雨的預(yù)警，降水量可達(dá)200～250毫米；同時(shí)，遼寧省防汛抗旱指揮部當(dāng)天10時(shí)啟動(dòng)全省防汛三級(jí)應(yīng)急響應(yīng)，要求做好受威脅區(qū)域人口轉(zhuǎn)移準(zhǔn)備。但，為何在同樣的災(zāi)難狀況和預(yù)警之下會(huì)出現(xiàn)天壤之別的后果？當(dāng)?shù)鼗鶎诱幕貜?fù)和村民的解釋在某種程度上給出了這樣的答案——

南口前村村民鄒長菊（她的兩個(gè)孩子被洪水沖走，生死未卜）稱，她家距村委會(huì)不足1公里遠(yuǎn)，未見到一個(gè)村干部來通知洪災(zāi)之事。對此，南口前鎮(zhèn)一位領(lǐng)導(dǎo)稱，16日上午，鎮(zhèn)里就下發(fā)通知，要求包村干部下到各個(gè)村屯組織群眾轉(zhuǎn)移，但“村干部人手有限，難以挨家挨戶通知到”。因此，前南口村的死亡和失蹤較多可以歸結(jié)為村干部沒有通知村民，沒有通知的原因是人手有限。

形成鮮明對比的是零死亡的北口前村。村支部書記姜貴利說：“我們是16日下午3點(diǎn)多接到鄉(xiāng)里通知后，9名村干部隨即挨家挨戶去通知，組織村民轉(zhuǎn)移。有幾戶不愿意走，也被我們硬拽了出來?！憋@然，管理者的責(zé)任心和對生命的尊重，是造成這兩個(gè)相鄰村子公眾傷亡有天壤之別的根本原因。

不過，如果以從既往的災(zāi)難中學(xué)習(xí)和汲取教訓(xùn)的做法來看，無論當(dāng)?shù)氐母刹渴欠裰獣赃^去的一些抗災(zāi)教訓(xùn)，都可以當(dāng)作兩面鏡子。一面照射的是汲取了過去的教訓(xùn)，一面則照射出在重復(fù)過去的失誤。

2009年8月8日，受莫拉克臺(tái)風(fēng)影響，中國臺(tái)灣高雄縣甲仙鄉(xiāng)小林村遭泥石流“滅村”，共有169戶、398人遭埋。事后，公眾認(rèn)為“當(dāng)?shù)卣辈回?fù)責(zé)任的做法導(dǎo)致了這一災(zāi)難。當(dāng)然，在前期預(yù)警時(shí)，有關(guān)部門做了大量工作。臺(tái)灣“農(nóng)委會(huì)水土保持局”于8月6日起陸續(xù)發(fā)布泥石流警報(bào)。到8月7日晚11時(shí)，小林村已有兩條泥石流被公告為紅色警戒。同時(shí)，臺(tái)灣“水保局”也將泥石流警報(bào)逐一以電話與簡訊通知各“鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所”，提醒地方政府適時(shí)采取疏散措施。但，由于“地方政府”沒有進(jìn)一步采取措施，造成了滅村慘劇。

在北口前村，村干部把幾戶不愿撤離的住戶硬拽了出來，屬于強(qiáng)制撤離。這一點(diǎn)，如果不是汲取了臺(tái)灣的教訓(xùn)，也是一種值得總結(jié)和推廣的辦法。在中國大陸，現(xiàn)在已經(jīng)有5部關(guān)于應(yīng)對災(zāi)難的法律和應(yīng)對災(zāi)害的9部行政法規(guī)，包括：突發(fā)事件應(yīng)對法、防震減災(zāi)法、防洪法、防沙治沙法、氣象法等。但是，在這5部法律中都沒有提到政府機(jī)構(gòu)是否有權(quán)強(qiáng)制公民撤離。只在《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》中提到政府應(yīng)轉(zhuǎn)移、疏散或者撤離易受突發(fā)事件危害的人員并予以妥善安置，轉(zhuǎn)移重要財(cái)產(chǎn)。所以，北口前村的做法值得推廣，但還需要以立法的方式來確認(rèn)。

另一個(gè)可以比較的是美國2005年8月卡特里娜颶風(fēng)，災(zāi)難造成1209人死亡。根據(jù)美國1959年制定的《災(zāi)害救濟(jì)法》，在危及公眾生命的災(zāi)難即將發(fā)生時(shí)，地方政府首長有權(quán)下達(dá)強(qiáng)制疏散令，由強(qiáng)力機(jī)構(gòu)執(zhí)行。2005年8月27日深夜，美國國家颶風(fēng)中心主任致電新奧爾良市長和布什總統(tǒng)，明確提出即將到來的卡特里娜是一場潛在的災(zāi)難性颶風(fēng)。于是，當(dāng)晚地方政府發(fā)布紅色警報(bào)，8月28日早晨，新奧爾良市長發(fā)布了強(qiáng)制撤離令。政府派出大量救援船只和飛機(jī)撤離災(zāi)民，后來還廢除了寵物不得隨災(zāi)民登上救援交通工具的命令。由此，大量的災(zāi)民得到救援。最后，對那些不愿撤離故居的人，由特警隊(duì)員、軍人強(qiáng)制送上救援船只、巴士和直升機(jī)撤離。

與中國臺(tái)灣、美國新奧爾良的做法相比，北口前村的做法相似，所以獲得了零死亡的最好救災(zāi)效果。但是，南口前村不僅沒有汲取這些好的做法，就連簡單的挨家挨戶上門通知村民轉(zhuǎn)移也做不到，所以造成死亡和失蹤共164人的嚴(yán)重后果。兩種迥然不同的結(jié)果，給人以警醒，值得銘記。

二、洪水漫城彰顯城市排水系統(tǒng)滯后

問題一、城鎮(zhèn)內(nèi)澇的根源

今年3月、6月，國務(wù)院、住建部曾分別下發(fā)文件，強(qiáng)令“發(fā)生超過內(nèi)澇防治標(biāo)準(zhǔn)的降雨時(shí)，城市運(yùn)轉(zhuǎn)基本正常，不得造成重大財(cái)產(chǎn)損失和人員傷亡”。

然而，8月短短幾日，全國范圍內(nèi)洪澇災(zāi)害已致157人死亡，直接經(jīng)濟(jì)損失超過了百億元。

災(zāi)難的“引子”早已埋下，卻被選擇性忽視。盡管諸多城市按國務(wù)院、住建部的相關(guān)要求陸續(xù)完成防洪規(guī)劃編制以及制訂治澇方案，有的甚至已花重金治理。

然而，城鎮(zhèn)內(nèi)澇的根源在于歷史排澇標(biāo)準(zhǔn)低、治理手段單一，工程設(shè)計(jì)缺乏對洪澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的考慮等長期積累的弊端。

防澇體系完善和升級(jí)非一朝一夕可完成，各地須因地制宜，讓治理工程“多點(diǎn)開花”；另一方面，以政府為主的巨災(zāi)損失補(bǔ)償模式，雖然能夠在短時(shí)間內(nèi)籌集救災(zāi)資金，但各級(jí)財(cái)政救災(zāi)支出與巨災(zāi)損失之間依然有巨大缺口，補(bǔ)償仍需其他模式進(jìn)入。這就是中國每年汛期不得不應(yīng)對的曠日持久之戰(zhàn)。

問題二、比下限還低

到2011年，全國有3.5萬公里的城市堤防在汛期護(hù)衛(wèi)城市，城市排水及污水管道總長度為57.4萬公里。這些管道在城區(qū)主干道基本可防一年一遇的雨情，一些舊城區(qū)還不到1年。而歐美、日本等國城市排水設(shè)施通常為5年或10年。

按照中國現(xiàn)行城鎮(zhèn)排水設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)要求，城市一般地區(qū)排水設(shè)施的設(shè)計(jì)暴雨重現(xiàn)期為0.5～3年，即可抵御0.5～3年一遇的暴雨；重要地區(qū)是3～5年。盡管標(biāo)準(zhǔn)很低，但大量舊城區(qū)管道仍達(dá)不到國標(biāo)，大部分城市在實(shí)施過程中普遍采取標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的下限。調(diào)查顯示，70%以上的城市排水系統(tǒng)建設(shè)的設(shè)計(jì)暴雨重現(xiàn)期小于一年，90%老城區(qū)的重點(diǎn)區(qū)域甚至比規(guī)范規(guī)定的下限還要低。

與此同時(shí)，強(qiáng)降雨在一些城市的發(fā)生頻率增加，與排水管線、溝渠和泵站建設(shè)滯后疊加，許多城市每逢汛期便現(xiàn)“海景”。

武漢堪稱典型，其中心城區(qū)相當(dāng)一部分區(qū)域管線系統(tǒng)排水標(biāo)準(zhǔn)僅為0.33～0.5年一遇。根據(jù)排水規(guī)劃，全市應(yīng)有22個(gè)排水體系，規(guī)劃面積1374.76平方公里。實(shí)際上，武漢外排泵站按規(guī)劃形成率僅為56%，管網(wǎng)系統(tǒng)完善率僅為55%，有些已建成的泵站的抽排能力只有需求能力的20%左右。

舊管線改造在北京也是牽一發(fā)而動(dòng)全身。北京排水管道長度為1.1萬公里，城區(qū)尚存明清時(shí)期的舊溝174公里，均結(jié)構(gòu)老化。老城區(qū)胡同里的管網(wǎng)鋪不進(jìn)去，管網(wǎng)上蓋起新的建筑群又無法拆遷，只能“老舊管網(wǎng)打補(bǔ)丁，發(fā)現(xiàn)一處補(bǔ)一處”。北京雨水管網(wǎng)的面積率僅為50%，屬較低水平。

管網(wǎng)鋪設(shè)、更新的速度未能跟上快速的城市化進(jìn)程，一些新興城市甚至不設(shè)防。由于未做整體長遠(yuǎn)規(guī)劃，以致出現(xiàn)在因城市建設(shè)而增加管道時(shí)上游用大管、下游用小管的咄咄怪事。在沈陽，早期的小排水管道不夠用，采取的辦法就是接兩根小管道。

住建部城建司司長張悅曾在中國生態(tài)修復(fù)網(wǎng)內(nèi)部沙龍上表示，各地要系統(tǒng)性地研究氣候變化、暴雨公式，尤其在地下管網(wǎng)與雨水調(diào)蓄設(shè)施、泵站等銜接上，做好規(guī)劃編制，從防洪體系上做好銜接，不能“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”。

問題三、資金難籌

中央政府顯然意識(shí)到城市內(nèi)澇的普遍性以及急迫性。2013年3月，國務(wù)院下發(fā)通知，要求各地在2014年底前摸清現(xiàn)狀基礎(chǔ)，編制完成規(guī)劃，5年時(shí)間完成排水管網(wǎng)改造，10年時(shí)間建成完善的排水防澇工程體系。通知還明確建設(shè)防洪體系，將納入政府工作績效考核。

調(diào)查顯示，全國有防洪任務(wù)的城市中，約有四分之一尚未完成編制規(guī)劃。

編制規(guī)劃，需要建立專業(yè)模型，人才與技術(shù)對各地而言都是考驗(yàn)。北京市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副總工程師王軍承認(rèn)，即便是技術(shù)實(shí)力最強(qiáng)的北京，在模型建立、工程技術(shù)上也力有不逮。

至于排水管網(wǎng)等工程改造，最大考驗(yàn)是資金。依照1989年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)城市防洪工作意見的通知》，城市防洪工程建設(shè)、維修和管理所需經(jīng)費(fèi)，主要應(yīng)由地方自籌解決，中央適當(dāng)補(bǔ)助。

1998年以前，中央每年固定用于全國重點(diǎn)防洪城市防洪工程建設(shè)的資金為3000萬元，這一數(shù)字在1998年洪災(zāi)后上升為16億元。但1998年的《防洪法》改變了規(guī)則，其規(guī)定城市防洪投資，由城市人民政府承擔(dān)。中央不再對城市防洪進(jìn)行專門投入。

資金投入不足和地方政府重視不足，成為城市內(nèi)澇的積弊。

防澇工程改造涉及資金龐大。如北京僅立交橋改造一項(xiàng)，84座橋改造就需投入84億元，全部來自市財(cái)政投入。在這個(gè)問題上，多數(shù)城市難以效仿。

國務(wù)院與住建部提出：各地可提高城市建設(shè)維護(hù)資金、土地出讓收益、城市防洪經(jīng)費(fèi)等用于城市防澇改造、建設(shè)和維護(hù)資金的比例，以及“多渠道籌措資金”。

但，規(guī)劃通過后，開發(fā)商和使用方都不愿意支付這筆費(fèi)用。一位跟蹤調(diào)研此類工程的專家表示，“小區(qū)規(guī)劃報(bào)批時(shí)這些設(shè)施都存在，等到建設(shè)時(shí)就變樣了，蓄水池最后往往調(diào)整成了地下車庫?！?/p>

遺憾的是，北京市從初期的規(guī)劃條件、方案審查到后期的許可證和規(guī)劃驗(yàn)收，都應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制實(shí)施，還嘗試了對建設(shè)雨洪利用設(shè)施的單位減免防洪費(fèi)以及按收集雨水容量給予獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼。然而，由于額度較低，對開發(fā)商缺乏吸引力。

問題四、局部改造缺失

在全面的排水管網(wǎng)仍待規(guī)劃、資金未卜時(shí)，一些城市把防澇體系改造的重點(diǎn)放在積水點(diǎn)處理上，以減少極端惡性事故發(fā)生。

2013年，為在主汛期前改造完成166處積水點(diǎn)，沈陽市投入1400余萬元。這筆花費(fèi)主要用于改造青年大街、文藝路、寧山路以及部分下凹式立交橋等“老”積水點(diǎn)。

8月31日沈陽舉行了第十二屆全運(yùn)會(huì)，彼時(shí)仍處于汛期。沈陽市城建局、市防汛指揮部特別要求對“易積水點(diǎn)位設(shè)專人和設(shè)備重點(diǎn)值守”，當(dāng)水深達(dá)25厘米時(shí)，就實(shí)行道路封閉的交通管制。

沈陽市為全運(yùn)會(huì)準(zhǔn)備的預(yù)案，甚至提出只要降雨量達(dá)到中雨水平，所有工作人員全部出動(dòng)，分赴48個(gè)泵站和中心城區(qū)內(nèi)所有20個(gè)公鐵橋及全運(yùn)場館、易積水地段。然而，就在距離全運(yùn)會(huì)15天之際，所謂重點(diǎn)區(qū)域再次“淪陷”。

在全國城市內(nèi)澇的慘痛史上，沈陽還不如北京顯眼。

下凹式立交橋，是北京聞名的風(fēng)景，也是積水內(nèi)澇的頑疾。2012年“7·21”暴雨事故中，北京東城區(qū)廣渠門橋下積水深至4米，34歲的丁志健開車被困水中，不幸罹難。

一年之后，悲劇發(fā)生地完成了一個(gè)排蓄水改造工程，廣渠門橋區(qū)的排水標(biāo)準(zhǔn)從兩年一遇提高至10年一遇。這是北京用三年時(shí)間完成84座下凹式立交橋改造項(xiàng)目之一。

2013年，北京啟動(dòng)了20座下凹式立交橋改造，原計(jì)劃在汛期前全部投入使用?，F(xiàn)在看來，全部竣工尚需時(shí)日，因?yàn)楣こ虒?shí)施的難度超出了預(yù)計(jì)。如西三環(huán)的蓮花橋有“逢雨必澇”的大名，2004年暴雨導(dǎo)致此處嚴(yán)重內(nèi)澇后更換了排水泵站，從原2立方米/秒提升至4立方米/秒，但升級(jí)卻無效果。因?yàn)楸谜颈仨毰c排水管道配套，后者沒有改造，前者徒勞升級(jí)。

問題又從局部回到了整體。由于改造工程前期論證不足，缺乏系統(tǒng)規(guī)劃，應(yīng)急變成了被動(dòng)。因此，2013年6月，住建部要求每個(gè)城市在規(guī)劃中描述近十年內(nèi)澇積水歷史情況，包括積水深度、范圍，以及造成的人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失等，之后，據(jù)此根據(jù)各城市特點(diǎn)實(shí)施工程改造升級(jí)。

三、大災(zāi)后大治

“大災(zāi)之后有大治”是轉(zhuǎn)型期的中國特點(diǎn)。然而，防澇體系整體升級(jí)通常要經(jīng)過數(shù)十年，甚至更長時(shí)間，現(xiàn)在應(yīng)急式完成任務(wù)，會(huì)出現(xiàn)“一屆政府一規(guī)劃”的現(xiàn)象。

《防洪報(bào)告》統(tǒng)計(jì)，2010年全國258座內(nèi)澇城市，直接經(jīng)濟(jì)損失3745億元中，近三分之二是水毀基礎(chǔ)設(shè)施等造成。而2012年導(dǎo)致79人遇難的北京“7·21”暴雨事件，直接經(jīng)濟(jì)損失上百億元，這無疑刺激了政府治理城市防澇的決心。

富裕的廣州市希望“一勞永逸解決內(nèi)澇”，計(jì)劃建設(shè)90公里長的“一主七副”8條深層隧道疏導(dǎo)蓄滯積水，投資250億元。參與規(guī)劃論證的周玉文認(rèn)為，工程優(yōu)點(diǎn)是“解決問題徹底”，缺點(diǎn)是造價(jià)大，施工要求高，工程安全性以及生態(tài)影響方面還需長期觀測，各地推廣并不適宜。

素有“百湖之城”的武漢市，今年將投資34.13億元進(jìn)行防澇體系升級(jí)，包括對漢口中山公園和鯇子湖開挖“地下蓄水池”。武漢內(nèi)澇主因是城內(nèi)湖泊破壞性開發(fā)嚴(yán)重，大量湖泊水面消失導(dǎo)致城區(qū)雨洪調(diào)蓄功能銳減。專家認(rèn)為，對像武漢這樣湖泊水系發(fā)達(dá)的城市，應(yīng)通過整治河道等方面促進(jìn)排水能力，只有水系與河道沒有太大提升空間，才考慮蓄水工程這種備用方案。

東京是多雨城市，年平均降水量超過世界平均水平的一倍。為什么未受困于洪澇災(zāi)害？答案很簡單：得益于長達(dá)百年的修建改造！

早在1900年，日本就頒布了第一部“下水道法”。69年后，再頒《東京都下水道條例》，明確規(guī)定接入公共下水道的排水管道的直徑和坡度。

東京都的排水管道總長度1.6萬公里，這相當(dāng)于東京與悉尼的往返距離。與中國的城市類似，東京戰(zhàn)前鋪設(shè)的下水管道逐漸老朽，但當(dāng)?shù)厮芫植⑽匆晃短鎿Q，而是進(jìn)行有計(jì)劃的維護(hù)修繕，比如，在被腐蝕的下水道內(nèi)側(cè)附一層特殊的新材質(zhì)，令老舊的下水道煥然一新，且施工時(shí)不需要挖開路面。東京水管部門還組織民眾參觀管網(wǎng)，介紹防雨知識(shí)等。

可見，除了法律、經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的措施，要想讓城市防澇體系理性升級(jí)，需輔之以技術(shù)、教育等配套協(xié)調(diào)。當(dāng)然，中國每個(gè)城市內(nèi)澇的成因存在差異，解決內(nèi)澇各城市應(yīng)有不同模式。

長遠(yuǎn)來看，極端氣候頻發(fā)，城市開發(fā)又處于快速階段，如果不及早將合理措施納入規(guī)劃，并建立起合理的投資分擔(dān)機(jī)制，后期治理的代價(jià)將更大。