于光軍

自治區(qū)最初在戰(zhàn)略和發(fā)展策略角度提出全面促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展是在上個世紀(jì)90年代，本世紀(jì)初也曾將縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展和園區(qū)建設(shè)作為全面消減區(qū)域發(fā)展不平衡的重要手段。在政策激勵之下，縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展、園區(qū)建設(shè)成為自治區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的熱點，各旗縣區(qū)充分挖掘本地資源與市場對接的途徑和項目，大力推進(jìn)園區(qū)建設(shè)，城鎮(zhèn)新區(qū)、工業(yè)園區(qū)、有形市場、養(yǎng)殖園區(qū)、大型農(nóng)業(yè)設(shè)施園區(qū)等建設(shè)在各旗縣區(qū)全面鋪開。分析那一時期發(fā)展形成的現(xiàn)狀，經(jīng)驗和教訓(xùn)都有所表現(xiàn)。隨著時間的積累，比較明顯的現(xiàn)實是：我區(qū)縣域各自條件差異巨大、資源稟賦的差異更為明顯，80個農(nóng)牧區(qū)縣域中，近1/3缺少有開發(fā)價值的資源，所謂“地上無良田、地下無資源”；近一半地處偏遠(yuǎn)，人口稀少，物產(chǎn)品種多，但零碎，形不成與遠(yuǎn)離市場的區(qū)位條件相匹配的資源規(guī)模；煤炭主產(chǎn)區(qū)和有可供開發(fā)礦產(chǎn)資源的旗縣雖然經(jīng)濟(jì)總量大，但產(chǎn)業(yè)單一；東部一些礦產(chǎn)開發(fā)區(qū)還有一定的旅游資源、農(nóng)牧業(yè)資源，西部大都處于草原區(qū)，社會發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，支撐社會發(fā)展的資源貧瘠，經(jīng)濟(jì)與社會的互動機(jī)制缺乏；曾經(jīng)建設(shè)一些園區(qū)和招商引資的產(chǎn)業(yè)，目前存留的大都是較為大型、產(chǎn)品具有國內(nèi)基礎(chǔ)需求、本地資源稀缺價值較高的產(chǎn)業(yè)。從市場和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度分析，以往的建設(shè)效果最終還是由市場決定。

內(nèi)蒙古長期處于較為封閉的社會狀態(tài)，與外界溝通不暢；社會發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長期不足，歷史欠賬較多；現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育滯后，商品意識淡薄，市場活動的經(jīng)驗和技能積累不足。而多年來，囿于行政管理體制，各旗縣區(qū)都在自身的行政管轄區(qū)內(nèi)謀劃，沒有著力于站在全自治區(qū)整體上針對消減客觀不利因素的創(chuàng)新；沒有順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展環(huán)境的變化，進(jìn)行社會、經(jīng)濟(jì)布局進(jìn)行變革與調(diào)整；依然因循自然發(fā)展的路徑，現(xiàn)有體制“集中力量辦大事”的優(yōu)勢沒有發(fā)揮出來，體制與發(fā)展的沖突和矛盾則愈演愈烈，上述客觀原因的制約沒有消減，歷史積淀中的制約因素改善緩慢。

隨著全國經(jīng)濟(jì)增速減緩，對原材料的需求下降，國外的大宗原材料價格下降后，國內(nèi)產(chǎn)能過剩明顯，原材料、能源產(chǎn)品的市場化競爭格局逆轉(zhuǎn)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的市場環(huán)境進(jìn)入了新的時代。在這個時代面前，我區(qū)縣域發(fā)展的環(huán)境和支撐條件也在發(fā)生變化，產(chǎn)業(yè)與社會發(fā)展高度同構(gòu)的趨勢，也對縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提出了新的要求：

其一，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展要從旗縣全面發(fā)展的角度去認(rèn)識、建設(shè)。區(qū)域經(jīng)濟(jì)受區(qū)域資源稟賦約束，在這個規(guī)律下我區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐條件有：社會發(fā)展對勞動力的吸納能力，決定企業(yè)能否獲得產(chǎn)業(yè)所需要的勞動技能；區(qū)位條件對區(qū)域選擇產(chǎn)業(yè)的支撐狀況，農(nóng)牧林業(yè)特種產(chǎn)品的收集、加工方便性，尤其是與周邊更為接近人口密集區(qū)的地域的產(chǎn)品同構(gòu)性等，會決定我區(qū)的旗縣是處于市場主動地位還是從屬地位；工業(yè)資源與產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的適應(yīng)水平，資源的種類、數(shù)量等等。在增長減速、產(chǎn)能過剩的大背景下，我區(qū)的大部分旗縣這些條件都不處于有利地位，從產(chǎn)業(yè)競爭的角度，我區(qū)未來的發(fā)展依然需要借助核心城市城區(qū)的社會資源，形成我區(qū)的競爭力，以實現(xiàn)我區(qū)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)調(diào)整。

然而，在整體發(fā)展上，尤其是與自治區(qū)發(fā)展思路的五個產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)上，由于其產(chǎn)業(yè)與資源高度密切相關(guān)，大部分自然會落戶在旗縣區(qū)，所以還需要旗縣區(qū)能夠借助其發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，同時，更需要為“五個基地”的建設(shè)提供支撐，即推進(jìn)社會發(fā)展。在自治區(qū)提出的“8337”發(fā)展思路上，對于促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提出了發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進(jìn)以縣城為中心的城鎮(zhèn)化體系建設(shè)以及生態(tài)建設(shè)等等，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的范疇，幾乎涵蓋了旗縣發(fā)展的全部內(nèi)容。事實上，我區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展也更多地需要從縣域為基點的區(qū)域全面發(fā)展來支撐和實現(xiàn)。

其二，在自治區(qū)層面上制定促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略性政策。在上述發(fā)展觀念下，我區(qū)的縣域全面發(fā)展如果從促進(jìn)和保障民生的角度，需要考慮的問題在于對20多個“地上沒有良田，地下沒有資源”的旗縣如何安排其發(fā)展。從歷史與現(xiàn)實對未來的影響分析，需要更為上層的、長遠(yuǎn)的發(fā)展思考，即從自治區(qū)層面重新調(diào)整人口和社會發(fā)展布局，對不適宜人類居住的地方要有魄力，從現(xiàn)住人口子孫后代發(fā)展的角度規(guī)劃發(fā)展格局。自治區(qū)提出了“宜農(nóng)則農(nóng)、亦工則工、宜商則商、宜牧則牧”的發(fā)展要求，從自治區(qū)現(xiàn)實出發(fā)，還應(yīng)提倡“宜走則走”，從根本上、從百姓發(fā)展的角度解決縣域發(fā)展問題。對有條件發(fā)展的旗縣，也應(yīng)該在產(chǎn)業(yè)和社會發(fā)展需求和尊重發(fā)展規(guī)律的角度，實行自治區(qū)層面的集中集聚發(fā)展，統(tǒng)一規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局，統(tǒng)籌推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。建立自治區(qū)級城市統(tǒng)籌建設(shè)機(jī)制，調(diào)整公租房等公共資源分配布局機(jī)制，建立全區(qū)性跨旗縣、跨城鄉(xiāng)人口流動遷移的制度保障體系，降低鄉(xiāng)村、草原人口進(jìn)入自治區(qū)各核心城市的門檻和駐留成本，提高核心城市對城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村、牧區(qū)人口的吸納能力；建成以自治區(qū)為整體的跨行政區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)新格局。這需要自治區(qū)黨委政府先行承擔(dān)促發(fā)展的責(zé)任，之后再要求旗縣承擔(dān)屬于縣域的責(zé)任。

一般意義上，基于我區(qū)80個旗縣面臨的發(fā)展問題各有不同的客觀條件，在自治區(qū)黨委發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)總的部署下，要以壯大縣域經(jīng)濟(jì)規(guī)模、增加旗縣區(qū)財政收入和提高縣域城鄉(xiāng)居民收入保障水平為出發(fā)點，推動縣域工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化，促進(jìn)城鄉(xiāng)互動協(xié)調(diào)發(fā)展。從經(jīng)濟(jì)角度，整合縣域工業(yè)園區(qū)，提升園區(qū)保障能力，改善投資軟硬環(huán)境，加大產(chǎn)業(yè)建設(shè)力度，注重發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)和配套經(jīng)濟(jì)，大力培育縣域特色產(chǎn)業(yè)，培育縣域經(jīng)濟(jì)新的增長點。在支撐條件上，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量和水平，積極推進(jìn)縣域功能分區(qū)，不斷優(yōu)化縣域空間布局。集中力量建設(shè)縣城、中心鎮(zhèn)和專業(yè)鎮(zhèn)。通過強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善教育、醫(yī)療等生活配套設(shè)施引導(dǎo)人口和產(chǎn)業(yè)向縣城集聚。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要在現(xiàn)有五個基地建設(shè)的基礎(chǔ)上，充分挖掘自治區(qū)旗縣區(qū)的旅游資源開發(fā)潛力，旅游資源富集的草原、森林、沙地等區(qū)域，要在跨區(qū)域集中連片設(shè)計旅游休閑度假線路的統(tǒng)一布局下，形成“一縣一品”的發(fā)展亮點，構(gòu)建我區(qū)植根于草原文化、蒙古族文化、森林文化、冰雪文化、口岸文化、西北農(nóng)耕文化等極具北疆特色的旅游、休閑、娛樂、度假基地。農(nóng)牧業(yè)資源富集區(qū)要整合土地資源，充分發(fā)揮現(xiàn)代農(nóng)業(yè)耕作和現(xiàn)代牧業(yè)對社會資金的吸引作用，提升農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化水平，以建設(shè)現(xiàn)代標(biāo)準(zhǔn)化農(nóng)畜產(chǎn)品生產(chǎn)供給基地為支撐，提升農(nóng)畜產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)的規(guī)模和深加工水平，積極倡導(dǎo)農(nóng)牧業(yè)集中產(chǎn)區(qū)跨旗縣產(chǎn)業(yè)合作，推進(jìn)綠色農(nóng)畜產(chǎn)品加工體系的現(xiàn)代化建設(shè)水平，建成區(qū)域性地方優(yōu)勢農(nóng)畜產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、儲運、營銷基地。城郊型農(nóng)牧業(yè)旗縣區(qū)要積極融入城市建設(shè)體系，建設(shè)緊密圍繞城市生產(chǎn)、生活的綜合性蔬菜種植、農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)加工、農(nóng)家休閑度假、農(nóng)牧業(yè)莊園化城鄉(xiāng)互動體系以及城鄉(xiāng)健康休閑、體驗等關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)基地，為本地農(nóng)牧民提供多種收入來源。資源相對貧瘠、生態(tài)環(huán)境較為惡劣、區(qū)位條件不利于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的旗縣區(qū)，要從長遠(yuǎn)發(fā)展和扶持百姓擁有優(yōu)良生產(chǎn)條件的目的下，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)生產(chǎn)力布局、城鎮(zhèn)化布局、人口布局和生態(tài)建設(shè)布局，以提高城鄉(xiāng)居民收入保障為目標(biāo)，配置公共資源和生產(chǎn)建設(shè)項目，形成地方特色經(jīng)濟(jì)發(fā)展點。

對鄉(xiāng)村牧區(qū)而言，要從百姓需要入手，加快新農(nóng)村、新牧區(qū)建設(shè)步伐，堅持發(fā)展、保護(hù)與文化傳承相協(xié)調(diào)，整合村鎮(zhèn)布局，促進(jìn)村鎮(zhèn)內(nèi)部合理分區(qū)和公共服務(wù)設(shè)施合理布點，創(chuàng)新鄉(xiāng)村、草原社區(qū)建設(shè)模式，從建設(shè)城鄉(xiāng)之間的社會生活通道入手，加強(qiáng)與外部基礎(chǔ)設(shè)施的銜接，提高鄉(xiāng)村、草原社區(qū)與城鎮(zhèn)的統(tǒng)籌發(fā)展水平。加強(qiáng)農(nóng)村牧區(qū)規(guī)劃建設(shè)，注重整潔衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)，提高農(nóng)村土地利用效率，規(guī)范對農(nóng)牧民自建房的建設(shè)管理，努力打造安居、康居、樂居的宜居村鎮(zhèn)。

責(zé)任編輯：楊再梅