劉多多

近年來，湖南省郴州市汝城縣大力實行“推進三城四化、建設美麗汝城”戰(zhàn)略，全縣城鄉(xiāng)建設統(tǒng)籌發(fā)展，工業(yè)園區(qū)日新月異，各類建設用地需求持續(xù)增加。然而，現(xiàn)階段國家嚴控土地閘門，從嚴從緊計劃供地，分配給汝城縣的用地指標與實際需求的差距越來越大，供需矛盾越來越尖銳。如何破解用地瓶頸，化解用地難題，使汝城縣經(jīng)濟既能較快發(fā)展，又能節(jié)約用地，保護耕地，保障社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，是當前亟待解決的問題。

建設用地“瓶頸”現(xiàn)狀

目前，汝城縣用地主要存在土地供應緊張與用地需求持續(xù)增加的矛盾、耕地占補平衡與后備資源緊缺的矛盾、征地政策調(diào)整與建設發(fā)展的矛盾、不依法用地與國家嚴格執(zhí)法監(jiān)察的矛盾，這四大矛盾制約著汝城縣的進一步發(fā)展。

根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，汝城縣人均耕地不足0.8畝，低于全國1.39畝和聯(lián)合國糧農(nóng)組織確定的0.8畝的人均耕地警戒線，人多地少。耕地數(shù)量在不斷減少，而人口規(guī)模卻在擴大，人均耕地面積不斷降低，耕地和人口的逆向發(fā)展，加上耕地后備資源不足，人地矛盾日益尖銳。這種現(xiàn)狀，將成為影響汝城縣社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的關鍵問題之一。當前國家對土地用途實行嚴格的管制制度，對農(nóng)用土地轉(zhuǎn)為建設用地規(guī)定了嚴格的審批程序，實行“占一補一”的耕地占用補償制度。而汝城縣耕地后備資源少、條件差，在短時間內(nèi)開發(fā)大量耕地十分困難。

受用地指標與耕地占補指標的制約，現(xiàn)階段汝城縣土地供需矛盾極為突出。2009年至2012年，汝城縣共上報項目66個，面積11168畝，每年的建設用地需求量可達3000畝，而每年上級下達用地指標都為220畝左右，缺口達2000多畝。2013年，汝城縣的用地指標為420畝，然而目前就已經(jīng)有10個項目資料報送到國土資源部門，總面積為1257畝，遠遠超出年度用地指標。隨著汝城縣城鎮(zhèn)化和新型工業(yè)化進一步推進，預計今后很長一段時間內(nèi)仍會增長，在土地宏觀調(diào)控日益趨緊的大環(huán)境下，用地指標的爭取更是不容樂觀。雖然汝城縣每年都進行土地開發(fā)整理復墾，但由于城市基礎設施建設和承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移速度加快，落戶項目越來越多，每年土地整理開發(fā)復墾補充的耕地遠遠不能滿足各種建設需要。目前該縣沒有剩余的耕地占補指標，因該縣耕地后備資源貧乏，補充耕地的資源不足，開發(fā)過程遠遠比不上占用的的進程，加上現(xiàn)在國家重點工程（高速補征）、省道（S324）、國道（G106）改建擴建所占用的耕地均須實現(xiàn)占一補一，占補的壓力越來越大。

此外，農(nóng)村土地權屬爭議、征地拆遷、失地農(nóng)民生活保障等，各種社會矛盾和利益沖突日益凸顯。通過縣城幾年的開發(fā)，一些遺留問題逐年顯現(xiàn)，老百姓對政府的訴求高，且歷史遺留問題也一時難以兌現(xiàn)等問題，使征地工作舉步維艱。中央一系列政策的出臺，使當前征地拆遷的矛盾更加突出，實施項目征地拆遷難度加大。

用地“瓶頸”破解之策

針對用地中存在的問題，汝城縣從多方面破解，以保障社會經(jīng)濟的進一步發(fā)展。

首先，合理規(guī)劃，留足發(fā)展用地空間。汝城縣組織發(fā)改、建設、交通、水利、財政等部門進行專題研究，啟動了新一輪的土地利用總體規(guī)劃的修編，確保土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃相銜接。統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)用地結構，合理分配規(guī)劃用地指標，保障民生工程、招商引資項目和市、縣重點項目建設用地，為今后的發(fā)展盡可能留出足夠的空間，也為項目落地、報批提供規(guī)劃依據(jù)，為經(jīng)濟發(fā)展合理布局。

其次，擴大增量，增加用地有效供給，這也是現(xiàn)階段汝城縣破解用地難題的直接有效手段。一方面，汝城縣積極鼓勵引進大項目，力爭進入國家和省重點項目庫，以使用國家和省掌握的新增建設用地計劃，減輕全縣計劃指標壓力；另一方面，向省國土資源廳全力爭取省追加用地計劃指標，搶抓羅霄山片區(qū)區(qū)域扶貧開發(fā)等機遇給予汝城縣政策上和資金上的傾斜。同時，大力實施城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目，通過空心村治理、村莊整治、廢棄工礦用地復墾，增加汝城縣建設用地指標，保障項目用地需求。

在增加用地的有效供給外，汝城縣還積極推進征地工作改革，提高土地的利用效率，對征地過程中存在的遺留問題，縣委、政府進行專題研究，個案解決，推進土地收儲工作。將征地拆遷與安置統(tǒng)盤考慮，盡快完善安置地建設；對新建安居小區(qū)限期交付，并盡早實施安置地基礎設施建設，切實解決被拆遷戶的生活和生產(chǎn)問題。全面實行“五統(tǒng)一”征地，即統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征地、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一出讓、統(tǒng)一管理，將征地和土地開發(fā)工作盡可能地前置，加快供地速度。同時，合理安排用地，落實區(qū)別對待、有保有壓的原則，優(yōu)先保證國家和省、市重點工程用地，優(yōu)先保證國家產(chǎn)業(yè)政策鼓勵發(fā)展的項目用地，優(yōu)先保證經(jīng)濟社會發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)項目用地，優(yōu)先保證高科技產(chǎn)業(yè)化項目用地，優(yōu)先保證重點利用外資項目用地，優(yōu)先保證城鄉(xiāng)基礎設施建設用地。

近年來，汝城縣堅持“工業(yè)向園區(qū)集中、人口向城鎮(zhèn)集中、住宅向小區(qū)集中”的原則，將節(jié)約集約用地作為一條主線貫穿到土地管理工作的始終，不斷提高土地承載力。具體說來，就是不斷深入開展國土資源節(jié)約集約模范縣創(chuàng)建活動，深化國土資源有償使用制度改革，完善土地招拍掛出讓制度，全面實行網(wǎng)上交易和信息備案制度，進一步規(guī)范融資行為。同時，加大對閑置土地的管理和利用，逐步實行按照標準審核項目用地制度，建立聯(lián)席會議制度，強化投資強度、容積率、建筑密度、行政辦公及生活服務設施用地所占比重、綠地率等指標控制，盡可能地把不合理的用地“摳”下來，做到“節(jié)流”與“開源”并舉。實施用地“三集中”原則，按照“布局集中、用地集約、產(chǎn)業(yè)集聚”要求，引導工業(yè)項目向園區(qū)集中，倡導廠房“增肥增高”，鼓勵建設多層式標準廠房。加強宅基地規(guī)范化管理，解決好“空心村”浪費土地的問題。農(nóng)村建房實行集鎮(zhèn)和村莊建設規(guī)劃，鼓勵修建多層建筑。

為規(guī)范用地行為，汝城縣國土資源局堅持依法管地，堅決遏制土地違法行為。汝城縣出臺了《關于構建國土資源管理共同責任機制實施意見》，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和有關部門在土地管理中的職責分工，進一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)為打擊土地違法行為的責任主體，逐步形成共同責任機制。同時，加強縣城市建設打非治違聯(lián)合執(zhí)法大隊力量和經(jīng)費保障，充分發(fā)揮聯(lián)合執(zhí)法大隊在城市建設打非治違中的“主力軍”作用，加大土地集中執(zhí)法力度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要嚴格按照縣政府要求，扎實抓好一年兩次的土地集中執(zhí)法工作。

（作者系郴州市汝城縣國土資源局黨組書記、局長）