胡新華

摘 要 西方發(fā)達(dá)國家的城市化大多經(jīng)歷了消耗資源、犧牲環(huán)境以及先污染后治理的歷程，而為了防止“西式”城市化道路的重演，我們?cè)谄涑擎?zhèn)化快速發(fā)展階段應(yīng)當(dāng)汲取相關(guān)歷史教訓(xùn)，注重在發(fā)展中集聚和樹立現(xiàn)代文明城鎮(zhèn)的環(huán)境優(yōu)勢(shì)，努力走出一條可持續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路。就土地利用而言，鑒于當(dāng)前愈演愈烈的城鎮(zhèn)土地生態(tài)環(huán)境問題，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)包括科學(xué)規(guī)劃布局各類用地和整治環(huán)境等在內(nèi)的綜合防治措施，促進(jìn)城鎮(zhèn)土地生態(tài)系統(tǒng)良性發(fā)展。

關(guān)鍵詞 城鎮(zhèn) 土地 良性化

一、構(gòu)建環(huán)境友好型土地利用基礎(chǔ)

（一）協(xié)調(diào)生態(tài)建設(shè)和耕地保護(hù)矛盾

城鎮(zhèn)成為所在區(qū)域生態(tài)環(huán)境優(yōu)良明珠的事例在發(fā)達(dá)國家常有，在發(fā)展中國家也有先例。我國在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段應(yīng)逐步提高城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量，這就要同所在區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃結(jié)合起來，編制并實(shí)施城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃。要通過城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃的實(shí)施，在城鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)因地制宜調(diào)整各類用地布局，搞好居民點(diǎn)、農(nóng)田、林地、草場(chǎng)、河湖水系等用地的協(xié)調(diào)配置，逐漸形成結(jié)構(gòu)合理、功能互補(bǔ)的土地生態(tài)空間格局。在這個(gè)過程中尤其要注意協(xié)調(diào)生態(tài)建設(shè)用地和耕地保護(hù)的矛盾。

耕地尤其是基本農(nóng)田不僅具有糧食生產(chǎn)功能，而且作為植被還具有強(qiáng)大的生態(tài)功能加之基本農(nóng)田一經(jīng)劃定，任何單位和個(gè)人不得擅自占用或者改變用途，這是不可逾越的“紅線”。有鑒于此，當(dāng)前要改變城鎮(zhèn)生態(tài)建設(shè)就是植樹種草和修隔離帶的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，而將耕地尤其是基本農(nóng)田納入城鎮(zhèn)生態(tài)建設(shè)的綠化用地范疇，這也是總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的結(jié)果。雖然城市規(guī)劃歷來強(qiáng)調(diào)通過在“衛(wèi)星城”“城市邊緣集團(tuán)”之間建立綠化隔離帶以阻止中心城市的無限蔓延，但中心城市“攤大餠”式無限蔓延的問題始終無法解決。

（二）科學(xué)構(gòu)建城鎮(zhèn)內(nèi)部的生態(tài)格局

城鎮(zhèn)內(nèi)部合理生態(tài)布局有利于充分利用自然界的自凈能力，促進(jìn)能源的綜合利用，方便集中回收與有效治理城鎮(zhèn)生產(chǎn)中所產(chǎn)生的廢氣、廢水和固體廢棄物；而城鎮(zhèn)內(nèi)部不合理的生態(tài)布局，則不僅會(huì)加重城鎮(zhèn)的污染程度，致使環(huán)境負(fù)荷加大，而且還會(huì)破壞自然界的自凈能力，導(dǎo)致城鎮(zhèn)環(huán)境容量變小，從而更容易導(dǎo)致城鎮(zhèn)生態(tài)平衡。有鑒于此，城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)不僅要從城鎮(zhèn)所在區(qū)域著眼加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)，還要進(jìn)一步對(duì)城鎮(zhèn)生態(tài)布局做出科學(xué)規(guī)劃與合理分區(qū)。城鎮(zhèn)地方政府首先要根據(jù)城鎮(zhèn)中各類經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)特點(diǎn)，以及這些活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境要求和影響程度，在空間上規(guī)定如工業(yè)區(qū)、商業(yè)區(qū)、居民區(qū)、科技區(qū)、娛樂區(qū)、辦公區(qū)等特定范圍，并且科學(xué)規(guī)劃生態(tài)保護(hù)區(qū)，把可能有損生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)從人口密集的城鎮(zhèn)中心區(qū)分離出去，促進(jìn)城鎮(zhèn)的功能作用和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量不斷提高；其次要切實(shí)保護(hù)和合理配置各類重要生態(tài)用地，城市特別是大中城市要確保一定比例的公共綠地和生態(tài)用地，鼓勵(lì)城鎮(zhèn)建成區(qū)之間保留較大面積、連片分布的耕地、水面山體、綠地等非建設(shè)用地，加強(qiáng)城鎮(zhèn)公園、綠化帶、片林和草坪的建設(shè)與保護(hù)，大力推廣庭院、墻面、屋頂、橋體綠化和美化，嚴(yán)禁在城區(qū)和城鎮(zhèn)郊區(qū)隨意開山填海、開發(fā)濕地，禁止隨意填占溪、河、渠、塘。

鑒于生態(tài)環(huán)境承載能力是制約城市發(fā)展的重要因素，為了建設(shè)空氣清新、環(huán)境優(yōu)美和生態(tài)良好的宜居城市，并到2050年左右建設(shè)成為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的城市，《城市總體規(guī)劃》突出了新城規(guī)劃、交通與基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃四個(gè)重點(diǎn)內(nèi)容，并且優(yōu)先關(guān)注生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護(hù)。

二、加強(qiáng)城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境的綜合整治

1989年12月頒布的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第一條就規(guī)定了環(huán)境保護(hù)工作的基本方針：保護(hù)和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展；并且在第二十二條規(guī)定，“制定城市規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)確定保護(hù)和改善環(huán)境的目標(biāo)和任務(wù)”。環(huán)境友好型土地利用基礎(chǔ)的構(gòu)建只是為城鎮(zhèn)土地生態(tài)環(huán)境良性發(fā)展創(chuàng)造了條件，而對(duì)于愈演愈烈的城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境問題還應(yīng)從開展生態(tài)環(huán)境影響評(píng)價(jià)、加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及大力開展生態(tài)環(huán)境問題治理等方面進(jìn)行綜合整治。

（一）積極開展生態(tài)環(huán)境影響評(píng)價(jià)

對(duì)于人類活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境所造成的影響，學(xué)術(shù)界通常將長(zhǎng)期起作用，不易恢復(fù)、對(duì)于生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能從根本上加以破壞的壓力稱為“生態(tài)的壓力”又常常分別稱之為“長(zhǎng)期的生態(tài)退化”和“短期的環(huán)境污染”。就其作用效果和影響程度而言，“生態(tài)的壓力”往往強(qiáng)于“環(huán)境的壓力”，生態(tài)環(huán)境影響評(píng)價(jià)應(yīng)該是自然資源開發(fā)過程減少風(fēng)險(xiǎn)所必須進(jìn)行的一項(xiàng)工作，但由于生態(tài)影響具有短期影響與長(zhǎng)期影響并存、有利影響與不利影響同在，以及潛在性、空間性、關(guān)聯(lián)性和累計(jì)性等特點(diǎn)，對(duì)其評(píng)價(jià)較為困難，這也是在國家環(huán)保局發(fā)布實(shí)施《非污染生態(tài)影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則》以前，我國建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)中很少涉及生態(tài)影響的評(píng)價(jià)內(nèi)容，必須涉及生態(tài)影響的評(píng)價(jià)也對(duì)敏感生態(tài)問題進(jìn)行單因子評(píng)價(jià)，而不能對(duì)區(qū)域生態(tài)體系的生態(tài)完整性和穩(wěn)定狀況進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。但隨著全國生態(tài)形勢(shì)的日益嚴(yán)重，生態(tài)破壞范圍與干擾力度不斷加大，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)的呼聲也越來越高，對(duì)各種規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行生態(tài)環(huán)境影響評(píng)價(jià)已成為影響評(píng)價(jià)的重要組成部分。城鎮(zhèn)建設(shè)也應(yīng)如此，要在《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》規(guī)定的環(huán)境影響評(píng)價(jià)內(nèi)容基礎(chǔ)上，增加城鎮(zhèn)土地利用對(duì)生態(tài)系統(tǒng)空間結(jié)構(gòu)、功能與穩(wěn)定性影響評(píng)價(jià)內(nèi)容。

我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過程中，城鎮(zhèn)的無序擴(kuò)張侵占了大量農(nóng)業(yè)用地和生態(tài)用地，是區(qū)域及城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降的重要原因。為解決城鎮(zhèn)化發(fā)展中面臨的嚴(yán)峻生態(tài)環(huán)境問題，不僅要對(duì)城鎮(zhèn)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，還要完善宏觀重大決策、發(fā)展規(guī)劃及建設(shè)項(xiàng)目的全過程生態(tài)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，將生態(tài)環(huán)境影響評(píng)價(jià)納入建設(shè)項(xiàng)目征收、征用土地的審批過程中，要求項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟(jì)分析和評(píng)價(jià)，將生態(tài)環(huán)境成本，既生態(tài)環(huán)境維護(hù)和修復(fù)的成本，納入建設(shè)項(xiàng)目的成本核算中，實(shí)施全過程的生態(tài)環(huán)境影響評(píng)價(jià)。建設(shè)項(xiàng)目全過程的生態(tài)環(huán)境影響評(píng)價(jià)就是要針對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展的不同階段分別開展立項(xiàng)評(píng)價(jià)、項(xiàng)目評(píng)價(jià)、執(zhí)行評(píng)價(jià)、驗(yàn)收評(píng)價(jià)與后評(píng)價(jià)。其中，為了給建設(shè)項(xiàng)目決策提供支持，在建設(shè)項(xiàng)目提出時(shí)要針對(duì)其可能的生態(tài)環(huán)境影響進(jìn)行立項(xiàng)評(píng)價(jià)；建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)之后、執(zhí)行之前，要針對(duì)項(xiàng)目詳細(xì)設(shè)計(jì)與時(shí)實(shí)施方案的生態(tài)環(huán)境影響程度進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)價(jià)，并將其作為評(píng)價(jià)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施方案可行性的重要依據(jù)；項(xiàng)目執(zhí)行期間為了對(duì)項(xiàng)目的生態(tài)環(huán)境影響進(jìn)行監(jiān)理和跟蹤，要對(duì)項(xiàng)目建設(shè)中造成的生態(tài)環(huán)境影響進(jìn)行執(zhí)行評(píng)價(jià)；規(guī)劃項(xiàng)目完工驗(yàn)收時(shí)為了評(píng)測(cè)項(xiàng)目執(zhí)行方的生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施是否達(dá)標(biāo)，要對(duì)項(xiàng)目已經(jīng)造成的生態(tài)環(huán)境影響進(jìn)行驗(yàn)收評(píng)價(jià)；規(guī)劃項(xiàng)目完成后為了對(duì)項(xiàng)目造成的長(zhǎng)期生態(tài)環(huán)境影響進(jìn)行評(píng)估。城鎮(zhèn)建設(shè)過程中，一般在項(xiàng)目執(zhí)行后1年、2年、5年各執(zhí)行一次對(duì)項(xiàng)目生態(tài)環(huán)境影響程度的后評(píng)估。城鎮(zhèn)建設(shè)過程中，建設(shè)項(xiàng)目未經(jīng)生態(tài)環(huán)境影響評(píng)價(jià)或生態(tài)環(huán)境影響評(píng)價(jià)不達(dá)標(biāo)的，一律不能上馬，不能征收或征用土地；執(zhí)行評(píng)價(jià)不達(dá)標(biāo)的，須停工限時(shí)整改，達(dá)標(biāo)后方能復(fù)工；驗(yàn)收評(píng)價(jià)未達(dá)到實(shí)施方案預(yù)期目標(biāo)的，要求作出補(bǔ)救手段，而無法挽回或造成重大影響的，要依法追究項(xiàng)目執(zhí)行方的民事和刑事責(zé)任。

（二）大力開展生態(tài)環(huán)境問題治理

中央政府已經(jīng)明確指示，要把建設(shè)宜居城市作為城市規(guī)劃的重要內(nèi)容，也明確要求在城鎮(zhèn)化發(fā)展中要“改善人居環(huán)境”，而堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略思想，全面推進(jìn)城鎮(zhèn)生態(tài)整治，創(chuàng)建良好的人居環(huán)境，實(shí)現(xiàn)人和自然和諧共處，必須在加強(qiáng)和完善前工作的基礎(chǔ)上加快城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

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