彭鵬

摘 要 2013年1月7號，全國政法工作會議在北京召開，中央政法委書記孟建柱在會議上提出將進(jìn)一步推進(jìn)勞動教養(yǎng)制度等方面的改革。勞動教養(yǎng)制度是中國從蘇聯(lián)引進(jìn)，但和蘇聯(lián)的相關(guān)制度并不完全相同，形成了一套中國獨(dú)特的法律制度。

關(guān)鍵詞 勞動教養(yǎng) 法治 改革 司法化

隨著中國現(xiàn)代法治進(jìn)程的不斷加快，用現(xiàn)代法治的標(biāo)準(zhǔn)來考量，勞動教養(yǎng)制度已經(jīng)不再適應(yīng)當(dāng)前的法治需要，與我國社會主義法制建設(shè)顯得格格不入。

一、現(xiàn)行勞動教養(yǎng)制度存在的問題

（一）勞動教養(yǎng)的相關(guān)規(guī)定與《立法法》、《行政處罰法》的規(guī)定相抵觸。

我國的《立法法》規(guī)定，對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰，只能通過制定法律來設(shè)定?！缎姓幜P法》也規(guī)定，限制人身自由的行政處罰，只能由法律設(shè)定。目前勞動教養(yǎng)的主要法律依據(jù)是相關(guān)《決定》，這些規(guī)范性文件均不是上述兩法所要求的法律，以此來設(shè)定長期限制人身自由的勞動教養(yǎng)處罰，顯然與現(xiàn)行上位法的明確規(guī)定相沖突。

（二）現(xiàn)行勞動教養(yǎng)制度的初衷與實(shí)際嚴(yán)厲程度不相適應(yīng)。

勞動教養(yǎng)既是對被勞動教養(yǎng)的人實(shí)行強(qiáng)制性教育改造的一種措施，也是對他們安置就業(yè)的一種方法。其主旨是為了把游手好閑、違反法紀(jì)、不務(wù)正業(yè)的有勞動能力的人，改造成為自食其力的新人，以維護(hù)公共秩序和有利于社會的建設(shè)。其適用的對象主要是有輕微違法犯罪行為，不夠刑事處分的人。但從勞動教養(yǎng)的期限以及剝奪被勞動教養(yǎng)人員的人身自由程度看，卻比適用于犯罪人的管制和拘役這兩種刑罰還要嚴(yán)厲，甚至比短期徒刑也要嚴(yán)厲：管制的期限為3個月以上2年以下，拘役的期限為1個月以上6個月以下，而勞動教養(yǎng)的期限則為1至3年，必要時還可延長1年；被判處管制的犯罪人，在原居住地執(zhí)行，屬限制部分人身自由的開放性刑罰，被判處拘役的犯罪人，就近執(zhí)行，每月可以回家1至2天。被勞動教養(yǎng)的人，則要收容于專門的戒備森嚴(yán)的勞教場所，節(jié)、假日一般只能就地休息。不僅如此，刑法對于被判處拘役、3年以下有期徒刑的犯罪分子，在符合法律規(guī)定的條件下，還可適用緩刑，而勞動教養(yǎng)則無此類規(guī)定。勞動教養(yǎng)的這種嚴(yán)厲性，與刑事處罰存在嚴(yán)重的脫節(jié)，沒有起到無縫銜接，順利過渡的效果。以致于使社會上和部分勞教人員中產(chǎn)生了“違法不如犯罪，勞教不如判刑”的印象，嚴(yán)重影響了法律的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性。

（三）現(xiàn)行勞動教養(yǎng)法律規(guī)范在適用對象上過于籠統(tǒng)。

除了原來規(guī)定的“家居農(nóng)村而流竄到城市、鐵路沿線和大型廠礦作案符合勞動教養(yǎng)條件”的人被納入勞動教養(yǎng)的范疇外，有些省市還擅自把勞教對象擴(kuò)展到農(nóng)村，對農(nóng)民也采取勞教措施。近年，勞動教養(yǎng)的適用對象已呈現(xiàn)擴(kuò)大化的趨勢。究其內(nèi)在原因就在于現(xiàn)行勞動教養(yǎng)法律規(guī)范調(diào)整的范圍和對象過于籠統(tǒng)，適用條件不明確，難以體現(xiàn)法治層面上的處分法定、違法與處分相適應(yīng)等原則，易于導(dǎo)致執(zhí)法者濫用權(quán)力，侵害公民合法權(quán)利。

（四）勞動教養(yǎng)審批權(quán)的行使運(yùn)用缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，勞動教養(yǎng)管理委員會形同虛設(shè)。

按照規(guī)定，勞教決定應(yīng)該由勞動教養(yǎng)委員會作出。但勞教委員會如今已成為一個虛設(shè)機(jī)構(gòu)，實(shí)際權(quán)力掌握在公安機(jī)關(guān)手中，缺乏有效的監(jiān)督和制約。目前，作為法定的勞動教養(yǎng)工作的領(lǐng)導(dǎo)和管理機(jī)構(gòu)，是由民政部門、公安機(jī)關(guān)以及勞動部門負(fù)責(zé)人兼職組成。其主要法定權(quán)限有兩項：一是審查批準(zhǔn)收容勞動教養(yǎng)人員，一是批準(zhǔn)提前解除勞動教養(yǎng)和延長或減少勞動教養(yǎng)期限。而這兩項職權(quán)長期以來實(shí)際上分別由公安部門和司法行政部門以勞動教養(yǎng)管理委員會的名義行使。公安部門的有關(guān)機(jī)關(guān)既是勞教的審批機(jī)關(guān)，也是對不服勞教決定之申訴的復(fù)查機(jī)關(guān)，同時又是錯誤勞教的糾正機(jī)關(guān)。司法行政部門的勞教機(jī)關(guān)也不僅對勞教人員提前解除勞動教養(yǎng)、延長或減少勞動教養(yǎng)期限擁有審批權(quán)，而且還授權(quán)勞教場所可以以勞教管理委員會的名義行使對勞教人員減延3個月期限內(nèi)（含本數(shù)）的審批權(quán)。在這兩項權(quán)力的行使中，惟一來自外部的檢察監(jiān)督也僅限于提出糾正意見，對主管部門不予糾正的，亦無其他救濟(jì)途徑。值得指出的是，目前這種由公安機(jī)關(guān)和司法行政機(jī)關(guān)代行勞動教養(yǎng)管理委員會對勞教和其提前解除、減少或延長的審批權(quán)的做法，是在勞動教養(yǎng)管理工作中逐漸形成的，其所依據(jù)的僅僅是公安部、司法部發(fā)布的有關(guān)文件，我國立法機(jī)關(guān)和國務(wù)院批準(zhǔn)、頒布的有關(guān)勞動教養(yǎng)的法律、法規(guī)從未明確授權(quán)參與勞教管理工作的具體部門可以行使勞動教養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的職權(quán)，因而此種做法是欠妥的。

（五）勞動教養(yǎng)措施的使用在實(shí)踐中存在較大的隨意性和混亂性。

由于勞動教養(yǎng)的審批權(quán)的行使缺乏有效監(jiān)督，致使一些不夠勞教條件的，作了勞教處理；本應(yīng)追究刑事責(zé)任的，降格作勞教處理；有些案件，沒有足夠的證據(jù)證明是否有罪，公安機(jī)關(guān)為避免被檢察機(jī)關(guān)退回，干脆不移送檢察機(jī)關(guān)，而采取勞教的辦法；還有的案件，檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)作出不起訴的決定，按照刑事訴訟法的規(guī)定：“如果被不起訴人在押，應(yīng)當(dāng)立即釋放”，但有的公安機(jī)關(guān)不但不放人，反而對被不起訴人處以勞動教養(yǎng)。又如，按照勞動教養(yǎng)法規(guī)的規(guī)定，勞教收容的對象是有地域限制的，即適用于“家居大中城市需要勞動教養(yǎng)的人”和“家居農(nóng)村而流竄到城市、鐵路沿線和大型廠礦作案，符合勞動教養(yǎng)條件的人”，但有的地方已將勞教對象范圍擴(kuò)大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村地區(qū)。另外，對哪些行為可以適用勞教，理解也頗不一致，有的認(rèn)為不到20種，有的認(rèn)為有20多種，還有的認(rèn)為《試行辦法》等法規(guī)的模糊用語，幾乎包容了違反《治安管理處罰條例》的所有行為，因而“凡夠得上治安處罰的，就可以適用勞動教養(yǎng)。

（六）勞動教養(yǎng)制度與我國即將履行的國際義務(wù)相違背。

現(xiàn)行勞動教養(yǎng)法律規(guī)范中存在的問題使我國難以履行已經(jīng)承擔(dān)和即將承擔(dān)的國際義務(wù)。根據(jù)有關(guān)國際公約，對于公民人身自由的限制和剝奪必須由法律設(shè)定，并必須經(jīng)過司法程序來決定，我國政府已經(jīng)簽署的《公民權(quán)利和政治權(quán)利公約》在這方面就有明確的規(guī)定。顯然，我國現(xiàn)行勞動教養(yǎng)的法律依據(jù)和決定程序與此不符。如不適時制定相關(guān)法律，確立符合國際社會通行做法和國際公約規(guī)定的程序，將難以滿足我國在未來履行相關(guān)國際公約義務(wù)的需要，并將繼續(xù)不斷地招致國際社會的批評和攻擊。

二、理性選擇：勞動教養(yǎng)制度改革的方案和建議

勞動教養(yǎng)制度改革已是大勢所趨。對勞教制度進(jìn)行改革，應(yīng)當(dāng)按照現(xiàn)代法治的要求，合理規(guī)范國家權(quán)力，在充分尊重和保護(hù)公民權(quán)利的前提下完善立法。

（一）未來勞動教養(yǎng)制度的權(quán)力分配問題。

勞動教養(yǎng)決定程序改革的基本方向應(yīng)當(dāng)是司法化。教養(yǎng)的決定應(yīng)當(dāng)根據(jù)刑事訴訟的基本原則，建立獨(dú)立、公開的決定程序?，F(xiàn)行勞動教養(yǎng)制度的缺陷是顯而易見的，不經(jīng)司法程序可以剝奪一個人的自由3年，必要時還可以延長一年，這與現(xiàn)代法制的發(fā)展極不協(xié)調(diào)，無法保障公民的合法權(quán)利不受侵犯。因此勞動教養(yǎng)制度程序在設(shè)計的過程中，應(yīng)解決以下兩個重大問題：

第一，教養(yǎng)的決定權(quán)交由人民法院行使。應(yīng)當(dāng)在人民法院設(shè)立專門的法庭審理教養(yǎng)案件，審理程序可以參照刑事訴訟簡易程序。

第二，確立被教養(yǎng)人員權(quán)利保障機(jī)制。一是除涉及國家機(jī)密和個人隱私案件之外，教養(yǎng)案件一律公開審理；二是在決定程序中賦予當(dāng)事人陳述和辯護(hù)的權(quán)利；三是允許當(dāng)事人聘請律師參加訴訟；四是賦予當(dāng)事人上訴權(quán)，采用二審終審制，在當(dāng)事人上訴期向不得實(shí)際執(zhí)行勞動教養(yǎng)。

在啟動程序上，由辦案機(jī)關(guān)向人民法院提出申請，由人民法院作出裁決，由司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行。為保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)利。

（二）關(guān)于勞動教養(yǎng)制度的適用對象問題。

勞動教養(yǎng)制度的適用對象問題主要指這一制度針對什么人，解決什么問題。勞動教養(yǎng)的適用對象筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對其作具體分類：

（1）構(gòu)成犯罪，雖不需要給予刑罰處罰但有重新違法犯罪可能的輕微犯罪人；

（2）嚴(yán)重或多次違反治安行政法規(guī)但不構(gòu)成犯罪的違法者；

（3）雖不構(gòu)成犯罪，但有嚴(yán)重潛在社會危害的違法者，主要包括吸毒成癮者和屢次賣淫嫖娼人員；

（4）利用邪教、迷信等手段危害社會、擾亂社會秩序的人；

（5）我國刑法第17條規(guī)定的因不滿16周歲不予刑事處罰，而需要由政府收容教養(yǎng)的未成年人。

需要特別說明的是，在未來的立法中，勞動教養(yǎng)適用的對象不能僅進(jìn)行籠統(tǒng)的分類，而是需要在分則中明確、具體地規(guī)定應(yīng)當(dāng)適用或可以適用教養(yǎng)的行為和對象。

（三）勞動教養(yǎng)的具體執(zhí)行。

由于不同的個人有不同的人身危險性，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)未來的教養(yǎng)應(yīng)當(dāng)是對被教養(yǎng)人員的強(qiáng)制性教育措施，教養(yǎng)執(zhí)行工作應(yīng)當(dāng)繼續(xù)貫徹“教育、感化、挽救”的方針，對被教養(yǎng)人員重在教育，立足挽救，把教養(yǎng)場所辦成教育、挽救他們的特殊場所。努力使教養(yǎng)的執(zhí)行制度、執(zhí)行模式、執(zhí)行方法從根本上區(qū)別于刑罰的執(zhí)行，使被教養(yǎng)人員在自由度、教育、勞動和生活等方面明顯區(qū)別于罪犯，并大力營造有利于教育挽救的場所文化氛圍。對于有精神病的限制行為能力人或無行為能力人，可適用監(jiān)護(hù)處分，意在治療和保護(hù)；對于未成年人因不滿16歲而不能接受刑罰處罰但人身危險性極大的人員可適用感化教育處分，針對青少年可塑性較強(qiáng)的特點(diǎn)，對其加強(qiáng)教育；對于屢次違反《治安管理處罰條例》、惡習(xí)深重的違法者以及那些觸犯刑法有輕微犯罪情節(jié)，但又不夠刑罰處罰的從犯、脅從犯等適用預(yù)防處分，防止其再犯；而對于那些吸毒后又復(fù)吸的，和因賣淫嫖娼被公安機(jī)關(guān)依法處理之后又繼續(xù)賣淫嫖娼的可適用勞作處分，使其戒除惡習(xí)，恢復(fù)正常生活的能力。

（四）也可適當(dāng)借鑒國外保安處分制度的改革方案。

1、將現(xiàn)行的勞動教養(yǎng)、強(qiáng)制戒毒、收容教養(yǎng)（對因不滿16歲不予刑事處罰的行為人）、強(qiáng)制醫(yī)療（對造成危害結(jié)果的精神病人）、強(qiáng)制集中教育（對賣淫嫖娼者）、強(qiáng)制留場就業(yè)等具有保安處分性質(zhì)的較長時間剝奪或限制人身自由的強(qiáng)制措施，統(tǒng)一規(guī)定于《治安司法處分法》（或稱《保安處分法》），并明確規(guī)定此類治安司法處分措施適用的實(shí)體要件、司法程序和執(zhí)行機(jī)構(gòu)。使之成為具有中國特色的保安處分制度。

2、此類治安司法處分案件一般由人民法院設(shè)立的“治安法庭”負(fù)責(zé)審理；審判適用簡易程序；涉及其他罪案的，亦可由有管轄權(quán)的少年法庭或者刑事法庭一并審決。被告人享有辯護(hù)權(quán)和上訴權(quán)，實(shí)行二審終審制。

3、治安司法處分的期限一般不宜太長（3個月以上2年以下），但對于有證據(jù)表明具有特別人身危險性的被處分人，可依法適當(dāng)延長執(zhí)行期限；對于確有悔改或立功表現(xiàn)者，應(yīng)依法予以減期或假釋。

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