陳云生

論檢察一體化建制和管理模式的創(chuàng)新*

陳云生**

長(zhǎng)期以來(lái)中國(guó)的檢察實(shí)行分級(jí)設(shè)置體制，在管理上也是結(jié)合體制內(nèi)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和地方國(guó)家政權(quán)分級(jí)監(jiān)督的雙重模式。然而檢察權(quán)的憲法定性和檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督定位，要求逐漸強(qiáng)化和最終實(shí)現(xiàn)一體化的建制與管理模式。在中國(guó)，憲法確立的單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)不僅不是實(shí)現(xiàn)檢察一體化體制的障礙，相反卻是一個(gè)最適宜一體化建制的基礎(chǔ)和條件；民主集中制的組織原則也不應(yīng)成為檢察一體化建制和統(tǒng)一管理的障礙；檢察機(jī)關(guān)保障國(guó)家的法制統(tǒng)一、正確實(shí)施的價(jià)值與功能要求，必須使“上命下從”的一體化建制與管理模式得到強(qiáng)化；中國(guó)自身的檢察一體化的歷史經(jīng)驗(yàn)也應(yīng)當(dāng)予以發(fā)掘和適用。

檢察建制和管理模式 單一制 民主集中制 上命下從 一體化

一、實(shí)現(xiàn)檢察一體化建制和管理模式的理論基礎(chǔ)

關(guān)于包括法院和檢察院在內(nèi)的司法體制的科學(xué)而又合理的設(shè)置問(wèn)題，自國(guó)家改革開(kāi)放以后已經(jīng)在法學(xué)界討論了多年，包括筆者在內(nèi)的一部分學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)也是可以改變目前的分級(jí)設(shè)置和管理的模式，逐步強(qiáng)化并最終實(shí)現(xiàn)一體化建制和管理模式，這是由檢察體制的性質(zhì)和特點(diǎn)所決定的。在檢察理論界，近些年來(lái)，關(guān)于檢察體制的一體化，“上命下從”和改善與地方人大的相互關(guān)系，以及相應(yīng)的單一和雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的問(wèn)題的研究和討論相當(dāng)活躍，事實(shí)上已經(jīng)成為一個(gè)研究熱門和難點(diǎn)。一些有影響的檢察理論界的學(xué)者對(duì)此已經(jīng)發(fā)表過(guò)大量的有見(jiàn)地的研究成果。但總的來(lái)看，由于受現(xiàn)實(shí)憲法和憲政關(guān)于檢察體制建制、領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督的剛性規(guī)定所約束，再加上檢察體制建制和管理的既定事實(shí)難以在實(shí)踐上有所突破，更在于檢察理論本身視域的限制，在這方面的研究并沒(méi)有重大的進(jìn)展，更沒(méi)有在法學(xué)界和國(guó)家政治層面上引起更多的關(guān)注，被檢察理論界之外的學(xué)界甚至檢察理論界內(nèi)部一些學(xué)者所詬病的檢察理論界在“自說(shuō)自話”方面，這就是其中一個(gè)“自說(shuō)”的最多的一個(gè)話題。不過(guò)，平心而論，如果說(shuō)讓檢察理論界自身在理論界做些陳述和演繹并無(wú)不可，其實(shí)也是其份內(nèi)之事，但如果讓檢察實(shí)務(wù)界擔(dān)當(dāng)在檢察建制、領(lǐng)導(dǎo)和管理體制上創(chuàng)新的責(zé)任，以及隨之改變國(guó)家憲法確認(rèn)下來(lái)并在國(guó)家憲政上實(shí)行多年的建制、領(lǐng)導(dǎo)和管理體制，確實(shí)也是難以承受之重，學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界對(duì)此不能苛求。不過(guò)，從我們憲法學(xué)術(shù)界的立場(chǎng)出發(fā)，又站在國(guó)家憲政的高度來(lái)審視這一具有極大潛在價(jià)值的檢察體制方面的改革，可以放筆多做些直白和深入的分析和討論。

在論及這一主題之前，再多用一些筆墨闡釋一下有關(guān)這方面具體設(shè)想和提議的理論背景，特別是憲法理論和憲政學(xué)說(shuō)的理論背景，不僅是必要的，而且是重要的。沒(méi)有憲法觀念和憲政文化上的學(xué)術(shù)自覺(jué)，就不會(huì)深切理解這方面檢察改革的必要性和重要性，更不必侈談在實(shí)踐上有所嘗試和進(jìn)取。

從憲法學(xué)國(guó)家結(jié)構(gòu)理論上看，世界上的近、現(xiàn)代國(guó)家大體上可以分為聯(lián)邦制和單一制兩種，當(dāng)然也有一些國(guó)家處于居間的形式，既不是單純的聯(lián)邦制，也不是單純的單一制。聯(lián)邦制和單一制的形成，既有歷史、社會(huì)、民族、經(jīng)濟(jì)、地理等因素和條件的影響，更有現(xiàn)實(shí)的政治因素的強(qiáng)烈影響。在當(dāng)代的世界國(guó)家格局中，大多數(shù)地域性大國(guó)，如美國(guó)、加拿大、巴西、俄羅斯、印度等國(guó)家都是比較典型的聯(lián)邦國(guó)家，作為地域性大國(guó)的中國(guó)是一個(gè)唯一的例外，中國(guó)受特殊的歷史、民族、國(guó)家觀念、地理?xiàng)l件和中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的民族、民主歷程等因素和條件所決定，在建國(guó)時(shí)就建立單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)，這在《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》和建國(guó)后頒布的歷次憲法都得到確認(rèn)性的規(guī)定。沒(méi)有客觀的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)判聯(lián)邦制和單一制誰(shuí)優(yōu)誰(shuí)劣、誰(shuí)好誰(shuí)差的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)說(shuō)各有所長(zhǎng)，也各有所短。

然而，這種國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的選擇并不是一種沒(méi)有意義的事情。它們從一個(gè)重要的方面影響著國(guó)家的政權(quán)組織形式或者說(shuō)國(guó)家政治結(jié)構(gòu)的樣態(tài)，從而從更深的層次影響國(guó)家政權(quán)的穩(wěn)固程度、政治統(tǒng)治的集散、社會(huì)管理的效率等方面。

從司法權(quán)力分支的構(gòu)建上看，聯(lián)邦制建立兩套各自獨(dú)立的司法機(jī)關(guān)勢(shì)在必行，因?yàn)槁?lián)邦制的基本特點(diǎn)是由“合眾國(guó)”構(gòu)成的，即聯(lián)邦國(guó)家承認(rèn)并尊重組成其國(guó)家的各個(gè)成員本身就是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立和完整的國(guó)家，即我們通常所說(shuō)的“國(guó)中之國(guó)”。既然是一個(gè)“國(guó)家”，自然就保持自己相應(yīng)的主權(quán)地位，其標(biāo)志是有自己作為成員國(guó)的“國(guó)家憲法”和相應(yīng)的國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)，包括司法機(jī)構(gòu)，這就是說(shuō)，在以法院為主要體系的西方司法機(jī)構(gòu)自成一體，它們的聯(lián)邦法院系統(tǒng)并沒(méi)有聯(lián)邦法院與地方性法院，即中央與地方司法機(jī)構(gòu)的上下統(tǒng)一和相對(duì)應(yīng)的關(guān)系。由于西方國(guó)家通常沒(méi)有獨(dú)立建制的檢察院系統(tǒng)，所以從法院的建制和設(shè)置來(lái)說(shuō)，根本不可能形成上下一體的結(jié)構(gòu)形式。至于聯(lián)邦法院與各州、省、加盟國(guó)的法院之間的相互關(guān)系，各國(guó)都是根據(jù)國(guó)情加以適當(dāng)?shù)恼{(diào)節(jié)，通常是聯(lián)邦主體在其成員國(guó)設(shè)立相應(yīng)的各種形制的“巡回法院”，“聯(lián)邦上訴法院”以接受審理由于當(dāng)事人不服各成員國(guó)法院的審判結(jié)果而提出的上訴申請(qǐng)，以及聯(lián)邦最高法院可以將有關(guān)案件發(fā)回成員國(guó)法院重新審理，或者自己作出結(jié)局性的裁判等等。

而在單一制國(guó)家則不然，由于國(guó)家是一個(gè)統(tǒng)一的整體，所以必須設(shè)立一個(gè)中央國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，執(zhí)掌全國(guó)一切重大的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化教育、軍事、外交等重大國(guó)事，并且用一部通常是成文憲法加以確認(rèn)和固定下來(lái)。在單一制國(guó)家特別是地域廣大的國(guó)家，為了管理上的便利并適當(dāng)照顧地方的利益和特點(diǎn)，國(guó)家的中央政權(quán)會(huì)依情勢(shì)和需要設(shè)立地方政權(quán)。在典型的單一制國(guó)家，地方政權(quán)首長(zhǎng)通常是中央政權(quán)委派任命的，各種科層結(jié)構(gòu)大體也與中央政權(quán)的分支機(jī)關(guān)相對(duì)應(yīng)。在中國(guó)，雖然國(guó)家是一個(gè)統(tǒng)一的單一制國(guó)家，但并不是特別典型的單一制，因?yàn)樵谌珖?guó)除了由公民間接選舉的全國(guó)人民代表大會(huì)作為國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)之外，在地方，也由公民直接或間接選舉產(chǎn)生地方各級(jí)人民代表大會(huì)作為地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，在全國(guó)人民代表大會(huì)與地方各級(jí)人民代表大會(huì)以及地方各級(jí)人民代表大會(huì)之間并沒(méi)有直接的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，其地方首長(zhǎng)在名義上也是由相應(yīng)的地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生而不是由中央政權(quán)直接委派的。當(dāng)然，由于執(zhí)政黨處于國(guó)家中的領(lǐng)導(dǎo)地位，所以在事實(shí)上執(zhí)政黨的中央和地方上級(jí)黨委在決定由誰(shuí)擔(dān)任地方政府首長(zhǎng)時(shí)有著強(qiáng)烈的話語(yǔ)權(quán)甚至是決定權(quán)，這是由中國(guó)國(guó)情決定的。因此，在中國(guó)非典型的單一制政體下，地方各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)和地方政府有著相對(duì)的獨(dú)立性和并非完全意義上的自成一體。正是基于中國(guó)憲法所確認(rèn)的中國(guó)政治制度和政權(quán)組織方式的這一現(xiàn)實(shí)，中國(guó)的司法機(jī)關(guān)包括審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)為了順應(yīng)這種政體形式的合法性、內(nèi)在邏輯的自洽性，以及為了在經(jīng)濟(jì)等社會(huì)事務(wù)等方面照顧地方的特點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)需要包括財(cái)政分級(jí)管理的現(xiàn)實(shí)需要，也將司法機(jī)關(guān)視同地方政府機(jī)關(guān)一樣，由地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生各相應(yīng)級(jí)別的法院院長(zhǎng)和檢察院檢察長(zhǎng)，并相應(yīng)地“派出”法院系統(tǒng)和檢察系統(tǒng)。這是由中國(guó)現(xiàn)實(shí)包括檢察院在內(nèi)的司法機(jī)關(guān)實(shí)行分級(jí)管理的憲法依據(jù)和憲政結(jié)構(gòu)統(tǒng)一性使然。當(dāng)時(shí)下法學(xué)界特別是檢察理論界和實(shí)務(wù)界之所以對(duì)“上命下從”的檢察一體化的研究和討論難以深入，更提不出具體的改革設(shè)想，憲法規(guī)定和憲政現(xiàn)實(shí)恐怕是最重要的障礙之一。但如果我們從學(xué)術(shù)意義上的另一個(gè)側(cè)面來(lái)考量，或許能夠看到另一種改革的前景和憲法與憲政在這個(gè)方面的潛在價(jià)值。其實(shí)，在統(tǒng)一中也存在局部的差異，單一制也并非完全排除個(gè)別的例外和區(qū)別對(duì)待。在中國(guó)的憲政體制中，這種局部差異、例外和區(qū)別對(duì)待早已存在。例如，在國(guó)家的行政機(jī)關(guān)的產(chǎn)生和領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系上，就存在一種我們可以稱之為二元結(jié)構(gòu)的性質(zhì)和特點(diǎn)。一方面，地方各級(jí)人民政府是地方各級(jí)相應(yīng)級(jí)別的人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，由相應(yīng)的地方各級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，向它們負(fù)責(zé)并報(bào)告工作；同時(shí)，地方各級(jí)人民政府作為國(guó)家行政機(jī)關(guān)由上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)，最終由國(guó)務(wù)院，即中央人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，這就是說(shuō)，國(guó)家的行政機(jī)關(guān)是一個(gè)“上命下從”的一體化整體。再如，國(guó)家的海關(guān)系統(tǒng)也是一個(gè)由國(guó)家海關(guān)總署領(lǐng)導(dǎo)的一體化整體，包括海關(guān)口岸的設(shè)立、海關(guān)首長(zhǎng)的委派以及海關(guān)的建制統(tǒng)一由海關(guān)總署領(lǐng)導(dǎo)和管理。還有，國(guó)家的國(guó)稅部門也是由國(guó)家稅務(wù)總局統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的一體化結(jié)構(gòu)。由此可見(jiàn)，在中國(guó)的單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)中，自成一體的行政機(jī)關(guān)不僅存在，而且正在加強(qiáng)，像一些專業(yè)性的特殊事務(wù)的管理，如黃河管理委員會(huì)、長(zhǎng)江管理委員會(huì)等。其管轄事項(xiàng)雖跨越好幾個(gè)省（區(qū)）市，但在領(lǐng)導(dǎo)體制、人事制度等方面并不受地方政府的轄制。事實(shí)上，這些國(guó)家“上命下從”、自成系統(tǒng)的一體化行政機(jī)關(guān)的設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)和管理等早已構(gòu)成中國(guó)憲政的一個(gè)重要有機(jī)組成部分。在憲理和法理上并不認(rèn)為是與憲法和憲政不符合或背離的。

由是觀之，在考量中國(guó)檢察體制改革時(shí)，如欲針對(duì)現(xiàn)實(shí)分級(jí)管理的體制進(jìn)行改革，憲法和憲政并非是一個(gè)不可逾越的障礙，只需要事前通過(guò)修改憲法適當(dāng)調(diào)整憲政結(jié)構(gòu)即可，或者像實(shí)行經(jīng)濟(jì)體制改革那樣，先行改革待時(shí)機(jī)成熟時(shí)，再通過(guò)憲法修改加以確認(rèn)?？傊?，無(wú)論是國(guó)家成文憲法還是國(guó)家現(xiàn)存憲政結(jié)構(gòu)都為實(shí)行檢察機(jī)關(guān)“上命下從”的一體化改革預(yù)設(shè)了可以操作的空間和機(jī)制，我們迫切需要解決的現(xiàn)實(shí)障礙或許就是我們是否對(duì)“上命下從”的一體化改革價(jià)值有深切的體認(rèn)、對(duì)這方面的改革是否有強(qiáng)烈的欲望，以及決心和勇氣。總之，是非不能也，或許是不為，再或者是不想為也！

二、一體化建制和管理模式是獨(dú)立行使檢察權(quán)的形制保障

在討論這個(gè)問(wèn)題之前，對(duì)有關(guān)的理論背景首先需要作出交待：

（一）從我們憲法理論和憲政學(xué)說(shuō)的基礎(chǔ)理論上看，中國(guó)的學(xué)術(shù)界包括法學(xué)界及檢察理論界，對(duì)一般意義上的司法獨(dú)立性有著比較深切的研究，其中還有相當(dāng)多的學(xué)者在司法獨(dú)立性問(wèn)題上還有著強(qiáng)烈的價(jià)值看重甚至推崇的傾向，這無(wú)可厚非。其中的原因不僅在于筆者就是極為看重司法獨(dú)立性的憲法學(xué)人，并進(jìn)行過(guò)較為深入和精細(xì)的研究，在一些著述中曾展列過(guò)這方面的研究成果；①感興趣的讀者可參見(jiàn)陳云生：《憲法監(jiān)督司法化》，北京大學(xué)出版社2004年版，第五章第六節(jié)。而且在憲法理論和憲政學(xué)說(shuō)的基本觀念上篤信西方一代又一代的學(xué)者所不斷強(qiáng)調(diào)和重申的司法獨(dú)立性是立憲主義的極其重要的基本原理之一，號(hào)稱憲法學(xué)乃至一般法學(xué)的“精髓”?！熬琛敝疄槲?，猶如中國(guó)醫(yī)學(xué)所言人的生命的根本是一種被稱為“精氣”的東西，雖然無(wú)形無(wú)象，人們看不見(jiàn)、摸不著，但它確實(shí)存在于人的生命體中，精力足，人的體格健壯；精氣衰，則人體虛弱甚至出現(xiàn)各種疾??；而一旦精氣耗盡，則人的生命終止。司法獨(dú)立性就猶如上述人的“精氣”一樣深切地影響著憲政和法治的品質(zhì)，甚至關(guān)乎立憲主義的成敗。就其一般的理論意義上，對(duì)司法獨(dú)立性無(wú)論作多么高的強(qiáng)調(diào)，都不過(guò)分。因?yàn)樗褪橇椫髁x的“精髓”，或者說(shuō)是憲法、憲政、法治的生命根本所在。

（二）對(duì)于司法獨(dú)立性在理論上的深切體認(rèn)和價(jià)值上的看重或推崇，并不能代替其在憲法規(guī)定和憲政運(yùn)作方面的具體分析。就世界范圍而言，司法獨(dú)立性并未得到各國(guó)憲法一致的體認(rèn)與規(guī)定，有些只是得到不完全的體認(rèn)與規(guī)定，就中國(guó)憲法而言，就屬于這種情況，這需要法學(xué)界特別是其中的檢察理論界的正確解讀。然而，我們不無(wú)遺憾地看到，許多法學(xué)和檢察理論的學(xué)術(shù)著述都沒(méi)有做到正確解讀，甚至是誤讀。

從我們憲法學(xué)的立場(chǎng)上看，在中國(guó)的政治框架中并沒(méi)有給予司法機(jī)關(guān)，確切地說(shuō)，沒(méi)有給予法院和檢察院以獨(dú)立的政治和法律地位。在人民代表大會(huì)這個(gè)基本的政治制度中，法院和檢察院都是由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和地方各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)“派生”的，對(duì)各該級(jí)的人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，雖然沒(méi)有規(guī)定要定期向各該級(jí)的人民代表大會(huì)報(bào)告工作，但在后來(lái)的實(shí)踐過(guò)程中沿襲成為“憲法慣例”，在每年一度的人民代表大會(huì)上都要報(bào)告工作，并以代表無(wú)記名投票的方式接受能否被通過(guò)的審議。中國(guó)現(xiàn)行憲法之所以作出這樣的司法安排，是因?yàn)樵?982年修改新憲法期間，中國(guó)主導(dǎo)的政治和立憲力量有著強(qiáng)烈的無(wú)產(chǎn)階級(jí)意識(shí)形態(tài)傾向，即中國(guó)為了保持馬克思主義特別是其中的國(guó)家學(xué)說(shuō)的純潔性和正統(tǒng)性，絕不搞西方三權(quán)分立的“那一套”，不僅在政治制度的設(shè)計(jì)上不搞，甚至連立法、行政、司法這樣典型西方政治學(xué)和憲法學(xué)的概念都拒絕使用，更不允許在憲法文本的規(guī)定中出現(xiàn)。這就是說(shuō)，中國(guó)憲法既沒(méi)有三權(quán)分立政治原則的運(yùn)用，更沒(méi)有三權(quán)分立的形制，而作為三權(quán)分立之中一個(gè)重要分支的司法權(quán)及其內(nèi)含的司法獨(dú)立的品質(zhì)，勢(shì)必就沒(méi)有任何存在的余地了。由是觀之，在中國(guó)法學(xué)理論上包括檢察理論上所有關(guān)于中國(guó)憲法學(xué)意義上有關(guān)司法獨(dú)立性的表述都是不準(zhǔn)確的，確切地說(shuō)，是對(duì)中國(guó)憲法的誤讀，或者說(shuō)有關(guān)中國(guó)司法獨(dú)立性的表述只是表述者個(gè)人一廂情愿而已。與此同時(shí)，我們也應(yīng)當(dāng)注意到，中國(guó)憲法盡管拒絕三權(quán)分立的原理及其典型概念的使用，但從《憲法》的科學(xué)性出發(fā)，對(duì)司法獨(dú)立性的拒絕并非斷然地拒之于千里之外，而是規(guī)定了部分的適用，即《憲法》第126條規(guī)定“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”，以及第131條規(guī)定：“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”。由是可見(jiàn)，正確的憲法解讀應(yīng)當(dāng)是：中國(guó)并沒(méi)有西方憲法意義上的，或者說(shuō)沒(méi)有完整憲法意義上的司法獨(dú)立性，那種獨(dú)立性包括產(chǎn)生、建制、運(yùn)行、人事、財(cái)政各個(gè)方面，中國(guó)憲法只承認(rèn)并規(guī)定在運(yùn)行方面的，即行使審判權(quán)和檢察權(quán)這個(gè)單一環(huán)節(jié)的“獨(dú)立性”或“獨(dú)立運(yùn)作”。

（三）造成中國(guó)實(shí)行“上命下從”一體化領(lǐng)導(dǎo)和管理體制的最大“理論障礙”之一，恐怕就是民主集中制原則了。民主集中制原則是馬克思主義的基本原理之一，從執(zhí)政黨到國(guó)家都對(duì)其進(jìn)行忠實(shí)的繼承和創(chuàng)造性的運(yùn)用。這里且不論執(zhí)政黨的組織和活動(dòng)原則，單就國(guó)家政權(quán)的方面來(lái)說(shuō)，它最終演變成為國(guó)家政權(quán)最根本的組織原則和活動(dòng)原則。簡(jiǎn)單說(shuō)來(lái)，中華人民共和國(guó)的建國(guó)是以民主為基礎(chǔ)的，這種民主被認(rèn)為是世界上特別是中國(guó)歷史上最廣泛的民主，除了極少數(shù)的階級(jí)敵人之外，99.9％以上的各界民眾都屬于政治上“人民”的范疇，不僅人口基數(shù)龐大，享有的各項(xiàng)民主權(quán)利也是眾多的，從而在理論上可以直接、間接地參與國(guó)家的統(tǒng)治與管理，是真正意義上的國(guó)家主人。這種政治原則在建國(guó)的形制上，就物化為由人民直接、間接地選舉各級(jí)人民代表，組成各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，其中最高的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)即全國(guó)人民代表大會(huì)就是民主政治的最高也是最好的體現(xiàn)，是經(jīng)過(guò)民主革命以后，在馬克思主義和毛澤東思想的引導(dǎo)下，最終找到了最能體現(xiàn)國(guó)家民主性質(zhì)的最適宜的政權(quán)組織形式。

然而，就世界上大多數(shù)真正意義上的現(xiàn)代國(guó)家來(lái)說(shuō)，民主應(yīng)當(dāng)被認(rèn)為是普遍存在的國(guó)家政權(quán)的基礎(chǔ)，歷史曾長(zhǎng)期、廣泛存在過(guò)的寡頭統(tǒng)治或赤裸裸的階級(jí)統(tǒng)治早已成為歷史的陳?ài)E。無(wú)論號(hào)稱自己是“民主國(guó)家”，還是貶抑別人的國(guó)家是“專制”國(guó)家，其實(shí)都以民主為基礎(chǔ)的，區(qū)別只是民主的基礎(chǔ)是廣泛些還是狹窄些，或者真實(shí)性多些還是攙水多些。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，要以民主的廣泛性、真實(shí)性彰顯自己與其他國(guó)家在本質(zhì)上有什么根本的或重大的區(qū)別，除了滿足意識(shí)形態(tài)上的“合法性”和“純粹性”之外，已經(jīng)不再具有更多的彰顯政權(quán)基礎(chǔ)的優(yōu)劣方面的實(shí)質(zhì)意義了。

國(guó)家與國(guó)家的真正區(qū)別或許更多地體現(xiàn)在“集中”制的政權(quán)建制和活動(dòng)原則方面。在西方國(guó)家，通常不以“集中”行使國(guó)家權(quán)力為理、為要。西方政治與法律的哲人和先驅(qū)基于特殊的自然法、人性、權(quán)力腐化等理念，以及鑒于歷史上封建專制統(tǒng)治形式弊端叢生的反感和拒斥，創(chuàng)造了國(guó)家本質(zhì)上是“分權(quán)”的建制和活動(dòng)原則，這就是我們耳熟能詳、既拒之千里之外又念念不忘的所謂“三權(quán)分立”與“制約與平衡原則”?？梢哉f(shuō)，中國(guó)的政治界、法學(xué)界對(duì)西方國(guó)家的這一政制的基本原則和形制既不認(rèn)同又不忍忘卻；不認(rèn)同時(shí)就予以貶斥，不忍放棄時(shí)又屢屢拿來(lái)說(shuō)事。在檢察理論界，正如前面所分析和指出的，這種不認(rèn)同又不忍忘卻的言辭和說(shuō)事，更有突出的表現(xiàn)。而在中國(guó)，國(guó)家權(quán)力的行使則是在拒斥分權(quán)之后實(shí)行“集中”行使。所謂“集中”，一切有關(guān)國(guó)事的大權(quán)都集中在一個(gè)號(hào)稱為“最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”，在形制上叫作“人民代表大會(huì)”的組織中，國(guó)家權(quán)力不是集中在一人或一個(gè)小規(guī)格的集團(tuán)手中，而是集中在一個(gè)分層次的、由眾多代表組成的龐大集群中，它有權(quán)制定國(guó)家的法律、地方性法規(guī)等。但它們并不像典型的巴黎公社式的那種既制定法律和政策又具體負(fù)責(zé)執(zhí)行的真正的“議行合一”體制，而是根據(jù)國(guó)家學(xué)說(shuō)和便于有效執(zhí)行它們制定的法律、政策，按照需要組建執(zhí)行機(jī)關(guān)，即建立各級(jí)行政執(zhí)行機(jī)關(guān)和公共行政管理機(jī)關(guān)，包括法院和檢察院在內(nèi)的司法機(jī)關(guān)，以及相應(yīng)的國(guó)家主席、軍事領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)等。除了組建和“派生”的這些機(jī)關(guān)在發(fā)生學(xué)意義上對(duì)相應(yīng)的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)是依附性的關(guān)系外，還在它們與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)之間建立起“負(fù)責(zé)”和監(jiān)督的經(jīng)常聯(lián)系。在滿足這種依附和工作聯(lián)系關(guān)系——這一點(diǎn)至關(guān)重要——的基礎(chǔ)和前提下，允許或事實(shí)上讓它們組建和“派生”的其他國(guó)家機(jī)關(guān)保持其形制的獨(dú)立性、系統(tǒng)性，使其具有充分的條件和資源履行相應(yīng)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)通過(guò)憲法和相應(yīng)法律賦予它們的職責(zé)與權(quán)力。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，中國(guó)的國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)當(dāng)然不是一種分權(quán)結(jié)構(gòu)，它們之間除了監(jiān)督和負(fù)責(zé)的關(guān)系外，也絕沒(méi)有制約與平衡的關(guān)系，我們說(shuō)學(xué)術(shù)界包括檢察理論界用分權(quán)與權(quán)力制衡的原則來(lái)審視和作為分析的框架之所以認(rèn)為是對(duì)中國(guó)憲法和憲政理論與建制的誤解，正是基于此種分析。與此同時(shí)，我們也應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，中國(guó)的政治體制并非典型的巴黎公社式的“議行合一”體制，因?yàn)閲?guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)主要的活動(dòng)方式是“議”，包括立法之議和其他重大國(guó)政的議決，其本身并不具體負(fù)責(zé)執(zhí)行和司法，而是放手由其組建和“派生”的其他國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行和司法，國(guó)家和地方權(quán)力機(jī)關(guān)只是從高位加以監(jiān)督而已。

按照西方關(guān)于權(quán)力分立的一種異化理論，不是從權(quán)力分立和相互制衡的關(guān)系原理來(lái)看待這類國(guó)家政體，主張用一種國(guó)家職能“分工和合作”的新視角來(lái)看待這種國(guó)家權(quán)力配置問(wèn)題。這是一種從管理學(xué)的分工和合作的分析框架或范式。我們贊同用這種分析框架或范式來(lái)看待中國(guó)的國(guó)家權(quán)力的配置和國(guó)家機(jī)關(guān)的建制問(wèn)題。具體說(shuō)來(lái)，就是只要滿足國(guó)家檢察機(jī)關(guān)從整體上是由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)“派生”的，并對(duì)其負(fù)責(zé)這個(gè)前提條件，至于檢察機(jī)關(guān)是否建成一種“上命下從”的一體化機(jī)關(guān)，或者如目前所做的那樣，實(shí)行分級(jí)設(shè)置和管理方式，在憲理和政權(quán)組建原則上都不應(yīng)而且實(shí)際上并不構(gòu)成障礙。包括檢察理論界在內(nèi)的一些學(xué)者認(rèn)為“上命下從”的一體化體制是行政機(jī)關(guān)的典型特征，檢察機(jī)關(guān)一旦實(shí)現(xiàn)這種建制，就是無(wú)異于將檢察機(jī)關(guān)的司法性質(zhì)變成行政性質(zhì)，從而使檢察院成為行政機(jī)關(guān)了?，F(xiàn)實(shí)學(xué)術(shù)界一些學(xué)者認(rèn)為檢察權(quán)具有行政屬性因而是行政機(jī)關(guān)而非司法機(jī)關(guān)的，其基本根據(jù)就是這種“上命下從”的一體化特征，我們認(rèn)為這種以“站隊(duì)”的方式認(rèn)定檢察權(quán)的屬性的析理方式并不可取，其理由是只看重形制而沒(méi)有看到權(quán)能本質(zhì)。更何況，在法理上從來(lái)都不曾有過(guò)只有行政機(jī)關(guān)才有“上命下從”的一體化特征的體認(rèn)。

當(dāng)前包括檢察理論界許多學(xué)者主張建立和強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)“上命下從”的一體化體制，不僅在價(jià)值上是可欲的，從而使檢察權(quán)的行使得到最便利，也是最有效的機(jī)制保障，而且在國(guó)家的憲理和法理的民主集中制原則方面并無(wú)任何實(shí)質(zhì)性障礙，即使現(xiàn)實(shí)憲法和憲政的阻滯也可以通過(guò)相應(yīng)的解釋、調(diào)整或修改而給予這種提議中的改制以順暢和通達(dá)。

（四）中國(guó)法學(xué)界特別是檢察理論界如欲對(duì)檢察體制的“上命下從”一體化建制與管理模式有更深切的體認(rèn)，并贊同或啟動(dòng)相關(guān)的分級(jí)建制和管理制度的改革，還需要強(qiáng)化對(duì)檢察特點(diǎn)的研究。在法律的相關(guān)環(huán)節(jié)中，現(xiàn)在法理上普遍承認(rèn)客觀上存在立法、執(zhí)法、司法、守法這些環(huán)節(jié)。檢察權(quán)的行使或檢察體制的建立，無(wú)論從其發(fā)生學(xué)的意義上，還是在后續(xù)的一系列發(fā)展進(jìn)程中，都集中在除立法環(huán)節(jié)之外的環(huán)節(jié)上。這就意味著，一個(gè)國(guó)家的立法機(jī)關(guān)一旦制定完成一部法律，對(duì)立法權(quán)的行使及相關(guān)的立法技術(shù)等就大體上完成了。當(dāng)然，從國(guó)家的全局和連續(xù)性上看，立法是一個(gè)接連不斷的過(guò)程，當(dāng)一部法律制定完成，自然就把自己的注意力和立法資源用于其他法律的制定，從而開(kāi)啟了另一部法律的制定進(jìn)程。然而法律制定完成以后，自然就進(jìn)入了實(shí)施和執(zhí)行階段，并進(jìn)而可能進(jìn)入司法階段和無(wú)論何時(shí)都會(huì)進(jìn)入守法階段。就是在法律實(shí)施或執(zhí)行之后的一系列環(huán)節(jié)分別或相銜接進(jìn)行的過(guò)程，檢察權(quán)及其制度就開(kāi)始在其中擔(dān)當(dāng)角色，進(jìn)入相應(yīng)程序并發(fā)揮法律檢察或如中國(guó)式的法律監(jiān)督的機(jī)能與作用，以監(jiān)督法律得到全國(guó)范圍內(nèi)不分地方、不分級(jí)別的一體正確遵守和執(zhí)行。這也是列寧最初為蘇俄和前蘇聯(lián)檢察機(jī)關(guān)所確定的檢察權(quán)行使的基本原則。這一原則應(yīng)當(dāng)說(shuō)在世界范圍內(nèi)都是普遍承認(rèn)，但不是說(shuō)西方的承認(rèn)也是源于列寧的提出和闡述，無(wú)論理論來(lái)源為何，保障法制得到正確、統(tǒng)一的實(shí)施，以及從法律實(shí)施的整體環(huán)節(jié)上都使正義得到伸張和人權(quán)得到保障，這是全世界的法學(xué)理論和檢察機(jī)能與職權(quán)所承認(rèn)的。中國(guó)的檢察理論在這種共同承認(rèn)的檢察價(jià)值與功能的基礎(chǔ)上，再加上承認(rèn)和尊重列寧主義的檢察思想指導(dǎo)，這種雙重的理論來(lái)源和指導(dǎo)思想就愈加使中國(guó)的檢察價(jià)值與功能在保障國(guó)家的法制得以統(tǒng)一而又正確的實(shí)施方面得到格外的強(qiáng)調(diào)和強(qiáng)化，從而彰顯了中國(guó)檢察制度的特色。

（五）同樣重要的是，中華人民共和國(guó)建國(guó)史上有過(guò)“上命下從”一體化的實(shí)踐，其中的經(jīng)驗(yàn)值得我們格外珍視并應(yīng)當(dāng)進(jìn)行深入的總結(jié)和研究。故就此作些簡(jiǎn)單的梳理。

“檢察一體”又稱“檢察一體化”或“檢察一體主義”等。它包含兩方面的“一體”，一為“組織”上的“一體性”，即將檢察機(jī)構(gòu)不問(wèn)分成多少層級(jí)結(jié)構(gòu)，也不問(wèn)其數(shù)目有多龐大和種類有多繁多，都將其組成一個(gè)統(tǒng)一的整體，在對(duì)外與其他國(guó)家機(jī)構(gòu)的相互關(guān)系中，只以一個(gè)名分出現(xiàn)，也只以一個(gè)聲音說(shuō)話。二為“活動(dòng)”的“一體性”，即無(wú)論是由哪一級(jí)的檢察機(jī)構(gòu)，也無(wú)論是由哪一位檢察官作出的檢察活動(dòng)，都視為檢察機(jī)關(guān)作出的決定，共同為有關(guān)的活動(dòng)或決定負(fù)責(zé)。檢察一體化主要是通過(guò)以下機(jī)制建立和實(shí)現(xiàn)的：“上命下從”，上級(jí)檢察首長(zhǎng)就下級(jí)檢察官處理的檢察事務(wù)，不但有指揮監(jiān)督權(quán)，還有職務(wù)收取權(quán)和職務(wù)轉(zhuǎn)移權(quán)，下級(jí)檢察官則有相應(yīng)的服從義務(wù)和報(bào)告義務(wù)。檢察一體化體制主要是在西方國(guó)家實(shí)行。在中華人民共和國(guó)的檢察史上，曾短暫地實(shí)行過(guò)檢察一體制，但不典型，主要體現(xiàn)在檢察權(quán)的獨(dú)立行使和各級(jí)檢察院的首長(zhǎng)的任免制度以及領(lǐng)導(dǎo)體制等方面。

1949年12月頒布的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》，是中華人民共和國(guó)決定建立人民檢察署機(jī)構(gòu)以后的第一部正式組織法。該《組織條例》第2條規(guī)定：“……全國(guó)各級(jí)檢察署均獨(dú)立行使職權(quán)，不受地方機(jī)關(guān)干涉，只服從最高人民檢察署之指揮?！钡?條規(guī)定：“最高人民檢察署檢察長(zhǎng)主持全署事宜。副檢察長(zhǎng)協(xié)助檢察長(zhǎng)執(zhí)行職務(wù)?！钡?條規(guī)定：“最高人民檢察署委員會(huì)議，以檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)、秘書(shū)長(zhǎng)與委員組成之，以檢察長(zhǎng)為主席。如檢察委員會(huì)意見(jiàn)不一致時(shí)，取決于檢察長(zhǎng)?！?951年9月3日通過(guò)的《中央人民政府最高人民檢察署暫行組織條例》第3條規(guī)定：“最高人民檢察署受中央人民政府委員會(huì)之直轄，直接行使并領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)檢察署行使下列職權(quán)，……”第5條、第6條均沿用了上述《試行組織條例》第5條、第6條的規(guī)定。1951年通過(guò)的《最高人民檢察署暫行組織條例》和《地方各級(jí)人民檢察署組織通則》又將垂直領(lǐng)導(dǎo)改為雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，即地方各級(jí)人民檢察署既受上級(jí)人民檢察署的領(lǐng)導(dǎo)，又是同級(jí)人民政府的組成部分，受同級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)。對(duì)于這種改變，時(shí)任中央人民政府最高人民檢察署副檢察長(zhǎng)的李六如曾在上述兩部《組織條例》和《組織通則》的說(shuō)明中作出了如下的闡述：“在原來(lái)的《最高人民檢察署試行組織條例》中是采取垂直領(lǐng)導(dǎo)的原則的，但因試行一年多的經(jīng)驗(yàn)，有些窒礙難行之處。故修正案改為雙重領(lǐng)導(dǎo)，并在《各級(jí)地方人民檢察署組織通則》中規(guī)定：各級(jí)地方人民檢察署受上級(jí)檢察署的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)又為各級(jí)人民政府的組成部分，受同級(jí)人民政府委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。之所以作如此的修改，因?yàn)槲覈?guó)過(guò)去曾經(jīng)是半封建半殖民地的社會(huì)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展既不平衡，各地情況懸殊不一，地域遼闊，交通不便，而各級(jí)人民檢察署，目前又多不健全或尚未建立，因此暫時(shí)還只能在中央統(tǒng)一的政策方針下，授權(quán)于地方人民政府，使其發(fā)揮機(jī)動(dòng)性與積極性。同時(shí)我們?nèi)嗣衩裰髡?quán)的發(fā)展過(guò)程，是由地方而中央。關(guān)于當(dāng)?shù)氐囊恍┚唧w問(wèn)題，地方政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)、經(jīng)驗(yàn)多，易于了解本地情況；各級(jí)地方人民檢察署是一個(gè)新設(shè)立的機(jī)構(gòu)，干部弱，經(jīng)驗(yàn)少，尚需當(dāng)?shù)卣畽C(jī)關(guān)根據(jù)中央的方針計(jì)劃，就近予以指導(dǎo)和協(xié)助。故此時(shí)將垂直領(lǐng)導(dǎo)改為雙重領(lǐng)導(dǎo)，是切合目前實(shí)際情況的。”②李六如：《關(guān)于〈最高人民檢察署暫行組織條例〉和〈各級(jí)地方人民檢察署組織通則〉的說(shuō)明》，載閔釤編：《中國(guó)檢察史資料選編》，中國(guó)檢察出版社2008年版，第397頁(yè)。

從我們研究的立場(chǎng)上看，上述的說(shuō)明主要體現(xiàn)了中國(guó)執(zhí)政黨和國(guó)家在革命和建設(shè)上一貫秉持的實(shí)事求是、具體問(wèn)題具體分析、原則性和靈活性相結(jié)合等思維方式和思想作風(fēng)，這本身既是一種治國(guó)經(jīng)世的科學(xué)精神的體現(xiàn)，又彰顯了靈活地運(yùn)用科學(xué)原理的政治和法律智慧與藝術(shù)。但如果我們?cè)趯W(xué)術(shù)上也采取這種實(shí)事求是的科學(xué)態(tài)度來(lái)審視檢察領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)題，站在今天的立場(chǎng)上，我們既可以對(duì)既往的經(jīng)歷和經(jīng)驗(yàn)作出客觀的反思，又可能從檢察權(quán)和檢察機(jī)關(guān)的科學(xué)品性作出展望性地預(yù)設(shè)和改變。

首先，作出檢察領(lǐng)導(dǎo)體制改變是基于當(dāng)時(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)和條件的現(xiàn)實(shí)考慮，因?yàn)樵瓉?lái)的半殖民地半封建社會(huì)百?gòu)U待建，千事待興，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的落后和交通不便的狀況是不可能在一朝一夕就能改變得了的，需假以時(shí)日這是自然的。然而，從今天的立場(chǎng)上看，經(jīng)過(guò)60多年的社會(huì)主義建設(shè)和發(fā)展，中國(guó)原來(lái)半殖民地半封建的社會(huì)基礎(chǔ)早有了根本性的改觀，除了原來(lái)社會(huì)的某些遺存或影響尚存之外，很難想象如今發(fā)達(dá)的新興大國(guó)的地位和形象有何必要再與一窮二白的“東亞病夫”的社會(huì)景象相提并論。以社會(huì)基礎(chǔ)和條件在今日之巨變，將會(huì)引起我們關(guān)于包括檢察領(lǐng)導(dǎo)體制也需要適應(yīng)時(shí)代的變化而加以改變的聯(lián)想和新的思路的啟迪。

其次，當(dāng)時(shí)的地方各級(jí)人民檢察署多不健全或尚未建立的狀況也發(fā)生了根本性的改變，檢察體制自改革開(kāi)放重建以來(lái)，早已建成一個(gè)各級(jí)設(shè)立完全、機(jī)構(gòu)健全，檢察官、警人數(shù)達(dá)二三十萬(wàn)之眾的龐大的司法機(jī)構(gòu)系統(tǒng)。如何領(lǐng)導(dǎo)和管理這個(gè)龐大的組織系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)再次引起關(guān)注和思考。即使單純從科學(xué)管理的立場(chǎng)上考察，實(shí)行對(duì)其集中統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)更能實(shí)現(xiàn)其制度價(jià)值的預(yù)期以發(fā)揮制度的功能和作用。

再次，關(guān)于只能在中央統(tǒng)一的政策方針下，授權(quán)于地方各級(jí)人民政府，發(fā)揮其機(jī)動(dòng)性和積極性的考量，現(xiàn)在依然適用，而且還是現(xiàn)行憲法所確認(rèn)下的中央與地方相互關(guān)系的基本指導(dǎo)原則。但也應(yīng)當(dāng)看到其中的變化，即現(xiàn)在已經(jīng)不是僅僅全憑中央的政策方針的指導(dǎo)而開(kāi)展包括檢察事務(wù)的各項(xiàng)工作了。國(guó)家已經(jīng)建成了龐大的法律體系，目前正在實(shí)行依法治國(guó)，也在實(shí)現(xiàn)由執(zhí)政黨的政策方針之治轉(zhuǎn)向法治同時(shí)結(jié)合政策方針之治的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。發(fā)揮地方的機(jī)動(dòng)性和積極性的內(nèi)在價(jià)值固然存在，但早已經(jīng)不是中央的政令不能暢達(dá)地方的狀況了。在組織系統(tǒng)完整建立、通訊又是如此發(fā)達(dá)的今天，對(duì)檢察組織實(shí)行一體化的集中領(lǐng)導(dǎo)和管理已經(jīng)不再存在任何“窒礙難行之處”了。

最后，關(guān)于地方政府領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)、經(jīng)驗(yàn)多，易于了解本地情況，故能對(duì)新設(shè)立、干部弱、經(jīng)驗(yàn)少的檢察機(jī)關(guān)予以就近指導(dǎo)的歷史狀況，現(xiàn)在不僅在事實(shí)上需要重新審視，而且由此而產(chǎn)生并長(zhǎng)期形成的司法權(quán)行使的諸多“窒礙”的痼疾，最值得反思和改變。固然，人們一般不會(huì)否認(rèn)地方政府的上述優(yōu)勢(shì)，但地方各級(jí)檢察機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)30多年的建立和健全過(guò)程，其檢察官、警無(wú)論在資質(zhì)上，經(jīng)驗(yàn)上早已不能與往昔同日而語(yǔ)了。現(xiàn)在的問(wèn)題是，囿于30多年的雙重領(lǐng)導(dǎo)和分級(jí)管理體制，特別是地方政府在人事、財(cái)政方面的體制，事實(shí)上反而造成了檢察機(jī)關(guān)建設(shè)和檢察權(quán)行使方面的一些弊端，而且還累積成為痼疾，這就是包括檢察理論界在內(nèi)的法學(xué)術(shù)界早已注意到并力倡改變的檢察體制的“地方化”傾向與問(wèn)題。原先的“就近予以指導(dǎo)和協(xié)助”的“便宜主義”預(yù)期，如今在相當(dāng)嚴(yán)重的程度上形成了對(duì)地方各級(jí)檢察機(jī)關(guān)及其權(quán)力行使的不適當(dāng)?shù)慕槿肷踔粮蓴_。其中包括讓檢察機(jī)關(guān)在內(nèi)的司法機(jī)關(guān)承擔(dān)非職業(yè)性的地方中心任務(wù)，如招商引資等等。筆者還在地方檢察機(jī)關(guān)建設(shè)和檢察權(quán)行使的實(shí)地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有些地方的檢察官、警反映最強(qiáng)烈的問(wèn)題之一，就是抽調(diào)部分檢察官、警，有時(shí)甚至全部調(diào)動(dòng)去平息一些群體性的突發(fā)事件，無(wú)形中將包括檢察機(jī)關(guān)在內(nèi)的司法機(jī)關(guān)作為“維穩(wěn)”的便利而又實(shí)用的工具，在有的邊遠(yuǎn)地區(qū)，檢察機(jī)關(guān)竟每年用去大約三分之一的業(yè)務(wù)工作時(shí)間去參與地方“維穩(wěn)”的各項(xiàng)活動(dòng)，對(duì)正常的業(yè)務(wù)工作造成了嚴(yán)重的影響。這還只是人力和時(shí)間方面的付出，更有些地方政府或其個(gè)人對(duì)檢察案件的干擾，造成該捕不捕、該訴不訴、該監(jiān)督不監(jiān)督等司法不公現(xiàn)象，早已成為社會(huì)公眾和國(guó)家政治層面普遍關(guān)注和著力加以解決的社會(huì)和法律問(wèn)題。由此可見(jiàn)，原來(lái)設(shè)立雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的價(jià)值預(yù)期盡管在當(dāng)時(shí)有其合理性和必然性，從而顯現(xiàn)出特定的優(yōu)勢(shì)，但隨著社會(huì)的發(fā)展和變化，原先的優(yōu)勢(shì)卻變成了現(xiàn)在的劣勢(shì)。但無(wú)論是業(yè)內(nèi)和業(yè)外人士，對(duì)此除了關(guān)切并呼吁加以改變之外，似乎沒(méi)有什么良策或者有識(shí)之士雖有良策，出于各種考慮也不愿提出。我們認(rèn)為，適時(shí)改變過(guò)往行之已久的檢察機(jī)關(guān)的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制，實(shí)行“上命下從”的一體化建制，改由最高人民檢察院，以最高人民檢察院檢察長(zhǎng)個(gè)人的名義實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，或許是一個(gè)從根本上改變現(xiàn)狀之良策。

三、關(guān)于實(shí)現(xiàn)檢察“上命下從”一體化與垂直領(lǐng)導(dǎo)的設(shè)想和路線圖

鑒于這一改革的重要性、復(fù)雜性以及長(zhǎng)期性，本文只作出一些初步的設(shè)想，畫出一幅朝著這方面改革的路線圖，而無(wú)需現(xiàn)在就作出詳盡的規(guī)劃。原因之一是這只是檢察理論界一部分學(xué)者，而在法學(xué)術(shù)界特別是憲法學(xué)術(shù)界目前恐怕只有筆者本人有此設(shè)想、提議和規(guī)劃，至少在目前還不能，即使在可預(yù)期的未來(lái)也未必就可以成為推動(dòng)這方面改革的理論力量；二是這是一個(gè)龐大而又復(fù)雜的檢察改革工程，牽一發(fā)而動(dòng)全身，甚至在沒(méi)有法院系統(tǒng)聯(lián)合或同時(shí)啟動(dòng)改革的情況下，很難甚至不可能單槍匹馬地全面推進(jìn)；三是這種改革涉及到執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)方式和國(guó)家憲法和憲政等方面的政治改變的全局，沒(méi)有執(zhí)政黨和國(guó)家政治領(lǐng)導(dǎo)力量的深刻體認(rèn)與推動(dòng)，是不可能進(jìn)行這樣的改革的，而領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家的政治勢(shì)力要實(shí)現(xiàn)憲法文化和憲政體制的自覺(jué)、政治改革意愿的增強(qiáng)和實(shí)際政治改革進(jìn)程的啟動(dòng)與增速，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)督國(guó)家檢察權(quán)行使必要性和重要性的進(jìn)一步體認(rèn)與實(shí)務(wù)上的大力推進(jìn)等等，都需要假以時(shí)日，甚至可以從一定的意義上說(shuō)，這樣的改革首先要經(jīng)歷一段相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期的上述意識(shí)、觀念和思想的啟蒙階段。相反，正是出于對(duì)國(guó)家檢察體制的熱切關(guān)注和對(duì)其光輝前景充滿期待，筆者才作出如下的粗疏設(shè)想。具體說(shuō)來(lái)就是：

（一）要實(shí)現(xiàn)這方面的改革，首先需要做好基礎(chǔ)理論的支撐。鑒于目前中國(guó)學(xué)術(shù)界包括檢察理論學(xué)術(shù)界除少數(shù)有力度的研究者③孫謙教授在其主編的《中國(guó)特色社會(huì)主義檢察制度》一書(shū)中，在第五章第五節(jié)對(duì)“檢察一體原則”作出了較為詳盡的綜述和分析，詳見(jiàn)孫謙主編：《中國(guó)特色社會(huì)主義檢察制度》，中國(guó)檢察出版社2009年版，第270～282頁(yè)。之外，從總體上尚未將此類話題作為重大的理論課題進(jìn)行深入地研究，致使這方面的整體理論顯得十分薄弱，正如孫謙教授引用西方學(xué)者不無(wú)感慨地指出：“到了20世紀(jì)中葉，問(wèn)題依然存在。20世紀(jì)60年代，德意志法律界再度為此問(wèn)題重燃戰(zhàn)火。德國(guó)學(xué)者洛克辛強(qiáng)調(diào)，創(chuàng)設(shè)檢察官制度開(kāi)始于法治國(guó)與自由主義的構(gòu)想。如果此初衷連在法律人的意識(shí)中也再三被湮滅，那么其中一個(gè)關(guān)鍵原因，便是曖昧模糊的‘上命下從’（引號(hào)為筆者所加）問(wèn)題！奧地利檢察長(zhǎng)巴林（pallin）認(rèn)為，對(duì)我們法律人來(lái)說(shuō)，一個(gè)問(wèn)題經(jīng)歷100多年?duì)幷摚谷贿€找不出一個(gè)令人普遍滿意的答案，這實(shí)在不是什么光榮的事情！”④引自孫謙：《檢察：理念、制度與改革》，法律出版社2004年版，第227頁(yè)。不是長(zhǎng)他人的志氣，滅自己的威風(fēng)，連有著幾百年近、現(xiàn)代法律發(fā)展史和100多年檢察理論和制度史的西方法律學(xué)術(shù)界尚且如此，對(duì)于我們這個(gè)法治進(jìn)程頗為晚進(jìn)的國(guó)家來(lái)說(shuō)，就必然和事實(shí)上也確實(shí)是相當(dāng)缺乏這方面的理論建樹(shù)的。為此，我們提議，有關(guān)國(guó)家學(xué)術(shù)研究的組織者和實(shí)施者，應(yīng)當(dāng)立即著手進(jìn)行這方面的理論研究規(guī)劃，并投入較大的資源力量支持這方面的專題理論研究。

（二）我們贊同孫謙教授關(guān)于檢察改革應(yīng)統(tǒng)一、自上而下推進(jìn)式的路徑選擇。⑤同注④，第131～137頁(yè)。這是中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家的政治力量的領(lǐng)導(dǎo)方式、國(guó)家的單一制政體、憲法和憲政的深層次政治結(jié)構(gòu)等因素決定的必然選擇，但不應(yīng)當(dāng)認(rèn)為這是一種無(wú)奈的、消極的選擇。其實(shí)這種自上而下統(tǒng)一的推動(dòng)式改革有其巨大的優(yōu)越性，既然執(zhí)政黨和國(guó)家是一個(gè)巨大的改革資源，更沒(méi)有任何理由不加以充分地利用。建議由執(zhí)政黨組建的司法改革領(lǐng)導(dǎo)小組和學(xué)術(shù)界倡議在國(guó)家體制內(nèi)建立的“司法改革委員會(huì)”，立即著手作出規(guī)劃并進(jìn)行統(tǒng)一布署。規(guī)劃和布署應(yīng)著眼于能夠和適宜操作，而不是只指出方向、提出要求，缺乏實(shí)際操作的不確定性。

（三）著手進(jìn)行試驗(yàn)式的改革，即選擇一省（區(qū)）、一市或其他一定規(guī)模的地域進(jìn)行“上命下從”一體化改革試驗(yàn)，誠(chéng)如在改革開(kāi)放初期建立的經(jīng)濟(jì)特區(qū)進(jìn)行改革嘗試一樣，也可以考慮建立一定規(guī)格的“檢察特區(qū)”，在其內(nèi)實(shí)行“上命下從”的一體化改革，待積累一定的經(jīng)驗(yàn)之后再在其他地區(qū)乃至全國(guó)逐步推行。

（四）在堅(jiān)持學(xué)術(shù)自由的前提下，由輿論和意識(shí)形態(tài)主導(dǎo)部門和具有學(xué)術(shù)優(yōu)勢(shì)地位的倡導(dǎo)者對(duì)這方面的改革予以寬容。這種寬容之所以必要，是因?yàn)檫@方面的研究并不是一個(gè)政治問(wèn)題，而是一個(gè)科學(xué)問(wèn)題；更不能輕言這方面的研究者就一定具有某種意識(shí)形態(tài)或某種政治傾向之人，而是將其看作平等的研究力量中的一個(gè)必要部分。在過(guò)往以及當(dāng)前的學(xué)術(shù)理論界，動(dòng)輒就以某種先定的“錯(cuò)誤”為標(biāo)桿進(jìn)行劃界、排隊(duì)的做法是很不可取的；有文件的和無(wú)形的禁令更應(yīng)當(dāng)廢止。要真正樹(shù)立科學(xué)的研究態(tài)度，慢慢體驗(yàn)“真理往往發(fā)端于異端”的科學(xué)胸懷。在憲法和憲政領(lǐng)域，不要?jiǎng)硬粍?dòng)就用“違憲”說(shuō)事，避免對(duì)憲法和憲政領(lǐng)域的研究造成人為的障礙和喪失平等學(xué)術(shù)交流的優(yōu)長(zhǎng)。個(gè)人主張，凡遇到憲法和憲政的障礙時(shí)，不妨運(yùn)用由西方學(xué)者發(fā)端，筆者加以延伸演繹并倡導(dǎo)力行的“反憲法規(guī)則決定的法律效力”⑥參見(jiàn)陳云生：《反憲法規(guī)則決定的法律效力問(wèn)題之由來(lái)：理論與實(shí)踐》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院學(xué)報(bào)》2005年第1期。理論作為分析范式和框架，這種分析范式和框架之所以是可取的，首先就在于它將憲法和憲政的研究中祛某種意識(shí)形態(tài)和政治化，而變成一種科學(xué)的探討對(duì)象，從而大大緩解了在過(guò)往和現(xiàn)實(shí)憲法和憲政科學(xué)研究領(lǐng)域中的人為造成的張力和不和諧現(xiàn)象。

（五）進(jìn)行地方檢察院與地方政權(quán)脫鉤建制的試驗(yàn)，可行的做法莫過(guò)于設(shè)立“區(qū)域檢察”，可以橫跨數(shù)量不等的省級(jí)、市級(jí)、區(qū)級(jí)、縣級(jí)地方行政區(qū)劃建制，還可以考慮設(shè)立“巡回檢察院”這種檢察改革的最大優(yōu)點(diǎn)是祛地方化，突顯檢察機(jī)關(guān)的職業(yè)地位和優(yōu)勢(shì)，但這種檢察改革困難也最大，除了現(xiàn)實(shí)憲法和憲政體制方面規(guī)范的障礙之外，更在于必須與法院體系的改革相配套進(jìn)行，還要有其他政治、法律機(jī)制方面的改革相配合，否則絕難實(shí)行。不過(guò)，總的說(shuō)來(lái)，就單純從建制的方面來(lái)說(shuō)，并非一定有不能克服的困難。一者在西方國(guó)家早有此建制的先例可援；二是在中華人民共和國(guó)的建國(guó)史上，曾在較長(zhǎng)的一段時(shí)期實(shí)行過(guò)“大區(qū)”建制，積累了許多這方面的寶貴經(jīng)驗(yàn)；三是現(xiàn)實(shí)執(zhí)政黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)的軍事力量仍在實(shí)行“大軍區(qū)”建制。所有這些都可證明，單純從建制技術(shù)上來(lái)說(shuō)，完全是可行的和可能的，關(guān)鍵還在于觀念上是否有這種必要性和重要性的體認(rèn)，以及是否具有這種檢察改革強(qiáng)烈的價(jià)值訴求。

在法律學(xué)術(shù)界，長(zhǎng)期以來(lái)就有學(xué)者探討和倡議法院體制進(jìn)行這方面的改革。提議設(shè)立不同規(guī)格的“區(qū)間法院”和“巡回法院”，看似有些異想天開(kāi)，其實(shí)不然，在中國(guó)古代就曾有過(guò)“八府巡案”的審判和上訴法律制度之設(shè)，在如今如此開(kāi)放，并在國(guó)家大力實(shí)行依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的當(dāng)代，究竟有什么重大的理由和憲法、憲政障礙使這種司法改革的設(shè)想和倡導(dǎo)根本不能實(shí)行？我們認(rèn)為沒(méi)有。既然在法律學(xué)術(shù)界包括檢察理論界有學(xué)者強(qiáng)烈主張改變目前嚴(yán)重存在的地方化和行政化的痼疾，而這種檢察改革又不失為一副醫(yī)治這種痼疾的良藥，為何就不嘗試通過(guò)先行局部和小范圍的試驗(yàn)之后再予以推行呢？

總之，這種包括檢察體制在內(nèi)的司法體制的改革困難是顯見(jiàn)的，但改革的價(jià)值預(yù)期也是最誘人的，相信包括檢察理論界在內(nèi)的法學(xué)界和政治、法律實(shí)務(wù)界會(huì)對(duì)此項(xiàng)改革充滿期待。至于筆者本人不僅充滿期待，更是滿懷信心，堅(jiān)信在中國(guó)憲法、憲政和法治未來(lái)發(fā)展進(jìn)程中，一定會(huì)實(shí)現(xiàn)這種或相類似形制的司法制度，包括檢察制度。

*此文系作者承擔(dān)的最高人民檢察院檢察理論研究所2009年重大課題“中國(guó)特色社會(huì)主義檢察制度的完善”（課題號(hào)：GJ200 9A01）的結(jié)項(xiàng)報(bào)告中的一部分，此結(jié)項(xiàng)報(bào)告已通過(guò)最高人民檢察院檢察理論研究所的審核通過(guò)，現(xiàn)已安排出版。

**作者簡(jiǎn)介：陳云生，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究所研究員，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院教授、博士生導(dǎo)師。