李華成，葉 蓓

(1.長江大學(xué)法學(xué)院，湖北 荊州 434020;2.荊州市救助管理站，湖北 荊州 430000)

失獨(dú)家庭是指獨(dú)生子女死亡，父母不能或不愿再行生育的家庭。截至2012年我國至少有100萬個(gè)失獨(dú)家庭，并且每年新增7.6萬個(gè)［1］。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，農(nóng)村失獨(dú)家庭的養(yǎng)老問題更為嚴(yán)峻，應(yīng)加快構(gòu)建高效、完善的農(nóng)村失獨(dú)家庭養(yǎng)老機(jī)制。

一、農(nóng)村失獨(dú)家庭養(yǎng)老機(jī)制構(gòu)建的意義

構(gòu)建農(nóng)村失獨(dú)家庭養(yǎng)老機(jī)制，有利于促進(jìn)計(jì)劃生育工作順利開展，維護(hù)政府威信?，F(xiàn)階段，在農(nóng)村養(yǎng)老問題上，多子女的成本效應(yīng)明顯超過了遵守計(jì)劃生育政策的獨(dú)生子女家庭。失獨(dú)家庭作為響應(yīng)國家號召遵守國家計(jì)劃生育政策的光榮群體，政府應(yīng)主動(dòng)幫助他們解決后續(xù)相關(guān)養(yǎng)老保障的現(xiàn)實(shí)問題。只有從制度上為農(nóng)村失獨(dú)老人提供有力保護(hù)，免除其養(yǎng)老的后顧之憂，才能夠提高農(nóng)民計(jì)劃生育的自覺性，保證計(jì)劃生育政策的順利實(shí)施［2］。

構(gòu)建農(nóng)村失獨(dú)家庭養(yǎng)老機(jī)制，保障失獨(dú)老人老有所養(yǎng)，有利于加快構(gòu)建和諧農(nóng)村。養(yǎng)老問題，一直都是農(nóng)村矛盾產(chǎn)生的重要原因。農(nóng)村失獨(dú)老人因失去獨(dú)生子女，生活失去重要依靠，容易產(chǎn)生外出乞討、四處上訪等現(xiàn)象，不僅分散了政府的大量精力，還給社會(huì)和諧帶來了不穩(wěn)定因素［3］。需要認(rèn)識到:失獨(dú)并非極少數(shù)家庭獨(dú)特的、單一的命運(yùn)，而是所有獨(dú)生子女家庭都可能面臨的潛在風(fēng)險(xiǎn)。如果沒有規(guī)避、降低這一風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制，則每個(gè)人的暮年都有可能是痛苦無助的［3］。構(gòu)建農(nóng)村失獨(dú)家庭社會(huì)保障機(jī)制能筑牢農(nóng)村失獨(dú)家庭養(yǎng)老保障網(wǎng)，逐步擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面，更好地體現(xiàn)社會(huì)公平，緩解獨(dú)生子女死亡家庭的實(shí)際困難，讓其老有所養(yǎng)、老有所依、老有所樂，從而維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

構(gòu)建農(nóng)村失獨(dú)家庭養(yǎng)老機(jī)制，有利于增進(jìn)失獨(dú)群體的社會(huì)認(rèn)同，凝聚發(fā)展活力。給予處在困難狀態(tài)的失獨(dú)群體必要的物質(zhì)幫助和精神慰藉，使之能夠共享社會(huì)發(fā)展成果，有利于消除失獨(dú)群體與其他社會(huì)成員之間的隔閡，增強(qiáng)他們對社會(huì)的普遍認(rèn)同和相互信任，進(jìn)而加深社會(huì)合作和依賴程度，提升社會(huì)整合性。同時(shí)，對于一個(gè)社會(huì)而言，社會(huì)成員潛能開發(fā)結(jié)果直接影響社會(huì)的持續(xù)性發(fā)展，事關(guān)社會(huì)發(fā)展的整體質(zhì)量和水平。加強(qiáng)對農(nóng)村失獨(dú)家庭的社會(huì)保障，可以有效地減少農(nóng)村失獨(dú)群體的顧慮，使他們具備正常的發(fā)展能力，為社會(huì)向前發(fā)展開發(fā)潛能、凝聚活力。

二、農(nóng)村失獨(dú)家庭養(yǎng)老的現(xiàn)狀及其存在的問題

依靠家庭積蓄和子女贍養(yǎng)扶助依然是現(xiàn)階段我國農(nóng)村養(yǎng)老的最主要方式，但這種方式顯然不適合農(nóng)村失獨(dú)家庭。在過去的幾十年中，雖然我國政府在推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障尤其是在養(yǎng)老方面做出了較大努力，但仍缺乏專門針對農(nóng)村失獨(dú)家庭養(yǎng)老的政策法規(guī)依據(jù)，農(nóng)村失獨(dú)家庭養(yǎng)老面臨著諸多亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題。

(一)與農(nóng)村失獨(dú)家庭養(yǎng)老相關(guān)的國家扶助

盡管缺乏專門針對農(nóng)村失獨(dú)家庭的國家扶助政策法規(guī)性文件，但已經(jīng)實(shí)施的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助(以下簡稱“計(jì)生獎(jiǎng)勵(lì)”)、五保救助等制度也在一定程度上覆蓋到農(nóng)村失獨(dú)家庭的養(yǎng)老。

1.農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)是農(nóng)村失獨(dú)家庭養(yǎng)老的重要來源。我國從2003年起開展試點(diǎn)建立個(gè)人繳費(fèi)和政府補(bǔ)助相結(jié)合的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度(以下簡稱“新農(nóng)?！?，保障農(nóng)村居民老年基本生活。農(nóng)村失獨(dú)家庭屬于農(nóng)民群體，當(dāng)然也被納入到新農(nóng)保的范疇中來，當(dāng)農(nóng)村失獨(dú)家庭老人在其年老、勞動(dòng)能力下降達(dá)到新農(nóng)保養(yǎng)老金領(lǐng)取條件時(shí)，可以依法領(lǐng)取一定數(shù)額的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)金。

2.計(jì)生獎(jiǎng)勵(lì)制度為農(nóng)村失獨(dú)家庭養(yǎng)老提供有益補(bǔ)充。國家對農(nóng)村部分計(jì)劃生育家庭實(shí)行的獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度規(guī)定，“只有一個(gè)子女或兩個(gè)女孩的計(jì)劃生育夫婦年滿60周歲以后，由中央或地方財(cái)政安排專項(xiàng)資金給予獎(jiǎng)勵(lì)扶助。獎(jiǎng)勵(lì)扶助對象按每人年均不低于600元的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)扶助金，直至亡故為止;已超過60周歲的，以該政策在當(dāng)?shù)亻_始執(zhí)行時(shí)其實(shí)際年齡為起點(diǎn)發(fā)放”。農(nóng)村失獨(dú)家庭屬于遵守計(jì)劃生育家庭，無疑能夠享受到計(jì)生獎(jiǎng)勵(lì)的物質(zhì)性幫助。2004年，該制度開始關(guān)注失獨(dú)這一特殊問題，規(guī)定“對獨(dú)生子女傷、病殘或死亡后未再生育或合法收養(yǎng)子女的夫妻，滿49周歲后，按規(guī)定條件由政府給予每人每月一定額度的扶助金，直至亡故或子女康復(fù)為止”。

3.五保救助可能是農(nóng)村失獨(dú)家庭養(yǎng)老的最終保障。自20世紀(jì)50年代開始建立的五保供養(yǎng)制度，對農(nóng)村符合條件的困難群體實(shí)行保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬等。為解決部分生活不能自理的屬于五保范圍的老人的照料問題，各地相繼開始興辦養(yǎng)老院，將這些五保老人集中供養(yǎng)。截至2010年5月，全國農(nóng)村五保供養(yǎng)對象總?cè)藬?shù)達(dá)到554萬人，共有養(yǎng)老院等農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)3.1萬所，為172.6萬名五保對象提供集中供養(yǎng)服務(wù)，集中供養(yǎng)率達(dá)到31.1%［4］。從政策角度看，農(nóng)村失獨(dú)家庭大都屬于五保對象，失獨(dú)老人可以享受到國家這一政策性救助。

(二)現(xiàn)行農(nóng)村失獨(dú)家庭養(yǎng)老中存在的問題

綜合分析與農(nóng)村失獨(dú)家庭養(yǎng)老相關(guān)的政策法規(guī)文件及其運(yùn)行情況，不難發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行農(nóng)村失獨(dú)家庭養(yǎng)老主要存在以下問題。

1.缺乏專門針對農(nóng)村失獨(dú)群體的養(yǎng)老保障制度。在現(xiàn)有的養(yǎng)老保障制度中，沒有哪一項(xiàng)是完全針對失獨(dú)群體的。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)是針對包括失獨(dú)家庭在內(nèi)的全部農(nóng)村老人，計(jì)劃生育扶助獎(jiǎng)勵(lì)則是針對所有遵守國家計(jì)生政策的家庭，五保政策扶助的是一切需要救助的困難群體。顯然，現(xiàn)有的這幾項(xiàng)與養(yǎng)老有關(guān)的國家政策并不是針對農(nóng)村失獨(dú)家庭而構(gòu)建的，只是因?yàn)檗r(nóng)村失獨(dú)家庭某種程度上符合了扶助標(biāo)準(zhǔn)才得以受惠。

2.現(xiàn)有養(yǎng)老保障標(biāo)準(zhǔn)偏低。盡管農(nóng)村失獨(dú)老人可以獲得新農(nóng)保、計(jì)生獎(jiǎng)勵(lì)、五保救助等在內(nèi)的多項(xiàng)物質(zhì)性資助，但僅依靠這些仍然是無法實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)的。以新農(nóng)保來說，目前絕大多數(shù)省份的年老農(nóng)民能夠領(lǐng)取的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)金每人每年不超過800元;就計(jì)生獎(jiǎng)勵(lì)而言，當(dāng)前只是在部分地區(qū)試點(diǎn)，并且按政策規(guī)定大多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)實(shí)行的標(biāo)準(zhǔn)是每人每年600元。在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，物資生活水平日益提高的當(dāng)今社會(huì)，僅依靠國家政策性資金根本無法保證失獨(dú)家庭老人有尊嚴(yán)地度過晚年生活。值得關(guān)注的是，現(xiàn)有的國家扶助制度僅在物質(zhì)上給失獨(dú)老人以救助，忽視其精神文化養(yǎng)老。以五保救助為例，對失獨(dú)老人來說，國家保障的僅只是其吃、穿、病、死、葬等問題。

3.現(xiàn)有保障管理制度存在不少漏洞。就新農(nóng)保而言，其監(jiān)督體系不健全，透明度較差，資金去向管理有失規(guī)范，以致擠占、挪用、貪污農(nóng)村養(yǎng)老保障金的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，不少老人無法按時(shí)足額領(lǐng)取養(yǎng)老金;就五保救助制度來說，目前缺乏全國統(tǒng)一的救助標(biāo)準(zhǔn)，部分經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)至今未實(shí)行五保救助，即使經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)也還未全部實(shí)行集中供養(yǎng)，這顯然不利于農(nóng)村失獨(dú)老人。

三、農(nóng)村失獨(dú)家庭養(yǎng)老機(jī)制構(gòu)建的具體措施

(一)建立專門的農(nóng)村失獨(dú)家庭社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)

適時(shí)建立專門的農(nóng)村失獨(dú)家庭養(yǎng)老保險(xiǎn)，是解決農(nóng)村失獨(dú)家庭養(yǎng)老的基本保障。構(gòu)建專門的農(nóng)村失獨(dú)家庭養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)是政府的重要職責(zé)，能夠在維護(hù)政府形象、穩(wěn)定低生育率等方面發(fā)揮積極作用。

1.應(yīng)從中央層面進(jìn)行立法，明確農(nóng)村失獨(dú)家庭養(yǎng)老保險(xiǎn)中的若干重要問題，確立政府主導(dǎo)地位。政府應(yīng)當(dāng)高度重視農(nóng)村失獨(dú)家庭的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，加快相關(guān)法律制度的建設(shè)進(jìn)程;應(yīng)根據(jù)現(xiàn)有整體環(huán)境制定在全國范圍內(nèi)適用的“農(nóng)村失獨(dú)家庭社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施方案”，統(tǒng)籌把握農(nóng)村失獨(dú)家庭社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的方向、原則等，明確農(nóng)村失獨(dú)家庭社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保對象、保障標(biāo)準(zhǔn)、審批程序、資金籌集與發(fā)放管理等基本內(nèi)容。

2.明確參保標(biāo)準(zhǔn)，拓寬保障范圍。科學(xué)地確定一套直觀易懂、操作簡單、行之有效、百姓認(rèn)可的農(nóng)村失獨(dú)家庭社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)，既要避免由于標(biāo)準(zhǔn)太高而形成的財(cái)政壓力，又要給予農(nóng)村失獨(dú)家庭充分的保障。實(shí)施中應(yīng)按照應(yīng)保盡保的原則，擴(kuò)充失獨(dú)家庭社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障范圍，做到農(nóng)村計(jì)劃生育家庭的全面覆蓋。參保對象應(yīng)限定在1973年以后沒有違反計(jì)劃生育法規(guī)、規(guī)章或政策的生育行為的家庭，規(guī)定女55周歲、男60周歲時(shí)有權(quán)領(lǐng)取專門養(yǎng)老保險(xiǎn)金，并且農(nóng)村失獨(dú)養(yǎng)老保險(xiǎn)和新農(nóng)?？赏瑫r(shí)參加，并同時(shí)領(lǐng)取。

3.暢通籌資渠道，保險(xiǎn)金主要來源于政府。政府應(yīng)成為農(nóng)村失獨(dú)家庭社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金的主要提供者，應(yīng)將農(nóng)村失獨(dú)家庭社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金納入財(cái)政預(yù)算內(nèi)。在具體實(shí)施過程中，可規(guī)定符合條件的參保對象每人每年繳納2000元的保險(xiǎn)金，其中由社會(huì)統(tǒng)籌的部分不低于1800元，由個(gè)人交納的部分不高于200元。參保對象達(dá)到養(yǎng)老年齡后，每人每月可領(lǐng)取不低于400元的養(yǎng)老保險(xiǎn)金。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，農(nóng)村居民的生活水平不斷提高，各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)隨之進(jìn)行周期性調(diào)整，調(diào)整應(yīng)遵循“個(gè)人交納比例保持不變，領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)穩(wěn)中有增”的原則，以此確保農(nóng)村失獨(dú)家庭社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。

4.嚴(yán)格資金管理，加強(qiáng)法治監(jiān)督。農(nóng)村失獨(dú)家庭社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是新事物，加之相關(guān)政策宣傳未到位，初期可能會(huì)面臨農(nóng)村居民參保意識薄弱、干部管理觀念落后、基層政府落實(shí)力度欠缺等危險(xiǎn)。因此，必須嚴(yán)格規(guī)范各參與部門的職能責(zé)任與分工安排，使其工作任務(wù)能得以有序落實(shí)。需要完善具體法規(guī)政策，提高工作透明度，主管部門要及時(shí)公布政策信息，了解農(nóng)村失獨(dú)家庭的需求，接受社會(huì)監(jiān)督。在資金管理方面，要加強(qiáng)對財(cái)政資金預(yù)算的執(zhí)行管理，依法對養(yǎng)老保險(xiǎn)金的使用情況實(shí)施財(cái)政、審計(jì)等監(jiān)督，同時(shí)設(shè)立失獨(dú)家庭社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金專戶，專款專用，嚴(yán)禁擠占挪用，確保資金及時(shí)、安全、高效地?fù)芨妒褂茫纬蓹?quán)責(zé)清晰、規(guī)范操作、協(xié)調(diào)統(tǒng)一、高效運(yùn)行的工作機(jī)制［5］。

(二)建立農(nóng)村失獨(dú)家庭社會(huì)服務(wù)事業(yè)制度

解決農(nóng)村失獨(dú)家庭的養(yǎng)老問題，不應(yīng)只是單純的經(jīng)濟(jì)幫助，還應(yīng)重視失獨(dú)老人的生活照料和精神慰藉。建立農(nóng)村失獨(dú)家庭社會(huì)服務(wù)事業(yè)制度，充分利用社會(huì)資源，統(tǒng)籌解決農(nóng)村失獨(dú)老人的養(yǎng)老問題，是構(gòu)建農(nóng)村失獨(dú)家庭養(yǎng)老機(jī)制的關(guān)鍵。

1.鼓勵(lì)建立專門的農(nóng)村失獨(dú)老人養(yǎng)老院。建立專門的農(nóng)村失獨(dú)老人養(yǎng)老院，既可以像一般養(yǎng)老院那樣為失獨(dú)老人提供基本的生活扶助，又有助于為失獨(dú)老人提供一個(gè)在精神上相互慰藉、在情感上彼此促進(jìn)康復(fù)的生活場所。農(nóng)村失獨(dú)老人養(yǎng)老院應(yīng)由政府主要出資，按照集體事業(yè)集體辦的原則，由集體負(fù)責(zé)統(tǒng)籌負(fù)擔(dān)一部分入院老人的生活費(fèi)、醫(yī)療費(fèi)、喪葬費(fèi)等資金的供給。在選址方面，應(yīng)盡量選擇距農(nóng)村失獨(dú)老人原生活地較近、人文環(huán)境相似、生活習(xí)慣等大體相同的地方［6］，即原則上應(yīng)按縣級行政區(qū)域設(shè)立。同時(shí)，若條件允許，還應(yīng)配備專業(yè)醫(yī)療人員和心理輔導(dǎo)人員，及時(shí)對失獨(dú)老人的身體狀況和心理問題進(jìn)行干預(yù)，致力于把失獨(dú)養(yǎng)老院辦成集居住、吃喝、娛樂、醫(yī)療、保健、護(hù)理、康復(fù)、服務(wù)為一體，功能齊全的失獨(dú)養(yǎng)老基地。

2.開展農(nóng)村失獨(dú)家庭志愿者團(tuán)隊(duì)服務(wù)建設(shè)。志愿服務(wù)是指自愿貢獻(xiàn)個(gè)人時(shí)間、精力，無償為社會(huì)提供的服務(wù)。構(gòu)建以社區(qū)為中心的，就近、便捷、專業(yè)化的志愿服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，充分發(fā)動(dòng)社區(qū)居民加入其中，成立相對固定的志愿者服務(wù)隊(duì)伍，通過志愿者定期或不定期為失獨(dú)家庭無償服務(wù)的行為，幫助失獨(dú)老人解決生活上的困難，對失獨(dú)老人進(jìn)行心理疏導(dǎo)，盡可能地幫助失獨(dú)老人排解心理障礙、走出記憶陰影、重獲生活希望［7］。另外，借助志愿服務(wù)的契機(jī)，廣泛宣傳關(guān)愛失獨(dú)家庭的社會(huì)觀念，在社會(huì)上培育和營造友愛的氛圍，以此呼吁更多的社會(huì)力量關(guān)注失獨(dú)群體。

3.加強(qiáng)社區(qū)養(yǎng)老軟硬件建設(shè)力度，讓農(nóng)村社區(qū)承擔(dān)一定的失獨(dú)家庭養(yǎng)老責(zé)任。農(nóng)村失獨(dú)老人養(yǎng)老院不可能滿足全部失獨(dú)老人的養(yǎng)老需求，更多的失獨(dú)老人仍會(huì)生活在所在村集體或社區(qū)中。應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老的軟硬件建設(shè)，在保證其承擔(dān)一般農(nóng)村老人養(yǎng)老院職責(zé)的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)其直接服務(wù)于農(nóng)村失獨(dú)老人。結(jié)合農(nóng)村失獨(dú)老人的特殊需求，就社區(qū)養(yǎng)老的軟硬件建設(shè)來說，可以按照失獨(dú)老人的興趣愛好和自愿原則，成立各種興趣小組，通過開展豐富多彩、健康有益的文體活動(dòng)，改善失獨(dú)老人的生活。同時(shí)，要加快社區(qū)老人活動(dòng)室的建設(shè)，配備電視機(jī)、鍛煉器材等設(shè)備，不斷改善硬件設(shè)施條件，為失獨(dú)老人創(chuàng)造舒適的活動(dòng)環(huán)境，滿足農(nóng)村失獨(dú)老人的精神追求和慰藉，使失獨(dú)老人樹立起積極的養(yǎng)老理念，引導(dǎo)他們走出自己的封閉空間，樂觀地面對晚年生活。

(三)建立農(nóng)村失獨(dú)家庭間的互助保障制度

農(nóng)村失獨(dú)家庭間的交流互助更有利于失獨(dú)老人的身心健康發(fā)展，因此，很有必要組建農(nóng)村失獨(dú)家庭互助協(xié)會(huì)，以實(shí)現(xiàn)失獨(dú)家庭間的養(yǎng)老互助。農(nóng)村失獨(dú)家庭互助協(xié)會(huì)作為與失獨(dú)家庭接觸最密切的農(nóng)村自治性群眾組織，能夠有效地利用其自然優(yōu)勢，通過協(xié)會(huì)內(nèi)部會(huì)員互助的方式發(fā)揮組織功能。在互助協(xié)會(huì)中，相對年輕的和相對健康的老人可以為高齡的和患病的老人提供服務(wù)和幫助。除內(nèi)部會(huì)員以外，可以積極向社會(huì)招募有能力的志愿者加入，以進(jìn)一步加強(qiáng)協(xié)會(huì)為失獨(dú)老人提供服務(wù)的職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)應(yīng)大力倡導(dǎo)失獨(dú)家庭互助協(xié)會(huì)的組建，并考慮從財(cái)政收入或集體收入中提取部分資金用以建立失獨(dú)家庭服務(wù)站，并以此為依托開展醫(yī)療服務(wù)、生活照料、文化娛樂等項(xiàng)目，進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)村社區(qū)在失獨(dú)家庭社會(huì)保障方面的服務(wù)功能［8］。

［1］張辛欣，華曄迪.我國每年新增失獨(dú)家庭7.6萬個(gè)［EB/OL］.(2013 －03－02)［2013 －06 －23］.http://news.xinhuanet.com/local/2013 －03/02/c_114863585.htm.

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