肖娥芳

(湖北工程學院 經(jīng)濟與管理學院，湖北 孝感 432000)

近年來，隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)民生活水平的提高以及城鄉(xiāng)一體化進程的推進，大量農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村常住人口規(guī)模逐年下降。與此同時，農(nóng)村居民與城市居民在住房消費方面的差異正逐漸縮小，農(nóng)村村落的空間布局、農(nóng)村常住人口的人均居住面積、農(nóng)村住房的空置率等都發(fā)生了很大的變化。特別是近10年來我國農(nóng)村交通狀況不斷改善，由于出行等需要，許多農(nóng)民都把新房建在地理交通位置比較便利的地方，并逐漸形成新的農(nóng)村村落布局。且農(nóng)村居民多建新舍而不拆老屋，導致新村與“說村不是村，有院沒有人；說地不是地，草有半人深”[1]的“空心村”并存。這不僅導致大量農(nóng)村耕地被浪費，直接影響到農(nóng)民增收和農(nóng)村發(fā)展，而且存在大量的安全隱患。更為重要的是，農(nóng)村“空心村”是農(nóng)村碳排放的重要來源，加劇了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的惡化。湖北乃農(nóng)業(yè)大省，戶籍人口的60%為農(nóng)村人口，湖北的農(nóng)村經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中占據(jù)著十分重要的地位。研究湖北農(nóng)村“空心村”現(xiàn)象對于提高土地復耕率，促進湖北農(nóng)民增收及湖北農(nóng)村經(jīng)濟的健康低碳發(fā)展都具有十分重要的現(xiàn)實意義與理論意義。

一、湖北農(nóng)村村落概況及“空心村”現(xiàn)狀

1.湖北農(nóng)村村落概況。湖北農(nóng)村居民村數(shù)量多、規(guī)模小、布局分散；村內(nèi)農(nóng)戶宅基地占地規(guī)模較大，布局散亂且缺乏統(tǒng)一科學規(guī)劃，生活環(huán)境惡劣是湖北城鄉(xiāng)基礎設施建設一體化進程中農(nóng)村與城鎮(zhèn)最大的差距。這也是湖北在建設社會主義新農(nóng)村進程中不斷加強和完善農(nóng)村交通通訊、水利設施等基礎設施建設及農(nóng)村公益事業(yè)建設遇到的大難題。由于多數(shù)村落建設隨意，缺少總體上的科學規(guī)劃，湖北各地農(nóng)村村落無論是布局、結(jié)構(gòu)、數(shù)量、功能等都存在“散、大、亂”現(xiàn)象，土地利用粗放，“空心村”更是在農(nóng)村“見怪不怪”。據(jù)湖北統(tǒng)計年鑒2011的資料顯示：2010年湖北農(nóng)村戶籍人口為2877.64萬人，而實際從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人口數(shù)僅為909.22萬人。平均每戶年內(nèi)新增住房面積5.05平方米，而平均每人年末使用住房面積卻達到40.99平方米，可見農(nóng)村常住人口之稀少及農(nóng)村住房空置率之高。

2.據(jù)湖北工程學院經(jīng)濟與管理學院暑期社會實踐調(diào)研小組2011年暑期在湖北省孝感及其周邊地區(qū)的大悟、漢川、安陸、云夢、應城、孝南、廣水等地農(nóng)村的近100個村莊的抽樣調(diào)查的結(jié)果顯示，湖北農(nóng)村的“空心村”現(xiàn)象呈現(xiàn)出以下特征：越是地理位置優(yōu)越，經(jīng)濟越發(fā)達地區(qū)的村鎮(zhèn)，農(nóng)村“空心村”現(xiàn)象就越少；而越是地處偏僻，經(jīng)濟越不發(fā)達地區(qū)的村鎮(zhèn)，農(nóng)村“空心村”現(xiàn)象就越嚴重。比如湖北漢川市的新河鎮(zhèn)，經(jīng)濟較為發(fā)達，是武漢城市圈崛起的工業(yè)重鎮(zhèn)，2010年底人口約6.2萬人，包含40個行政村，住房空置率較低，每村僅有寥寥幾戶房屋常年空置，幾乎沒有“空心村”。而大悟是孝感地區(qū)經(jīng)濟最為落后的地區(qū)，地形多為丘陵和山地，農(nóng)村交通極為不便，依公路建新舍卻不拆老屋的“空心村”現(xiàn)象比較常見。且不僅老村莊人口稀少，就連新建的村落也有不少住房常年空置，即便有人居住，也幾乎全都以“386199部隊”為主。如廣水市余店鎮(zhèn)共轄39個行政村，總戶數(shù)16486戶，存在“空心村”現(xiàn)象的就有21個村，隨機抽樣調(diào)查200戶，農(nóng)村住房常年空置的竟高達71戶。

二、湖北農(nóng)村“空心村”現(xiàn)象出現(xiàn)的原因分析

1.落后的思想觀念導致節(jié)約用地意識不強。我省大多數(shù)農(nóng)民思想觀念比較落后，且越是地理位置偏僻、經(jīng)濟越落后的地方，農(nóng)民的封建迷信思想就越嚴重，在住房這一事情上表現(xiàn)得尤為明顯。很多農(nóng)民辛苦一輩子就為能住一次新房子，所以對新房子的要求很高，頗多忌諱與講究。不僅選址要看風水，戶型要大到能招財，廚房與正屋不能共一個屋檐，廁所不能正對廚房，還得有院落護“主”(屋)，建雞舍豬舍之類。近年來，隨著農(nóng)民收入的增加與城鄉(xiāng)住房消費差異的縮小，農(nóng)民在住房消費上，越來越傾向于向城鎮(zhèn)看齊，加上虛榮、攀比等心理，新建農(nóng)村住房貪多求大，多臨近公路、一戶多宅現(xiàn)象比較常見?？梢?，我省農(nóng)民節(jié)約用地意識嚴重缺乏。

2.城鄉(xiāng)建設規(guī)劃一體化進程推進緩慢。由于農(nóng)村建設無論是規(guī)劃理念、規(guī)劃制定、規(guī)劃落實等均滯后于農(nóng)民住房建設，且與城鎮(zhèn)建設間缺乏有效、科學的對接，導致農(nóng)村居民在建房時因缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃指導而隨意性較大，多數(shù)人都是本著自己“生活和出行怎么方便怎么建房子、城鎮(zhèn)流行什么式樣就建什么式樣、想建多大就建多大”的態(tài)度來建新居，而全然不考慮農(nóng)村整個村莊整體的布局是否合理、美觀、科學，實際有多少人居住及與當?shù)亟ㄖ季质欠窈椭C等問題。這不僅導致大量土地被浪費，大量住房被空置，且嚴重制約了我省農(nóng)村公共基礎設施的建設與完善，也加劇了城鄉(xiāng)在公共基礎設施方面的差距，導致城鄉(xiāng)建設規(guī)劃一體化進程推進緩慢。

3.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制不完善。在我國，土地的所有權(quán)歸國家所有，農(nóng)民只有承包使用權(quán)，不能自由買賣和轉(zhuǎn)讓土地。而根據(jù)經(jīng)濟學的理論：當一項要素的產(chǎn)權(quán)不能實現(xiàn)自由流轉(zhuǎn)時，它也將無法流通配置到效用更大化的地方去，其價格或價值必然就會很低。土地也是如此，農(nóng)村土地( 耕地) 的非自由轉(zhuǎn)讓及其使用上的限制使其所包含的權(quán)利束不完整, 導致了土地價值的消散或貶損。[2]也就使得農(nóng)民棄老屋而另占耕地建新房的成本很低，且這無疑具有示范效應，直接導致了“空心村”現(xiàn)象的出現(xiàn)與加劇。據(jù)此，也就不難理解為什么湖北農(nóng)村地理位置越偏僻的地方，農(nóng)村“空心村”越常見，而經(jīng)濟越發(fā)達、地理位置越便利的地方“空心村”越少見這一問題了。因為地理位置優(yōu)越的農(nóng)村土地比地理位置偏僻的農(nóng)村土地使用用途更多，更容易實現(xiàn)流轉(zhuǎn)，其價值相對較高，所以閑置的機會成本也比較高，因此，“空心村”現(xiàn)象比較少。反過來，越偏僻、經(jīng)濟越不發(fā)達的農(nóng)村，土地閑置的機會成本就越低，也就越容易造成閑置與“空心村”。

4.相關法律法規(guī)不健全及監(jiān)管不力。依我國現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地制度：一戶農(nóng)民只能有一處宅基地，且宅基地面積不得超過規(guī)定標準。若新建住宅，必須符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建設規(guī)劃且只能使用原有宅基地或村內(nèi)空閑地，涉及農(nóng)用地的，需經(jīng)縣一級政府的審批。[3]由于上世紀70年代以來我省農(nóng)村人口大增，戶數(shù)也大增，不按人頭而按戶分宅基地，這無疑給農(nóng)民多占土地留下了較大空間。加上相關監(jiān)管的法律法規(guī)不健全及監(jiān)管不力，導致一些農(nóng)戶隨意多占地、亂建設、搶地建房等得不到應有的懲罰；對于不配合新農(nóng)村建設規(guī)劃、一戶多宅等行為也缺乏有效的治理措施。至于涉農(nóng)土地轉(zhuǎn)宅基地審批制度，在農(nóng)村現(xiàn)實生活中實行起來更是困難重重，形同虛設。且越偏僻的農(nóng)村，法律等制度的缺位就越嚴重，“空心村”現(xiàn)象也就越常見。

5.城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)導致農(nóng)村剩余勞動力大量快速地向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。W.Arthur Lewis(美，1954)指出，發(fā)展中國家一般存在著傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代工商業(yè)二者并存的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，由于二者間的收入差異，誘使農(nóng)村剩余人口不斷向城鎮(zhèn)工商業(yè)部門轉(zhuǎn)移。而目前我省乃至全國農(nóng)村的“空心村”現(xiàn)象，正驗證了Lewis的觀點。作為傳統(tǒng)弱勢產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)與現(xiàn)代工商業(yè)相比，勞動的邊際效率要低許多，特別對于年輕、能干、高素質(zhì)的農(nóng)民來說，收入太低，實在缺乏吸引力。相反，現(xiàn)代城鎮(zhèn)工商業(yè)由于利潤豐厚可以提供較高的收入，誘使農(nóng)民不斷地從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)部門向工商業(yè)部門流動。農(nóng)村剩余勞動力不斷向城市流動的結(jié)果，表現(xiàn)為農(nóng)村常住人口快速下降， “空心村”因此而產(chǎn)生。

三、治理湖北農(nóng)村“空心村”的對策

1.以科學的發(fā)展觀為指導，對農(nóng)民加強宣傳教育。道格拉斯·諾斯(美，1981)認為，意識形態(tài)對于制度的形成具有基礎支撐作用。在制度的形成過程中，意識形態(tài)會對其貫徹實施產(chǎn)生保證及推動作用，使人們思想統(tǒng)一，交易成本下降，制度實施取得成功，經(jīng)濟獲得發(fā)展。[4]因此，我們必須以科學的發(fā)展觀為指導，千方百計地對農(nóng)民加強宣傳教育，讓“土地稀缺有限、必須節(jié)約用地”等觀點深入廣大農(nóng)民心中，讓農(nóng)民從心里真正意識到封建迷信不可信以及節(jié)約用地的重要性與緊迫性。為此，我們可以采用電視公益廣告、宣傳講座、有獎知識競猜、免費公益電影，廣泛在農(nóng)村張貼宣傳海報等形式讓“節(jié)約用地”、“退宅還耕”等觀念家喻戶曉、成為每個人的意識行為，實現(xiàn)“退宅還耕”工作的“軟著陸”。且政府應把這作為一項長期的工作來抓，讓“空心村”現(xiàn)象從現(xiàn)實生活和老百姓的心中同時消失。

2.由政府主導，逐步出臺和完善治理農(nóng)村“空心村”的制度法規(guī)。由政府主導，在向民眾廣泛征集意見的情況下，逐步出臺和健全治理農(nóng)村“空心村”的相關法律法規(guī)；鼓勵村鎮(zhèn)有計劃、有組織地逐步施行對閑置土地和“空心村”住房的自我綜合整治，并以村民自治為長期工作導向，避免因“暴力拆遷”等“急功近利”行為而影響農(nóng)村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。[5]同時，還應不斷地對現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地管理制度進行修訂和完善，使其與時俱進。這就要求我們在綜合考慮社會、經(jīng)濟、生態(tài)、環(huán)境等因素效益的同時更科學詳盡地編制村莊建設規(guī)劃，確定農(nóng)村合理建設范圍，把新農(nóng)村村莊建設規(guī)劃與舊村改造統(tǒng)一起來。嚴格執(zhí)行農(nóng)村建房法定宅基地標準，從制度上為“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設，向舊村要地、消滅‘空心村’”提供政策支持，也為解決“一戶多宅、宅基地面積超標、強占宅基地”等問題提供法律處罰依據(jù)。

3.逐步建立和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度。農(nóng)村老舊住房大量閑置的一個很重要的原因就在于土地的所有權(quán)在國家，流通權(quán)在集體，農(nóng)民對土地僅有使用權(quán)，無法對土地進行自由的交換與買賣。這樣一來，農(nóng)地作為一種數(shù)量十分有限的要素，其資源就無法通過流通而達到其最優(yōu)的配置。因此，逐步建立與 完善農(nóng)村土地、特別是宅基地的流轉(zhuǎn)制度，勢在必行。具體的做法是，為了緩解農(nóng)村村落散亂無序的局面，應由村集體對村內(nèi)宅基地實行“統(tǒng)一管理、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一安排使用”。[6]同時，應從宅基地流轉(zhuǎn)形式多樣化、流轉(zhuǎn)主體多元化、流轉(zhuǎn)方式靈活化等多方面著手來逐步建立和完善宅基地流轉(zhuǎn)制度。在不斷加快農(nóng)村宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的同時，還應逐步出臺和完善農(nóng)村宅基地的退出機制。

4.確定適宜的改造模式，以點帶面，逐步推進?？招拇逯卫硎且豁楅L期而又復雜的工作，涉及到農(nóng)戶、村鎮(zhèn)政府、國家等多方面的綜合利益，加上各村村落的自然環(huán)境、地理位置、經(jīng)濟基礎、人口結(jié)構(gòu)等因素狀況都存在差異，這就決定了空心村的改造不可能一蹴而就。應結(jié)合各村實際，因地制宜地選擇不同的“空心村”改造模式。[7]如“村莊集并”模式，適用于地理位置相距較近、居住分散、人口稀少、交通不便、自然條件惡劣的自然村?！罢w搬遷”模式適用于原村無序外擴，農(nóng)民生產(chǎn)生活條件皆十分落后的自然村?！安糠职徇w”模式，適用于舊村部分布局較合理的村莊。“空地填實”模式，適用于需要通過拆遷老舊閑宅及影響規(guī)劃的房屋等來完善村內(nèi)道路等基礎設施建設，進而達到整個村莊用地集約合理狀態(tài)的情況。在實際實施過程中，應先搞好試點工作，試點成功后，才能在總結(jié)經(jīng)驗的基礎上逐步地推廣開來。

[參 考 文 獻]

[1] 李錚.空心村現(xiàn)象成因及整治措施科學分析[J].商場現(xiàn)代化，2010(1)：97-99.

[2] 唐志軍，王玉霞.空心村形成的深層次原因及治理[J].發(fā)展月刊，2008(4)：10-12.

[3] 楊永芳,劉玉振,艾少偉.空心村問題成因分析及對策[J].安徽農(nóng)業(yè)科學2007,35( 26):8333- 8336.

[4] 諾思.經(jīng)濟史中的結(jié)構(gòu)與變遷[M].上海:上海三聯(lián)書店,上海人民出版社, 1994：157.

[5] 李勤,孫國玉.農(nóng)村“空心村”現(xiàn)象的深層次剖析[J].中國城市經(jīng)濟，2009(7)：25-26.

[6] 朱怡橙,何良雄. 欠發(fā)達地區(qū)“空心村”的改造措施——以浙江省天臺縣為例[J].安徽農(nóng)業(yè)科學，2011, 39(7)：4366-4367.

[7] 秦振霞,楊明金,宋松. “空心村”問題及其解決對策[J].農(nóng)村經(jīng)濟，2009(73)：96-99.