□文/何 雯

（陜西職業(yè)技術(shù)學(xué)院 陜西·西安）

一、推進(jìn)陜西城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的重要意義

改革開放以來，陜西各級(jí)部門不斷提升理念，狠抓工作落實(shí)，陜西經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迅速，工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系都發(fā)生了巨大的變化，為全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)創(chuàng)造了良好的條件。但由于歷史條件的制約，特別是長期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)沒有根本消除，工農(nóng)關(guān)系不協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)關(guān)系失衡的局面尚未從根本上改變，制約科學(xué)發(fā)展的深層次矛盾依然存在，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，生產(chǎn)力水平低，農(nóng)民增收困難，農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展滯后，城鄉(xiāng)面貌反差較大。加之隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化步伐的明顯加快，農(nóng)村土地、資金、人才等要素流失的速度也在加快，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾更加突出，這已成為影響陜西國民經(jīng)濟(jì)各部門協(xié)調(diào)健康發(fā)展，影響城鄉(xiāng)居民和諧共處，影響全面建設(shè)小康社會(huì)、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重大阻礙因素。因此，就必須大力推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，進(jìn)一步打破城鄉(xiāng)二元體制，加快形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，形成城鄉(xiāng)良性互動(dòng)、協(xié)調(diào)發(fā)展的格局。

二、陜西城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化面臨的突出問題及原因分析

（一）城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理，產(chǎn)業(yè)支撐體系不穩(wěn)固。經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷升級(jí)的過程，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次就越高。城鄉(xiāng)良性互動(dòng)的前提是處理好農(nóng)業(yè)與二三產(chǎn)業(yè)的關(guān)系、鄉(xiāng)村與城市的關(guān)系、農(nóng)民與工人的關(guān)系，使工農(nóng)、城鄉(xiāng)、國民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。從工農(nóng)業(yè)發(fā)展看，2012年陜西生產(chǎn)總值達(dá)14，451.18億元，其中，第一產(chǎn)業(yè)增加值1，370.16億元，增長6%，占生產(chǎn)總值的比重為9.5%；第二產(chǎn)業(yè)增加值8，075.42億元，增長14.9%，占55.9%；第三產(chǎn)業(yè)增加值5，005.6億元，增長 11.5%，占 34.6%。第三產(chǎn)業(yè)對(duì)陜西經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)作用尚未充分發(fā)揮，并且與第一、第二產(chǎn)業(yè)相比，嚴(yán)重制約了經(jīng)濟(jì)的良性增長。因此，需要調(diào)整第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，釋放其對(duì)經(jīng)濟(jì)增長和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)的帶動(dòng)優(yōu)勢(shì)。

（二）農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后。近年來，隨著城市化進(jìn)程的加快，陜西城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)入新的發(fā)展高潮。但由于缺乏長期投入機(jī)制，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施還存在著功能布局不合理、設(shè)施共享性差等問題，導(dǎo)致農(nóng)村多數(shù)地區(qū)交通、能源、水利、電力、基本農(nóng)田等基礎(chǔ)建設(shè)比較滯后?，F(xiàn)有農(nóng)田水利工程大多嚴(yán)重老化，農(nóng)業(yè)科技推廣與服務(wù)體系不健全，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過度分散化，經(jīng)營效率低下；交通條件落后，仍有許多行政村和自然村不通公路；不少村民尚未喝上自來水；很多偏遠(yuǎn)地區(qū)的通訊、網(wǎng)絡(luò)仍不到位；沒有建立長效的排污處理措施，環(huán)境衛(wèi)生條件差等。由于基礎(chǔ)設(shè)施的陳舊和落后，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)缺乏可持續(xù)發(fā)展的能力，嚴(yán)重制約了陜西農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，影響了城市向農(nóng)村拓展以及資金向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的力度，延緩了社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)及城鄉(xiāng)的良性互動(dòng)、協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）制度體系不健全。近年來，雖然政府相繼出臺(tái)了打破城鄉(xiāng)壁壘的許多政策措施，但由于制度體系的不健全，城鄉(xiāng)兩個(gè)市場(chǎng)仍不能有機(jī)融合。一是城鄉(xiāng)分離的戶籍制度導(dǎo)致農(nóng)民喪失享有與城市居民一樣的公平擇業(yè)的機(jī)會(huì)，農(nóng)民的就業(yè)無法走向社會(huì)化；二是就業(yè)、教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、最低生活保障等社會(huì)保障制度尚未覆蓋農(nóng)村，嚴(yán)重影響了城市生產(chǎn)要素到農(nóng)村投資創(chuàng)業(yè)、經(jīng)營農(nóng)業(yè)，以及農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移；三是農(nóng)村土地制度不健全，土地市場(chǎng)化不充分。沒有配套的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律、政策，造成了集體土地管理相當(dāng)薄弱，阻礙了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，嚴(yán)重制約了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的實(shí)施。

（四）農(nóng)村缺乏長期的投入機(jī)制。改革開放以來，國家財(cái)政支農(nóng)資金占財(cái)政支出的比重逐年下降。陜西國民收入分配格局主要流向是城市，城市發(fā)展相對(duì)較快，再加上農(nóng)村土地要素、資金要素和人才流向城市，制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，陜西財(cái)政收入用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的90%流向城市；金融對(duì)“三農(nóng)”的服務(wù)仍有許多不足，銀行支工歧農(nóng)、重工輕農(nóng)，農(nóng)村信用社有職無權(quán)，功能缺位，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展缺乏強(qiáng)有力的金融支撐體系；城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃不協(xié)調(diào)，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地緊缺，供需矛盾突出，已成為影響陜西統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展布局和項(xiàng)目建設(shè)的最關(guān)鍵因素。

三、推進(jìn)陜西城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化的對(duì)策

（一）制定科學(xué)的城鄉(xiāng)一體化實(shí)施保障機(jī)制，明確城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作推進(jìn)方向。為加快形成具有陜西特色的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃一盤棋，建議以《陜西省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》為指導(dǎo)，各市、區(qū)、縣乃至鎮(zhèn)結(jié)合自身地域及產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，在廣泛征求各涉農(nóng)部門意見的基礎(chǔ)上，合理制定具體規(guī)劃，使全省每一處建設(shè)用地都有科學(xué)明確的規(guī)劃依據(jù)，每一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目都納入規(guī)范細(xì)致的規(guī)劃管理，使城鄉(xiāng)規(guī)劃真正成為指導(dǎo)和調(diào)控城鄉(xiāng)建設(shè)與發(fā)展的有力手段，為消除束縛城鄉(xiāng)融合的障礙，促進(jìn)公共資源均衡配置、生產(chǎn)要素自由流動(dòng)、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)融合發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

（二）加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展。一要著力改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，強(qiáng)化城市與農(nóng)村設(shè)施銜接。進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)村水、電、氣、能、路、通訊設(shè)施建設(shè)的投入力度。盡快實(shí)現(xiàn)硬化路面自然村和村內(nèi)的全覆蓋；加快農(nóng)村垃圾中轉(zhuǎn)站建設(shè)，實(shí)現(xiàn)垃圾“村收集、鎮(zhèn)運(yùn)輸、區(qū)縣處理”的密閉化管理；二要發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)，著力改善農(nóng)村辦學(xué)條件。政府要增加農(nóng)村教育投入，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)寄宿制學(xué)校，加大對(duì)農(nóng)村教師培訓(xùn)力度，提高師資水平；積極倡導(dǎo)城市教師進(jìn)行支教，改變農(nóng)村落后的教育理念和方法；提高農(nóng)村教師待遇，建立教師激勵(lì)機(jī)制；三要提高農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)水平。市、縣各級(jí)政府要把培訓(xùn)鄉(xiāng)村醫(yī)生工作擺到重要議事日程，因地制宜制定培訓(xùn)計(jì)劃，各級(jí)衛(wèi)生行政部門做好檢查督促工作，鄉(xiāng)村醫(yī)生必須持證上崗。同時(shí)，定期組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的醫(yī)務(wù)人員、鄉(xiāng)村醫(yī)生到醫(yī)科類院?；蚨?jí)、三級(jí)醫(yī)院進(jìn)行培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)水平，緩解農(nóng)民進(jìn)城看病難的緊張局面，促進(jìn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化。

（三）加快城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的統(tǒng)籌銜接，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障制度的一元化。一要加大戶籍制度改革力度，積極探索如何剔除附加在戶籍上的勞動(dòng)、用工、住房、教育等不合理制度的約束，建立起城鄉(xiāng)一體的戶籍管理制度；進(jìn)一步健全失業(yè)、工傷、生育保險(xiǎn)制度，全面建立公民社會(huì)保險(xiǎn)登記制度，使陜西廣大農(nóng)民早日實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)，學(xué)有所教，病有所醫(yī)，住有所居，勞有所得。積極創(chuàng)造條件，承擔(dān)起進(jìn)城農(nóng)民工子女義務(wù)教育的主要責(zé)任，建立相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌保障機(jī)制，打破農(nóng)村勞動(dòng)力與城市勞動(dòng)力在政策、制度上的隔離，讓農(nóng)民自由流動(dòng)、自主擇業(yè)，享受與城市職工同等的待遇；積極探索多種形式，加快建立農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)、大病或住院保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)以及應(yīng)急性的救助等社會(huì)保障制度，并逐步將農(nóng)民工社會(huì)保障納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系之中，以最大限度地減小各種風(fēng)險(xiǎn)給農(nóng)民工帶來的危害，更好地促進(jìn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)者早日實(shí)現(xiàn)平等就業(yè)。二要加大保障性住房、棚戶區(qū)改造和農(nóng)村危房改造力度，切實(shí)解決城鄉(xiāng)中低收入居民的住房困難。調(diào)整商品房供給結(jié)構(gòu)，增加中小套型、中低價(jià)位普通商品住房比例及土地供應(yīng)，穩(wěn)步擴(kuò)大住房建設(shè)規(guī)模，積極培育發(fā)展縣域城鎮(zhèn)房地產(chǎn)業(yè)。鼓勵(lì)有條件的城鎮(zhèn)把有穩(wěn)定職業(yè)并在城鎮(zhèn)居住一定年限的農(nóng)民工逐步納入城鎮(zhèn)住房保障體系。三要針對(duì)城鎮(zhèn)就業(yè)困難群體和農(nóng)村貧困戶實(shí)施再就業(yè)援助活動(dòng)，提供減、免費(fèi)職業(yè)技能培訓(xùn)，通過大力開發(fā)公益性崗位和社區(qū)就業(yè)崗位、鼓勵(lì)企業(yè)吸納安置等手段，促進(jìn)就業(yè)。四要盡快健全教育保障機(jī)制，按城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)結(jié)合的原則，把農(nóng)村教育納入統(tǒng)一的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和教育發(fā)展大系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育資源均等化和城鎮(zhèn)、農(nóng)村區(qū)域內(nèi)部的教育資源均等化。

（四）加快農(nóng)村體制機(jī)制創(chuàng)新，對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化提供有力支持。一要加快農(nóng)村土地制度創(chuàng)新。要明確界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，堅(jiān)決杜絕以公共利益為由低價(jià)侵占農(nóng)民耕地，充分保障農(nóng)民對(duì)土地的基本權(quán)利；按照“依法、自愿、有償”原則，鼓勵(lì)農(nóng)民采取出租、入股、質(zhì)押、抵押、置換等方式，積極穩(wěn)妥流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，真正做到土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化、制度化和契約化。二要加快財(cái)政支農(nóng)制度創(chuàng)新。扎實(shí)推進(jìn)省直管縣財(cái)政管理體制改革試點(diǎn)，明確劃分省、市、縣三級(jí)財(cái)權(quán)和事權(quán)，尤其要加大對(duì)財(cái)政困難市、縣的轉(zhuǎn)移支付力度，完善各級(jí)財(cái)政農(nóng)村小額信貸貼息和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金政策，加大對(duì)自我供給能力弱、財(cái)政運(yùn)行困難縣鄉(xiāng)的支持力度，提高基本財(cái)力保障水平。三要加快農(nóng)村金融創(chuàng)新。通過農(nóng)村信用社和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的深化改革，逐步建立以貼息、擔(dān)保、參股和創(chuàng)業(yè)投資為主的多渠道、多方式的適合農(nóng)村金融需求特點(diǎn)的現(xiàn)代農(nóng)村金融體系；鼓勵(lì)大型國有商業(yè)銀行和股份制商業(yè)銀行在縣域增設(shè)分支機(jī)構(gòu)，加快培育村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助社等新型金融組織；鼓勵(lì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)民建房、辦農(nóng)家店等提供信貸支持，以促進(jìn)陜西經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展。

［1］徐輯方，尹作敬.城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程實(shí)證研究與戰(zhàn)略對(duì)策——以山東省濟(jì)寧市為例［J］.山東省農(nóng)業(yè)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2010.6.

［2］余愛云.陜西城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展現(xiàn)狀、障礙及對(duì)策［J］.西部大開發(fā)，2010.7.

［3］金麗馥，余濤.新時(shí)期我國農(nóng)村人力資本現(xiàn)狀、問題及改進(jìn)對(duì)策［J］.理論導(dǎo)刊，2011.1.