□文/李玉英 朱璐華

（河北聯(lián)合大學(xué) 河北·唐山）

2009年9月國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“指導(dǎo)意見(jiàn)”），決定在全國(guó)10%的地區(qū)開(kāi)展新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，預(yù)計(jì)到2020年將在全國(guó)普遍實(shí)行新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2011年底，全國(guó)有2，273個(gè)縣實(shí)施了新農(nóng)保，新農(nóng)保參保人數(shù)達(dá)21，100.28萬(wàn)人，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入1，070億元，比上年增長(zhǎng)135.9%。其中，個(gè)人繳費(fèi)415億元，比上年增長(zhǎng)84%，基金支出588億元，比上年增長(zhǎng)193.3%，基金累計(jì)結(jié)存1，199億元。在新農(nóng)保試點(diǎn)地區(qū)，政府制定了相應(yīng)措施來(lái)加強(qiáng)新農(nóng)保監(jiān)管。同時(shí)，在實(shí)際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，為了使新農(nóng)保的各項(xiàng)管理規(guī)章制度得到有效執(zhí)行，各試點(diǎn)縣均成立了新農(nóng)保監(jiān)督委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)新農(nóng)保管理機(jī)構(gòu)工作與各項(xiàng)管理規(guī)章制度執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。

一、新農(nóng)?；鸨O(jiān)管存在的問(wèn)題

整體來(lái)看，目前新農(nóng)保試點(diǎn)中的監(jiān)管效果良好，但仍然存在以下問(wèn)題：

1、新農(nóng)?；鸨O(jiān)管的法律體系不健全。目前的新農(nóng)保基金監(jiān)管并沒(méi)有完整、系統(tǒng)的法律體系作為支撐。在新農(nóng)保的試點(diǎn)中執(zhí)行的僅是部門(mén)規(guī)章或其他方面的制度規(guī)范，其權(quán)威性和穩(wěn)定性較差，從而致使監(jiān)管缺乏充足的法律依據(jù)，造成新農(nóng)保基金的安全性受到威脅，將會(huì)影響新農(nóng)保制度的健康發(fā)展。

2、以行政監(jiān)督為核心，融“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”為一身。新農(nóng)保基金監(jiān)管制度是以內(nèi)部監(jiān)督為約束，行政監(jiān)督為核心，社會(huì)監(jiān)督為補(bǔ)充的監(jiān)督模式。這種過(guò)分依賴行政手段的監(jiān)管方式，會(huì)由于政府失靈，從而造成行政監(jiān)管的低效率。各級(jí)勞動(dòng)保障部門(mén)既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”即基金營(yíng)運(yùn)，又當(dāng)“裁判員”即行政監(jiān)督，缺乏監(jiān)督的制衡機(jī)制，是目前監(jiān)管體制存在的最大弊端。新農(nóng)?；鸬膬?nèi)部審計(jì)監(jiān)督工作沒(méi)有落到實(shí)處。雖然勞動(dòng)保障部下發(fā)了《社會(huì)保險(xiǎn)基金行政監(jiān)督辦法》、《社會(huì)保險(xiǎn)審計(jì)暫行規(guī)定》，但是由于受編制的限制，地市一級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)基本上都沒(méi)有專職的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督工作大都流于形式，沒(méi)有發(fā)揮出應(yīng)有的作用。

3、新農(nóng)?；鸬纳鐣?huì)監(jiān)督透明度低。在政府主導(dǎo)的監(jiān)管體制下，社會(huì)保障部門(mén)充當(dāng)委托人、投資者和資產(chǎn)管理者，政企不分，政事不分，沒(méi)有透明的信息披露，缺乏市場(chǎng)監(jiān)督。社會(huì)監(jiān)督工作沒(méi)有正常開(kāi)展。按照有關(guān)規(guī)定，各地人民政府都要成立社會(huì)保障基金監(jiān)督委員會(huì)，健全社會(huì)保障監(jiān)督體系，依法組織對(duì)社會(huì)保障政策執(zhí)行情況和社會(huì)保障基金預(yù)決算、征繳、支付、調(diào)劑、投資運(yùn)營(yíng)、管理等情況實(shí)施監(jiān)督。但實(shí)際上各地的監(jiān)委會(huì)大都沒(méi)有正常開(kāi)展活動(dòng)。應(yīng)該向社會(huì)披露的相關(guān)信息，沒(méi)有及時(shí)披露，無(wú)法接受社會(huì)監(jiān)督。作為資產(chǎn)管理者的政府，應(yīng)當(dāng)對(duì)社保基金運(yùn)營(yíng)管理信息充分公開(kāi)，通過(guò)相關(guān)規(guī)定確定信息公開(kāi)制度，讓普通公民都對(duì)基金的使用以及運(yùn)行情況有所了解，這樣才能更好地保障基金參與人和受益人的利益。

4、新農(nóng)?；鸨O(jiān)督系統(tǒng)難以形成合力。行政部門(mén)的監(jiān)督在一定程度上分散無(wú)序，不協(xié)調(diào)。新農(nóng)?；鸬男姓O(jiān)督涉及到多個(gè)部門(mén)，包括人力資源與社會(huì)保障部門(mén)、財(cái)政部門(mén)、審計(jì)部門(mén)、監(jiān)察部門(mén)等，在基金監(jiān)督上，缺乏明確分工，時(shí)有監(jiān)督“缺位”、“越位”現(xiàn)象存在，出現(xiàn)監(jiān)督不協(xié)調(diào)甚至不配合的現(xiàn)象。各部門(mén)從自身利益出發(fā)，出現(xiàn)重復(fù)檢查，缺乏有效溝通造成規(guī)章細(xì)則難以實(shí)施到位。缺乏獨(dú)立的新農(nóng)?；鸬谋O(jiān)督機(jī)構(gòu)，使得內(nèi)部監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督的有效性降低。

5、尚未建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警監(jiān)督機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警監(jiān)督是新農(nóng)?；鸨O(jiān)管工作的重要組成部分。由于農(nóng)村人口的老齡化風(fēng)險(xiǎn)、通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)等因素會(huì)加大養(yǎng)老金支付風(fēng)險(xiǎn)，如何對(duì)未來(lái)基金的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警顯得尤為必要。但是，目前尚未建立一套監(jiān)測(cè)新農(nóng)?；疬\(yùn)作的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警監(jiān)督指標(biāo)體系，這也是監(jiān)管機(jī)制中的薄弱環(huán)節(jié)。

二、完善新農(nóng)保監(jiān)管的措施

1、建立多層次的監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)有效的多方協(xié)同監(jiān)管。政府作為公共權(quán)力的代表，具有對(duì)新農(nóng)?；鸸芾磉M(jìn)行監(jiān)督的職責(zé)。理順新農(nóng)保基金管理體系，理順基金管理各主體的關(guān)系，并明確各主體在行政事務(wù)性管理和運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)性管理事項(xiàng)中的職權(quán)劃分。人力資源與社會(huì)保障部門(mén)作為具體執(zhí)行監(jiān)管職能的政府機(jī)構(gòu)，應(yīng)對(duì)各級(jí)代理人的行為進(jìn)行監(jiān)管，控制逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，以確?；鸬陌踩?。

2、中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。新農(nóng)?；鹬薪榉?wù)機(jī)構(gòu)是指為新農(nóng)?；鸸芾硖峁┓?wù)的投資顧問(wèn)公司、精算咨詢公司、律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等專業(yè)機(jī)構(gòu)，它們的主要職責(zé)就是對(duì)新農(nóng)保基金管理機(jī)構(gòu)的行為進(jìn)行合法、合規(guī)檢查。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)顯示，依靠審計(jì)、會(huì)計(jì)、精算和信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)等新農(nóng)?；鹬薪榉?wù)機(jī)構(gòu)及時(shí)而客觀地提供有關(guān)資料，監(jiān)管機(jī)構(gòu)和參保農(nóng)民就能比較全面地了解基金的運(yùn)營(yíng)情況，并及時(shí)采取相應(yīng)的措施，從而有效防范新農(nóng)保基金運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的道德風(fēng)險(xiǎn)。在我國(guó)，審計(jì)、會(huì)計(jì)、精算和信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)等新農(nóng)保基金中介服務(wù)機(jī)構(gòu)是新農(nóng)?；鸨O(jiān)管體系不可或缺的組成部分，它們是進(jìn)行非政府監(jiān)管的主體力量。

3、建立監(jiān)督檢查聯(lián)席會(huì)議機(jī)制和公示舉報(bào)制度。由監(jiān)察部門(mén)牽頭，縣人力資源與社會(huì)保障部門(mén)、財(cái)政、審計(jì)等各職能部門(mén)召開(kāi)監(jiān)督檢查聯(lián)席會(huì)議制度，并形成長(zhǎng)期運(yùn)行機(jī)制，定期交流情況，分析問(wèn)題，幫助基層及業(yè)務(wù)部門(mén)堵塞管理漏洞，建章立制，嚴(yán)肅查處違反制度規(guī)定的突出問(wèn)題。各級(jí)新農(nóng)保機(jī)構(gòu)設(shè)立投訴、舉報(bào)電話并予以公布，接受群眾監(jiān)督；對(duì)群眾投訴、舉報(bào)內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)記錄備案，做到及時(shí)調(diào)查核實(shí)并給予盡快答復(fù)。同時(shí)，對(duì)享受待遇人員的生存情況進(jìn)行跟蹤，杜絕養(yǎng)老金虛領(lǐng)、冒領(lǐng)情況的發(fā)生。

4、加強(qiáng)立法，為控制委托-代理風(fēng)險(xiǎn)提供法律保障。目前，我國(guó)針對(duì)新農(nóng)保的制度規(guī)范性文件只有國(guó)務(wù)院頒布的《指導(dǎo)意見(jiàn)》及各試點(diǎn)地方政府制定的相應(yīng)實(shí)施辦法。而《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)新農(nóng)?；鸬谋O(jiān)管只是作了原則性規(guī)定，地方政府制定的實(shí)施辦法多注重操作性的規(guī)定，對(duì)監(jiān)管的規(guī)定也十分模糊，新農(nóng)?；鸬谋O(jiān)管基本還處于無(wú)法可依的狀態(tài)。因此，有必要建立完善的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管法律體系，可以以《社會(huì)保險(xiǎn)法》為基礎(chǔ)，加快《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)督管理?xiàng)l例》的立法步伐，并制定相關(guān)的行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章，構(gòu)建完善的新農(nóng)?；鸬谋O(jiān)管法律體系，從而建立規(guī)范的新農(nóng)保基金監(jiān)管的法律制度，明確基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律地位和監(jiān)管職責(zé)，確?；鸸芾磉\(yùn)營(yíng)過(guò)程中的安全。

5、建立嚴(yán)格的信息披露制度，提高新農(nóng)?；鸸芾硗该鞫?。嚴(yán)格的信息披露制度將使基金管理中各級(jí)委托人和受托人等獲得充分的信息，減少因不完全甚至虛假錯(cuò)誤信息而導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)和損失。為提高新農(nóng)?；鸸芾硗该鞫?，應(yīng)建立嚴(yán)格的新農(nóng)保基金管理信息披露制度。第一，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、托管機(jī)構(gòu)定期向有關(guān)監(jiān)管部門(mén)報(bào)告農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理情況，披露有關(guān)信息，并保證信息的真實(shí)性、完整性，使監(jiān)管者可以隨時(shí)了解整個(gè)基金收支運(yùn)行情況。農(nóng)民也可以借助網(wǎng)絡(luò)，方便快捷地獲取個(gè)人信息及相關(guān)信息；第二，新農(nóng)保基金運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)作為經(jīng)營(yíng)權(quán)的代理人，必須及時(shí)向參保農(nóng)民、委托機(jī)構(gòu)披露有關(guān)基金投資運(yùn)營(yíng)的成本、效益及其他重大事項(xiàng)。通過(guò)信息披露，將新農(nóng)?；鸸芾磉\(yùn)營(yíng)置于監(jiān)管機(jī)構(gòu)和基金持有人的雙重監(jiān)督之下，從而有效防止各級(jí)代理人違規(guī)操作，損害基金持有人利益。

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