萬志鵬，張 異

（1.湘潭大學(xué)法學(xué)院，湖南 湘潭411105；2.石河子大學(xué) 政法學(xué)院，新疆 石河子832003）

食品安全監(jiān)管瀆職犯罪：表現(xiàn)、成因及危害

萬志鵬1，張 異2

（1.湘潭大學(xué)法學(xué)院，湖南 湘潭411105；2.石河子大學(xué) 政法學(xué)院，新疆 石河子832003）

食品安全監(jiān)管瀆職犯罪是造成我國食品安全問題的重要原因之一。在表現(xiàn)上，食品安全監(jiān)管瀆職主要反映為當(dāng)知不知、知而不問、問而不責(zé)等形態(tài)，其中具有監(jiān)管體制不暢、利益勾結(jié)和問責(zé)不嚴(yán)等深層原因。食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的瀆職犯罪將誘發(fā)不法商家的違法犯罪行為，進(jìn)而損害人民生命健康、破壞政府公信力。

食品；監(jiān)管；瀆職

引言

俗話說：“民以食為天”。人的生存，首先需要滿足的是“吃”。在改革開放三十多年后的今天，“吃飽”已不再是中國百姓擔(dān)心的問題，如何吃得營養(yǎng)、吃得健康已成為人們真正關(guān)心的問題。然而，近年來頻頻發(fā)生的食品安全事件使我國公眾對(duì)食品安全的憂慮有增無減，毒奶粉、地溝油、瘦肉精……一次次有關(guān)食品安全的公共事件沖擊著人們心理承受能力的底線。然而，在社會(huì)各界對(duì)“黑”商家們口誅筆伐的時(shí)候，往往忽視了負(fù)有食品安全監(jiān)管職責(zé)的國家機(jī)關(guān)及其工作人員的瀆職行為所起到的縱容作用。毫不夸張地說，食品安全監(jiān)管責(zé)任重于泰山，這是關(guān)系國計(jì)民生的大事。群眾的“菜籃子”安全得不到保證，不僅僅是不法奸商的作惡結(jié)果，負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的公務(wù)員的不作為、亂作為等瀆職行為是其中重要原因。

我國《食品安全法》第七十五條明確規(guī)定：“調(diào)查食品安全事故，除了查明事故單位的責(zé)任，還應(yīng)當(dāng)查明負(fù)有監(jiān)督管理和認(rèn)證職責(zé)的監(jiān)督管理部門、認(rèn)證機(jī)構(gòu)的工作人員失職、瀆職情況?！?011年通過的《刑法修正案（八）》則更加明確地規(guī)定：“負(fù)有食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的國家機(jī)關(guān)工作人員，濫用職權(quán)或者玩忽職守，導(dǎo)致發(fā)生重大食品安全事故或者造成其他嚴(yán)重后果的，處五年以下有期徒刑或者拘役；造成特別嚴(yán)重后果的，處五年以上十年以下有期徒刑?！蹦壳傲⒎ㄉ弦呀?jīng)明確了食品安全監(jiān)管瀆職罪，即使在《刑法修正案（八）》出臺(tái)之前，按照普通瀆職罪（濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪等）追究食品安全監(jiān)管瀆職者的刑事責(zé)任也毫無問題。不過在司法實(shí)踐中，不論是2011年刑法修訂之前還是之后，真正因食品安全監(jiān)管瀆職而鋃鐺入獄的國家工作人員都是鳳毛麟角，這不能不引起我們的反思。本文嘗試揭露這一被人忽視的“黑幕”，希望能喚起社會(huì)各界對(duì)“菜籃子”安全負(fù)有守護(hù)職責(zé)的公務(wù)人員瀆職犯罪的關(guān)注。

食品，可以理解為指除藥品以外，通過人口攝入的供人充饑或解渴的一切物質(zhì)。安全，按照《現(xiàn)代漢語詞典》的解釋是指“沒有危險(xiǎn)；不受危險(xiǎn)；不出事故?！蹦壳皩W(xué)界認(rèn)為，食品安全的含義有三個(gè)境界：首先是食品數(shù)量安全，即一個(gè)國家或地區(qū)能夠生產(chǎn)本民族基本生產(chǎn)需要的食品，保證人們既能買得到，也能買得起；其次是指食品質(zhì)量安全，即所提供的食品在營養(yǎng)、衛(wèi)生方面滿足和保障人群的健康需要；再次是指食品可持續(xù)安全，即合理利用自然資源，確保在任何時(shí)候都能持續(xù)地、穩(wěn)定地獲得食品，保障食品供應(yīng)不僅能滿足現(xiàn)代人的需要，也能滿足人類后代的需要[1]。我國《食品安全法》第九十九條對(duì)食品安全的定義是：“指食品無毒、無害，符合應(yīng)當(dāng)有的營養(yǎng)要求，對(duì)人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害?！憋@然，這里指的是第二個(gè)層面即食品質(zhì)量方面的安全。本文所說的食品安全也正是在這一意義上進(jìn)行的。據(jù)不完整統(tǒng)計(jì)，我國每年至少有2—3萬人因各種原因而食物中毒，食品安全事故造成的直接和間接經(jīng)濟(jì)損失更是難以估計(jì)[2]。尤其是，近年來出現(xiàn)了諸多影響重大的食品安全公共事件，由此造成的公眾恐慌和經(jīng)濟(jì)損失已成為影響社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突出問題。在此種情況下，對(duì)食品安全監(jiān)管失職、瀆職犯罪的重視已經(jīng)刻不容緩。

一、食品安全監(jiān)管瀆職犯罪的種種表現(xiàn)

目前，我國食品安全問題主要發(fā)生在食品的生產(chǎn)、加工和流通三個(gè)環(huán)節(jié)之中。生產(chǎn)環(huán)節(jié)主要是農(nóng)產(chǎn)品的污染問題，如農(nóng)作物化肥殘留超標(biāo)、非法使用添加劑等，典型如“瘦肉精”事件；加工環(huán)節(jié)主要是非法使用添加劑、使用偽劣原料加工食品等，典型如“三聚氰胺”事件；流通環(huán)節(jié)主要是制假販假、銷售過期食品等，如南京“冠生園”事件。每一次事件的發(fā)生，除了不法商家的利益熏心，監(jiān)管者的種種瀆職表現(xiàn)是難逃其咎的。

（一）當(dāng)知不知、事后才知

在現(xiàn)行監(jiān)管體制下，工商、質(zhì)檢、衛(wèi)生等部門都是負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管的部門，然而現(xiàn)實(shí)中的食品安全事件往往是媒體率先披露后有關(guān)部門才聞風(fēng)而動(dòng)。這種當(dāng)知不知的情況屬于典型的玩忽職守型瀆職。以2008年發(fā)生的震驚中外的三鹿奶粉事件為例，從當(dāng)年3月起，有關(guān)部門就陸續(xù)接到消費(fèi)者投訴反映，在長達(dá)四五個(gè)月的時(shí)間內(nèi)，河北省的各級(jí)檢測機(jī)構(gòu)先后多次對(duì)三鹿奶粉進(jìn)行檢驗(yàn)，卻“均未發(fā)現(xiàn)問題”。直到9月被媒體曝光后，地方政府才開始“徹查”。2010年底的河北“昌黎葡萄酒”造假事件中，當(dāng)?shù)氐募倨咸丫茦I(yè)經(jīng)營多年，早已形成了“造假一條龍”，甚至帶動(dòng)了當(dāng)?shù)氐木凭⑹称诽砑觿┮约爸萍贅?biāo)簽等一系列“產(chǎn)業(yè)”，路人皆知的事情而當(dāng)?shù)乇O(jiān)管部門卻“渾然不覺”。直到被曝光，才開始“迅即”介入。2011年4月，上海超市被曝“染色”饅頭，隨即全市展開“饅頭大檢查”，涉案企業(yè)被吊銷食品生產(chǎn)許可證，5名犯罪嫌疑人被刑拘（其中無一人是國家公職人員）。據(jù)報(bào)道，這種添加了對(duì)人體有危害的檸檬黃等添加劑的“染色”饅頭，在相當(dāng)長的一段時(shí)間里繞過了所有的監(jiān)管部門，堂而皇之地進(jìn)入到華聯(lián)等大型超市賣給消費(fèi)者。如果不是媒體曝光，這種坑害老百姓的饅頭還不知道要流通多久。小小的饅頭生產(chǎn)流程并不復(fù)雜，有關(guān)監(jiān)管竟然形同虛設(shè)，非得到事后才“嚴(yán)肅查處”。食品安全監(jiān)管本應(yīng)是日常性的、主動(dòng)性的工作，各監(jiān)管部門本應(yīng)該有多種執(zhí)法手段提前干預(yù)，預(yù)先給公眾報(bào)警，而現(xiàn)實(shí)中多數(shù)事件卻是在已經(jīng)造成社會(huì)危害、媒體曝光后有關(guān)部門才被動(dòng)出擊，無異于是一種“馬后炮”式的工作方式。

（二）知而不問、拖延瞞報(bào)

這種監(jiān)管瀆職的表現(xiàn)是有關(guān)部門明明已經(jīng)知道食品安全的問題所在，卻出于種種原因不聞不問，或者拖延瞞報(bào)。這是一種濫用職權(quán)型的瀆職犯罪，在震驚全國的“三鹿”集團(tuán)案件中表現(xiàn)得十分明顯。2008年12月31日，河北省石家莊市中級(jí)人民法院開庭審理了三鹿集團(tuán)案，田文華等4名原三鹿集團(tuán)高級(jí)管理人員一同受審。庭審中，田文華稱，她在獲知三鹿集團(tuán)送檢的16個(gè)批次奶粉樣品中有15批次檢出三聚氰胺后，于8月2日以書面報(bào)告的形式向石家莊市有關(guān)部門作了匯報(bào)。8月29日，她再次以書面報(bào)告形式將情況上報(bào)石家莊市政府，而當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門對(duì)此事卻遲遲未做出反應(yīng)。事實(shí)的確如此。據(jù)事后調(diào)查，石家莊市政府在8月2日接到三鹿集團(tuán)的報(bào)告后，既未采取任何措施，也未向河北省政府和國務(wù)院有關(guān)部門報(bào)告，導(dǎo)致事態(tài)進(jìn)一步擴(kuò)大，直到9月9日才向河北省政府報(bào)告，此時(shí)已距三鹿集團(tuán)的報(bào)告時(shí)期有一個(gè)多月。如果不是媒體的曝光和中央領(lǐng)導(dǎo)人的出面解決，事情不知道還要拖多久。地方政府和監(jiān)管部門的拖延、不作為，是造成三鹿事件影響擴(kuò)大的重要原因，但如此影響巨大的案件卻沒有任何政府公務(wù)人員因?yàn)^職而獲罪。又如，在2003年的安徽阜陽“大頭娃娃”奶粉事件中，早在年初阜陽市的醫(yī)院就開始收治因食用劣質(zhì)奶粉而導(dǎo)致營養(yǎng)不良的患兒，2003年5月起就有患兒家長向阜陽市工商局投訴，但一直沒有引起工商部門的重視。據(jù)調(diào)查，2004 年1月中央電視臺(tái)《聚焦三農(nóng)》節(jié)目報(bào)道阜陽奶粉問題后，雖然阜陽市委也組織了有關(guān)部門進(jìn)行專項(xiàng)整頓的工作部署，但工作只落實(shí)在文件和口頭上，并沒有實(shí)際的聯(lián)合行動(dòng)。在會(huì)議第二天就由市工商局代擬了通報(bào)，聲稱問題得到了解決。阜陽市有關(guān)部門對(duì)劣質(zhì)奶粉問題的輕視、忽視乃至散漫工作作風(fēng)，是一種典型的不負(fù)責(zé)任的瀆職行為。類似的情況層出不窮。另據(jù)報(bào)道，2010年7月，湖南省質(zhì)監(jiān)局就已經(jīng)檢查出“金浩”公司的茶油含超標(biāo)致癌物質(zhì)，但為了“維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定”而遲遲不向社會(huì)公布情況，隱瞞問題達(dá)半年之久。在2011年初的“染色”饅頭事件出來后，上海市有關(guān)監(jiān)管部門的工作人員就曾透露，由于消費(fèi)者已增強(qiáng)對(duì)過期食品的警惕，超市于是把臨近保質(zhì)期的食品退還給生產(chǎn)商，過期食品被生產(chǎn)企業(yè)重新作為原料進(jìn)行再加工，這種做法現(xiàn)在已成為行業(yè)的所謂“潛規(guī)則”。問題是，既然監(jiān)管部門早已知道不法商家這種損人利己的“潛規(guī)則”，為什么不及時(shí)制止？這種知而不問的行為不是瀆職還是什么？如果說裝聾作啞還只是“較輕”的監(jiān)管瀆職表現(xiàn)，那么刻意壓制、阻礙有關(guān)食品質(zhì)量的舉報(bào)、控訴，或者刻意封鎖消息、拖延瞞報(bào)就是監(jiān)管瀆職犯罪的“高級(jí)”形態(tài)。據(jù)報(bào)道，廣東奶業(yè)協(xié)會(huì)質(zhì)疑蒙牛特侖蘇添加了OMP，并向國家部委提交了OMP物質(zhì)調(diào)查請(qǐng)示，政府監(jiān)管部門未積極回應(yīng)，反而多方施壓和阻礙，使得質(zhì)疑擱置三年后才得以澄清[3]。這一現(xiàn)象絕非偶然?！斗ㄖ迫?qǐng)?bào)》記者了解到，河南檢察機(jī)關(guān)在查處“瘦肉精”過程中曾出現(xiàn)這一情景：辦案檢察官前往某政府防疫部門查案時(shí)，當(dāng)即發(fā)現(xiàn)驚惶失措神情的工作人員正在涂改一些表格數(shù)據(jù)，而這些正在被涂改的數(shù)據(jù)恰恰成為涉罪罪證[4]。

（三）問而不責(zé)、避重就輕

還有一種監(jiān)管瀆職的表現(xiàn)同樣是不容忽視的：監(jiān)管人員對(duì)食品制假、販假者雖然上進(jìn)行了查處，但實(shí)際上沒有按照法律規(guī)定“動(dòng)真格”，或者敷衍了事，或者避重就輕，從而使問題得不到真正解決。在2000年浙江金華“毒瓜子”事件中，當(dāng)?shù)匦l(wèi)生部門僅僅以責(zé)令改正、沒收違法所得和罰款就將一起險(xiǎn)些釀成重大公共衛(wèi)生事件的案件“淡化”處理，而如此輕縱制假、販假者所埋下的隱患就是使利益熏心的不法商家將行政處罰僅僅作為一項(xiàng)可以承受的經(jīng)營成本，而果然三年之后金華又爆“火腿”案。涉嫌犯罪的就要移交司法機(jī)關(guān)依法處理，即使夠不上犯罪也應(yīng)該依法嚴(yán)肅處理，在法治社會(huì)中，這本是責(zé)任政府的當(dāng)然要義。但在今日社會(huì)，仿佛“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)”是最難以落實(shí)的，成為法治的最大障礙。對(duì)于食品監(jiān)管負(fù)有職責(zé)的政府機(jī)構(gòu)及其工作人員而言，如果查處違法犯罪者只是走走過場，無疑起不到什么震懾作用。遺憾地是，我們?cè)诤芏嗍称钒讣卸伎梢钥吹竭@樣的處理結(jié)局就是最終的處罰：責(zé)令改正、銷毀問題食品、沒收違法所得、罰款。而罰款的數(shù)額，往往竟是“協(xié)商”的結(jié)果——總之不能超過商家的“承受能力”。只要事情不大，這仿佛又成為執(zhí)法者與違法者之間的另一種“潛規(guī)則”。2011年沈陽“毒豆芽”案中的犯罪人蹇某供述，他本人在一年前就曾被沈陽一家媒體曝光生產(chǎn)有毒豆芽，當(dāng)?shù)毓ど滩块T對(duì)他也僅是“警告”和沒收了部分違法所得，而他挪換了地方后照樣繼續(xù)干“老本行”。這樣的問責(zé)其實(shí)相當(dāng)于問而不責(zé)。事實(shí)上，即使是在監(jiān)管相對(duì)嚴(yán)格的大中城市中，質(zhì)檢、工商、衛(wèi)生等部門的日常工作也存在很多問題。在執(zhí)法檢查“運(yùn)動(dòng)”的間隙，以罰代管、以本部門行政處罰代替移交司法機(jī)關(guān)處罰的情況是司空見慣的。

二、食品安全監(jiān)管瀆職犯罪的致罪因素

導(dǎo)致食品安全監(jiān)管出現(xiàn)問題的因素是復(fù)雜的，比較突出的可以歸納為以下三個(gè)方面：

（一）監(jiān)管體制之痛

我國目前的食品安全監(jiān)管是采用分段管理、各負(fù)其責(zé)的體制。養(yǎng)殖、生產(chǎn)、流通、餐飲等環(huán)節(jié)分別由農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、工商、衛(wèi)生等部門管理，被戲稱是“九龍治水”。也有人統(tǒng)計(jì)，目前我國食品安全監(jiān)管工作涉及到15個(gè)政府部門，形成了“政出多門，多頭執(zhí)法，交叉重疊”的監(jiān)管模式[5]。這種模式下造成的條塊分割、職能交叉的問題并沒有隨著2009年《食品安全法》的頒布而根本改變?！妒称钒踩ā芬?guī)定國務(wù)院設(shè)立食品安全委員會(huì)作為最高層面的食品安全協(xié)調(diào)、指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，同時(shí)也規(guī)定“縣級(jí)以上衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)溝通、密切配合，按照各自職責(zé)分工，依法行使職權(quán)，承擔(dān)責(zé)任?！钡壳皩W(xué)術(shù)界對(duì)這一規(guī)定的效果仍持懷疑態(tài)度。認(rèn)為仍然沒有解決分段監(jiān)管、各自為政的局面，而這正是造成監(jiān)管漏洞的根源[6]。顯然，一個(gè)環(huán)節(jié)由一個(gè)部門監(jiān)管，不僅導(dǎo)致執(zhí)法機(jī)構(gòu)臃腫，執(zhí)法效率低下，而且中央和地方兩級(jí)監(jiān)管部門之間也容易缺乏協(xié)調(diào)，特別是在行政隸屬歸地方、業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)歸中央的這種體系中。另外，監(jiān)管部門雖然眾多，但由于權(quán)責(zé)劃分不清、交叉重疊以及監(jiān)管空白并存，導(dǎo)致了許多情況下誰也可以管，結(jié)果誰都沒有管。有利益的都去爭著管，“費(fèi)力不討好”的事情誰也不愿意管。杭州《錢江晚報(bào)》的記者曾經(jīng)暗訪過烤鴨制作過程中產(chǎn)生的垃圾油——“烤鴨油”流向市場的問題。據(jù)專家說這種“烤鴨油”比“地溝油”還毒，而杭州市場上這種“烤鴨油”卻大肆流向路邊、街頭的小攤小店。對(duì)于記者反映的問題，杭州市食品藥品監(jiān)督管理局稱他們沒有具體的市場監(jiān)管職能，建議向工商和衛(wèi)生部門反映；杭州市衛(wèi)生局監(jiān)督所表示，如果是小攤販?zhǔn)褂每绝営?，那么屬于工商部門管；而杭州市工商局則稱，這事不歸他們管，歸食品藥品監(jiān)督管理局管[7]。這種監(jiān)管部門之間相互推諉的情況屢見不鮮，而民眾的健康權(quán)就在相互扯皮中被損害了。在2003年“海城豆奶事件”中，衛(wèi)生部專家針對(duì)事件中的瞞報(bào)行為指出：“地方上的衛(wèi)生局長都是市長、縣長任命的，你說他會(huì)聽誰的？”言外之意是：體制上的問題決定了地方監(jiān)管失職是必然的。再次以三鹿事件為例：提供奶源的奶農(nóng)及企業(yè)由農(nóng)業(yè)部監(jiān)管；牛奶生產(chǎn)商的加工過程由衛(wèi)生部和國家質(zhì)檢總局監(jiān)管；奶粉市場銷售中的安全抽查由工商部門和食品藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)。三聚氰胺就是不法奶農(nóng)在原奶收購過程中摻入的，但原奶收購環(huán)節(jié)的“奶站”卻是監(jiān)管的空白地帶，歸哪個(gè)部門監(jiān)管竟然不明確。因此，問題的爆發(fā)就成為遲早的事情。

（二）利益糾結(jié)之多

監(jiān)管瀆職的另一層原因是監(jiān)管部門與被監(jiān)管對(duì)象之間形成的利益共同體。據(jù)了解，現(xiàn)在許多地方的食品安全監(jiān)管部門的人頭經(jīng)費(fèi)和辦公經(jīng)費(fèi)都要靠“創(chuàng)收”來解決，而“創(chuàng)收”就意味著罰款。山東某縣質(zhì)監(jiān)局一位食品審查員曾多次向記者反映：“現(xiàn)在的財(cái)政供養(yǎng)機(jī)制不是很順，收費(fèi)罰款省局、市局都扣一部分，剩下大約80%是‘自己’的，所有人的工資福利就從收費(fèi)、罰款中出。如果說之前曝出的上海出租車運(yùn)營是‘釣魚執(zhí)法’，我們現(xiàn)在就變成了‘養(yǎng)魚執(zhí)法’，每天的工作目標(biāo)就是想著如何完成‘創(chuàng)收’任務(wù)?！边@種類似于繳納“保護(hù)費(fèi)”的做法，也已成為行業(yè)的另一個(gè)“潛規(guī)則”。這筆開支毫無疑問也被企業(yè)計(jì)入食品生產(chǎn)、加工的日常成本之中，通過價(jià)格轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者的頭上。而一些地方的食品審查員甚至表示，執(zhí)法中不能罰太狠，把企業(yè)罰死，就沒地方收錢了。阜陽劣質(zhì)奶粉事件中，該市工商局某位負(fù)責(zé)人事后總結(jié)說，由于部門利益的驅(qū)使，“管理圍著收費(fèi)轉(zhuǎn)，檢查圍著罰款轉(zhuǎn)。”此言絕非阜陽當(dāng)?shù)貍€(gè)別情況。央視《每周質(zhì)量報(bào)告》2011年3月15日以《“健美豬”真相》曝光了河南“瘦肉精”的出爐過程：早在1997年，農(nóng)業(yè)部就明確禁止在養(yǎng)殖業(yè)使用“瘦肉精”，河南省也曾三令五申要求各部門加強(qiáng)對(duì)“瘦肉精”的監(jiān)管力度。然而，用“瘦肉精”飼養(yǎng)的生豬，從河南到南京一路暢通無阻。很多銷售者手中檢驗(yàn)檢疫證明、消毒證明等各種手續(xù)一應(yīng)俱全。而這些手續(xù)全是用錢換來的，一些工作人員根本就沒有真正實(shí)地檢查、檢疫，只是收幾百元錢就蓋章發(fā)證。

筆者認(rèn)為，地方財(cái)政投入的不足是造成“養(yǎng)魚執(zhí)法”的根源。雖然《食品安全法》及其實(shí)施細(xì)則要求地方財(cái)政保障本地方的食品安全監(jiān)管執(zhí)法經(jīng)費(fèi)，但有相當(dāng)?shù)貐^(qū)的財(cái)政經(jīng)費(fèi)到位率低，直接影響了監(jiān)督執(zhí)法工作的進(jìn)行。另一方面，食品安全監(jiān)管中存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱是造成利益勾結(jié)的另一層原因。由于食品安全方面的信息權(quán)幾乎完全被監(jiān)管部門壟斷，公民無從知情，進(jìn)而導(dǎo)致監(jiān)管部門與企業(yè)利益勾結(jié)，滋生腐敗，權(quán)力尋租。有的地方質(zhì)檢部門的品牌評(píng)比已經(jīng)變相為地方政府監(jiān)管部門的權(quán)力尋租的新形式。

（三）問責(zé)失靈之弊

監(jiān)管失職的法律責(zé)任特別是刑事責(zé)任長期流于紙面，是導(dǎo)致這一瀆職泛濫的又一重要原因?，F(xiàn)實(shí)中，問責(zé)往往是應(yīng)付公眾憤怒的最后手段，而且一般都是在事件影響較大、已經(jīng)引起公眾廣泛關(guān)注的情況下才進(jìn)行。2003年阜陽劣質(zhì)奶粉事件的處理結(jié)果，是從阜陽市市長、副市長、工商局長、衛(wèi)生局長等8名主要官員受到黨紀(jì)、行政處分，但無一人被追究監(jiān)管失職的刑事責(zé)任。上?！叭旧别z頭事件中，上海寶山區(qū)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局副局長等監(jiān)管人員分別受到記過、撤職等處分，但同樣無公職人員被移送司法處理。法律明明白白規(guī)定要追究監(jiān)管瀆職人員的刑事責(zé)任，在現(xiàn)實(shí)案件中卻是以罰代刑，刑罰的威懾力幾乎蕩然無存。即使是行政、黨紀(jì)處分，有時(shí)候也是走走過場。風(fēng)頭過去后某些被處理的干部又官復(fù)原職，或者轉(zhuǎn)到其他部門任職。早有人指出，如今的問責(zé)是特事特辦的“運(yùn)動(dòng)式調(diào)查”的產(chǎn)物，等到“執(zhí)法運(yùn)動(dòng)”過后，一切死灰復(fù)燃[8]。實(shí)際上，這里面存在的更深層問題是，食品監(jiān)管部門的“權(quán)力”受到多方面制約，尤其是來自地方政府“保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定”的壓力。如果真要嚴(yán)格追究法律責(zé)任，恐怕就不是處理幾個(gè)監(jiān)管人員的問題。

三、食品安全監(jiān)管瀆職犯罪的社會(huì)危害

政府對(duì)食品安全的監(jiān)管作為守護(hù)老百姓“菜籃子”的最后一道防線，廣大群眾對(duì)其是寄于厚望的。然而，一旦這道防線因?yàn)橛嘘P(guān)部門和人員的瀆職而失守，其產(chǎn)生的社會(huì)危害不可估量。

（一）誘發(fā)不法商家的違法犯罪行為，危及公眾生命健康安全

“食以安為先”。食品的生產(chǎn)、加工、流通過程如果缺乏監(jiān)管或者監(jiān)管不力，必將給某些不法商家可乘之機(jī)，誘發(fā)生產(chǎn)、銷售不衛(wèi)生、有毒、有害食品的違法犯罪行為，從而危及公眾的生命、健康。有學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)的博弈分析中得出結(jié)論：如果監(jiān)管者始終嚴(yán)管，則被監(jiān)管者違法成本很高，守法則是占優(yōu)策略；如果監(jiān)管者始終不監(jiān)管，則被監(jiān)管者違法是占優(yōu)策略；若監(jiān)管者總是威脅而無實(shí)質(zhì)性行動(dòng)，則結(jié)果與不監(jiān)管一樣，同時(shí)使監(jiān)管者的信譽(yù)受損；若監(jiān)管者沒有一個(gè)穩(wěn)定的策略，監(jiān)管時(shí)嚴(yán)時(shí)松，則被監(jiān)管者會(huì)根據(jù)經(jīng)驗(yàn)來調(diào)整行為，如同進(jìn)行“貓鼠游戲”。[9]“三鹿事件”造成了29.4萬嬰幼兒出現(xiàn)泌尿系統(tǒng)異常，住院52019人，重癥154人，其中6名患兒死亡。當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門及其工作人員的瀆職行為難逃其責(zé)。按照武漢工業(yè)學(xué)院何東平教授的調(diào)研估計(jì)，目前我國每年返回餐桌的“地溝油”有200至300萬噸。按照現(xiàn)有的消費(fèi)情況，一個(gè)人吃10頓飯，可能就有1頓碰上“地溝油”，而其中的黃曲霉素強(qiáng)烈致癌，毒過砒霜100倍。調(diào)研組得出結(jié)論：無政府管理狀態(tài)是“地溝油”大行其道的根源[10]。

（二）損害公平競爭的市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制，引發(fā)全社會(huì)道德水平的滑坡

政府公職人員對(duì)食品安全監(jiān)管的忽視、漠視，必將損害到公平競爭的市場機(jī)制。在激烈的市場經(jīng)濟(jì)中，企業(yè)追求的是最大的效益，而對(duì)經(jīng)濟(jì)效益的一味追逐，將孕育著違法降低成本的沖動(dòng)。如果政府有關(guān)部門的監(jiān)管缺位，甚至與企業(yè)形成某種不法利益共同體，犧牲的不僅是公眾的健康安全，而且也是市場機(jī)制的長效活力。一旦這種“潛規(guī)則”被商家和監(jiān)管機(jī)構(gòu)所默認(rèn)，整個(gè)市場上將不再出現(xiàn)守法經(jīng)營戶，其以違法為代價(jià)的惡性競爭將愈演愈烈，從而整個(gè)社會(huì)的道德水平將嚴(yán)重滑坡甚至走向崩潰。這樣的結(jié)局絕非危言聳聽。溫家寶總理多次強(qiáng)調(diào)“企業(yè)家身上應(yīng)該流著道德的血液。”在一次座談會(huì)中，溫總理痛心疾首地指出“地溝油”、“毒奶粉”等惡性食品安全事件表明我國社會(huì)誠信的缺失和道德的滑坡已經(jīng)到了何種嚴(yán)重的地步。杜絕違法惡性競爭、提供全社會(huì)的道德水平，政府及其公職人員責(zé)無旁貸。

（三）加劇民眾對(duì)政府的不信任感，損害國家的形象與聲譽(yù)

近年來頻發(fā)的乳制品風(fēng)波，使國民幾乎喪失了對(duì)國產(chǎn)奶粉的信心。無論政府怎樣發(fā)布國產(chǎn)奶粉的合格率的正面消息，有條件的民眾仍然爭先恐后地通過各種途徑從港澳、海外購買洋奶粉。內(nèi)地旅客前往香港“搶奶”甚至引起了港人的抗議。與此相反差的是，“三鹿事件”爆發(fā)后，2008年10月我國乳制品的出口量立刻劇減，下降幅度達(dá)99。2%。幾乎所有國家都拒絕從中國進(jìn)口奶粉。2008年的出口日本的“毒水餃”事件，雖然我國政府最終宣布不是一起食品安全事件而是人為作案的個(gè)案，但造成的影響至今難以彌補(bǔ)。整個(gè)餃子行業(yè)遭遇嚴(yán)寒，中國食品形象在日本乃至國際社會(huì)遭遇嚴(yán)重信賴危機(jī)。日本各大媒體連篇累牘地報(bào)道、評(píng)論，日本所有商城、超市的中國冷凍食品全部下架。日本首相福田康夫甚至在眾議院上就進(jìn)口中國“毒水餃”事件向全體國民謝罪。頻發(fā)的中國食品安全事件以及中國政府在食品監(jiān)管方面存在的問題，已成為西方國家報(bào)紙、輿論津津樂道的話題，嚴(yán)重影響了我國的聲譽(yù)與形象。

[1]陳燁.刑法中的“食品”概念辨析[J].時(shí)代法學(xué)，2013，（1）.

[2]中國工程院醫(yī)藥衛(wèi)生學(xué)部.中國食品安全——挑戰(zhàn)、問題、認(rèn)識(shí)和辦法[M].北京：中國協(xié)和醫(yī)科大學(xué)出版社，2007.2.

[3]郭琛.食品安全監(jiān)督：行業(yè)自律下的維度分析[J].西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2010，（5）：111.

[4]杜萌.權(quán)威人士剖析食品安全監(jiān)管瀆職罪兩大特點(diǎn)[EB/OL].新華網(wǎng)[2011-05-25].http：//news.xinhuanet.com/politics/2011-05/25/c_121454088.htm.

[5]詹承豫.食品安全監(jiān)管中的博弈與協(xié)調(diào)[M].北京：中國社會(huì)出版社,2009.36.

[6]陶躍華，張曉峰.從“三鹿奶粉事件”淺析我國食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀及對(duì)策[J].中國衛(wèi)生監(jiān)督雜志，2010，（4）：365.

[7]晏揚(yáng).重新審視食品多段監(jiān)管的得失[N].燕趙都市報(bào),2010-9-28.

[8]王海萍.食品供應(yīng)鏈的安全監(jiān)管[J].社會(huì)科學(xué)家，2010，（9）：111.

[9]周彩霞.監(jiān)管失靈導(dǎo)致的共有信念扭曲：對(duì)食品安全問題頻發(fā)的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析[J].長春市委黨校學(xué)報(bào)，2010，（5）：41.

[10]蔣昕捷.圍剿地溝油[N].中國青年報(bào)，2010-3-17.

Crime of Malfeasance of Food Administration：Manifestations,Causes and Harm

WAN Zhi-peng，ZHANG Yi

(Xiangtan University,Xiangtan,Hunan,411105;Shi He-zi University,Shi He-zi,Xinjiang,832003)

Crime of malfeasance of food administration is one of the important reasons of China’s food security problems.In performance,the crime of malfeasance of food administration is mainly reflected such as the administrator is ignorant of food safety problems,knowing without any disposition,and handling outside the law.It reflects some deep reasons such as administration system, interest and punishment mechanism.Crime of malfeasance of food administration will induce illegal business which damage to the public’s health and safety,and it will also destruct the government’s public credibility.

food;administration;malfeasance

D922.294

A

2095-1140（2013）02-0080-05

（責(zé)任編輯：天下溪）

2012-12-13

2011年湖南省教育廳課題“食品安全監(jiān)管瀆職犯罪研究”（11C1225）。

萬志鵬（1976-），男，湖北黃陂人，湘潭大學(xué)法學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，法學(xué)博士，主要從事刑法學(xué)、犯罪學(xué)研究。張異（1980-），男，新疆奎屯人，石河子大學(xué)政法學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，法學(xué)博士，主要從事為刑法學(xué)、犯罪學(xué)研究。