司仲鵬

（河南警察學(xué)院，河南 鄭州 450046）

隨著城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，城市流動人口群體迅速膨脹，大批農(nóng)村“剩余勞動力”自發(fā)地、大規(guī)模地向城市轉(zhuǎn)移，他們成為了流動人口的主要成員。流動人口在為城市經(jīng)濟(jì)做出巨大貢獻(xiàn)的同時(shí)，也帶來了眾多社會問題。當(dāng)前處理好流動人口犯罪問題，是構(gòu)建社會主義和諧社會的必解課題。流動人口問題是世界上任何一個(gè)國家實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化必須面對及解決的問題。

一、在城市化的快速發(fā)展階段流動人口犯罪高發(fā)

一般來說，凡是離開其定居地而移動的人口都可以稱作是流動人口，其范圍包括上學(xué)、看病、探親訪友、出差、外出務(wù)工等人口。但是，從中國的國情以及預(yù)防、減少流動人口犯罪的需要出發(fā)來界定流動人口，首先就應(yīng)當(dāng)以戶籍即人戶分離作為基本標(biāo)準(zhǔn)，其次，以流動目的的經(jīng)濟(jì)性為輔助標(biāo)準(zhǔn)。本文所指的流動人口指那些沒有改變原戶口進(jìn)入某一地區(qū)從事社會經(jīng)濟(jì)活動的人口，主要指進(jìn)城務(wù)工人員，不包括上學(xué)、探親訪友、看病等人口。

大量的流動人口為城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，但由于種種原因，其對城市的社會治安也帶來了很大壓力，流動人口違法犯罪一直呈高發(fā)態(tài)勢，成為影響社會治安的重要因素。地區(qū)流動人口犯罪占總數(shù)比一般在50%左右，嚴(yán)重地區(qū)占70%以上。某火車站派出所提供的數(shù)據(jù)，在車站地區(qū)作案的，外地進(jìn)城人員占到80%以上。以濟(jì)南市為例，2007年，全市共打擊處理違法外來暫住人員3536名，占打擊總數(shù)的51%；2008年，打擊處理違法外來暫住人員4136名，占打擊總數(shù)的47.9%；2009年，打擊處理違法外來暫住人員5677名，占打擊總數(shù)的45%；2010年，全市共打擊處理外來人口犯罪5918名，占打擊總數(shù)的50%。從上述統(tǒng)計(jì)可以看出，流動人口違法犯罪在犯罪總量中比例雖有小幅下降趨勢，但近年來基本保持在50%左右，2010年還略有回升，且總量不斷增加，已成為影響社會治安穩(wěn)定的重要因素之一。[1]

導(dǎo)致流動人口犯罪高發(fā)的原因很復(fù)雜，包括人員的文化素質(zhì)、社會收入差距、行為自控能力弱、城市豐富物質(zhì)的刺激、陌生環(huán)境里的行為的自我放縱等原因，但是社會對流動人口社會保障缺失、流動人口在城市生活中所遭遇的種種不如意遭遇等是流動人口犯罪的深層次原因。2012年外出就業(yè)的外出就業(yè)的農(nóng)民工為1.59億人，80、90后新生代農(nóng)民工占到60%以上，逐漸成為流動人口的主體力量，其中很多也受過較好的教育，同時(shí)，改革開放以來那些公平正義平等理念對其也有著很大影響。長期以來，由于農(nóng)民工在城市里受到的歧視和差別化的對待使很多流動人口對城市產(chǎn)生敵視情緒。流動人口雖然為城市的發(fā)展作出了積極的貢獻(xiàn)，卻始終在城市中處于邊緣角色，無法享受城市發(fā)展的成果。家人都在城市生活，但孩子卻不能在城市中正常入學(xué)，不能申請保障性住房，無法享受到居民醫(yī)保政策等。對城市缺乏一種信任感，不能真正融入生活的城市，自己只是城市的過客，早晚還是要離開的，這種感情的冷漠會引起的其行為上叛逆、出格，就會出現(xiàn)違法犯罪現(xiàn)象。做好社會公平問題是維護(hù)社會穩(wěn)定的根本之策。

二、實(shí)行居住證制度是加強(qiáng)流動人口服務(wù)管理的有益探索

2012年10月26日周永康在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理重點(diǎn)工作推進(jìn)會上指出，實(shí)行居住證制度是加強(qiáng)流動人口服務(wù)管理的有益探索，是推進(jìn)民生建設(shè)的一項(xiàng)重要制度安排。要認(rèn)真總結(jié)一些地方建立居住證制度的經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持以人為本、服務(wù)為先，統(tǒng)籌處理好尊重流動人口的利益訴求與我國城鎮(zhèn)化發(fā)展水平、城市基本公共服務(wù)供給能力的關(guān)系，抓緊在全國建立和實(shí)行居住證制度，逐步解決好流動人口在居住地勞動就業(yè)、子女上學(xué)、公共衛(wèi)生、住房租購、社會保障等方面存在的實(shí)際問題，促進(jìn)流動人口更好地共享改革發(fā)展成果。

改革之初我國采取暫住證制度對流動人口進(jìn)行管理。流動人口規(guī)模不斷擴(kuò)大的情況下，暫住證無疑對流動人口管理發(fā)揮了積極作用，通過辦理暫住證破獲了大量犯罪案件，抓獲了大批逃犯、流竄犯，一度成為公安機(jī)關(guān)偵查破案的一個(gè)有效手段。但與此同時(shí)，在社會上特別是外來人員中，暫住證卻是毀譽(yù)參半，甚至更多的是低垢，“中國人在中國居住為何還要辦理暫住證”成為許多人最沉悶的疑問。暫住證的作用主要是供公安機(jī)關(guān)備查，是為了加強(qiáng)社會治安控制而對對流動人口施加的一種管理措施，社會使用價(jià)值不高，但卻年年辦理，費(fèi)時(shí)費(fèi)力，外來人員嫌麻煩不愿辦理。和暫住證制度實(shí)行之初相比，當(dāng)前社會形勢已經(jīng)發(fā)生很大變化，全國流動人口在2.2億人以上，暫住證制度的社會基礎(chǔ)發(fā)生了深刻變化。種種原因下，要求廢止暫住證的呼聲在增加。

在社會轉(zhuǎn)軌的大時(shí)代下，社會經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，人們更加關(guān)注自己的正當(dāng)訴求和權(quán)利，戶籍制度已經(jīng)走到了一個(gè)關(guān)鍵的十字路口，是全部放開，還是設(shè)定條件有所保留，是一個(gè)困難的選擇。畢竟，戶口全部放開會產(chǎn)生許多現(xiàn)實(shí)問題，城市資源的承載力將受到嚴(yán)重考驗(yàn)，社保、教育、就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等公共資源很難滿足突然涌入的大量人口，甚至?xí)斐沙鞘械陌c瘓。2003年河南鄭州全部放開的戶籍改革就是一個(gè)鮮明的例子，大量人口的突然涌入，使得鄭州市城市公共資源無力承受，在改革實(shí)行一年后無奈叫停。但是，設(shè)定條件的戶籍門檻與公民的自由遷徙權(quán)利必然存在矛盾，特別是許多外來人員，因?yàn)椴环下鋺魲l件，居住在一個(gè)城市十幾年甚至幾十年，為城市發(fā)展耗費(fèi)了半生心血，卻仍然被稱為暫住人口，呈現(xiàn)出現(xiàn)實(shí)的荒謬性。在這種情況下進(jìn)行戶籍改革，不僅是公民個(gè)人追求自身幸福的需要，更是成為改變現(xiàn)實(shí)荒謬的客觀要求。

面對流動人口管理面臨的新形勢，上海、深圳、大連、廣州等地先后推行居住證制度，意圖消除暫住證的弊端，更好地服務(wù)管理流動人口。實(shí)行居住證制度后，流動人口納入實(shí)有人口實(shí)行屬地管理，將增加居住證社會保障與社會服務(wù)兩大功能。居住證制度其實(shí)是國內(nèi)一些城市借鑒發(fā)達(dá)國家“綠卡”制度進(jìn)行的積極嘗試，為中國制定技術(shù)移民辦法，最終形成中國國家“綠卡”制度積累了有益經(jīng)驗(yàn)。居住證制度也可實(shí)現(xiàn)為城市發(fā)展引進(jìn)人才，持有居住證者，在工作、生活等方面可享受當(dāng)?shù)鼐用竦拇?。目前公安部正在起草?《居住證管理辦法》，主要針對的是目前農(nóng)民工進(jìn)城迫切需要解決的問題，即證件和落戶。居住證的“含金量”，也就是附著在居住證上的各項(xiàng)公共服務(wù)，如流動人口就業(yè)、技能培訓(xùn)、子女就學(xué)、住房保障等。居住證對流動人口實(shí)際狀況的記載功能，為其有序落戶城鎮(zhèn)提供階梯。全面實(shí)行居住證制度，更多地著眼于為流動人口服務(wù)，而不是管理。居住證制度有利于流動人口的服務(wù)與保護(hù)，是戶籍制度改革和城市管理的發(fā)展方向。

三、實(shí)施居住證制度有利于降低流動人口犯罪機(jī)率

（一）消除心理失衡， 加強(qiáng)流動人口對城市的自我認(rèn)知，凸現(xiàn)主人翁地位

流動人口因日趨加大的城鄉(xiāng)差別、相當(dāng)困難的生存條件以及各種不公正對待而產(chǎn)生的心理失衡，正在成為社會不穩(wěn)定的重要因素，從而可能產(chǎn)生的社會負(fù)面影響不容低估，這也是流動人口犯罪率畸高的根本原因之一。

暫住證強(qiáng)調(diào)的多是直接治安功能，隱含著社會歧視和不平等，而居住證制度是一個(gè)利益承載機(jī)制，改變以往對外來流動人口的包含的排斥心態(tài)，強(qiáng)化了對流動人口社會服務(wù)與社會保障功能，縮小了與戶籍居民“市民待遇”的距離。從“居住證”到“暫住證”，折射出的是政府角色由重管理向重服務(wù)的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了社會的公平和公正。[2]通過努力，可以享有“市民待遇”的成就感和由此產(chǎn)生的主人翁意識會讓他們更加熱愛所生活的城市，并具有一種責(zé)任感，自然也會減少那種違法犯罪的動機(jī)和意識。實(shí)行居住證從制度上減少對流動人口的排斥、歧視和不接納的態(tài)度及由此導(dǎo)致他們之間的不信任及產(chǎn)生的隔閡，降低矛盾與對立情緒，消除流動人口仇視本地人的反社會心理。為流動人口提供一條融入城市的可行之路，變對立為希望，這對減少流動人口犯罪意識具有積極意義。

（二）居住證為流動人口在城市的生活提供一系列的保障

從相關(guān)城市已出臺的規(guī)定可看到，外來流動人口持有居住證后，可在醫(yī)療、教育、勞動保險(xiǎn)、就業(yè)、社會保險(xiǎn)、租賃房屋、購車購房等方面享有“同城待遇”。城市管理部門應(yīng)當(dāng)重視保護(hù)流動人口的合法權(quán)益，且重視對他們的社會教育、法制教育，以提高他們適應(yīng)新的城市生活的能力，并為他們提供必要的生活條件和工作條件；在其合法權(quán)益受侵害時(shí)，要及時(shí)給予保護(hù)，盡可能消除城市對進(jìn)城農(nóng)民的偏見與歧視，消除進(jìn)城農(nóng)民的不平等感和被剝奪感，使其以良好的心態(tài)溶于城市生活。流動人口犯罪高發(fā)的一個(gè)重要原因就是遷徙生活沒有保障，而一系列的保障措施使流動人口對城市逐漸產(chǎn)生依賴和信任，感到溫暖和安全。而一旦行為失范，會失去可能的一系列保障，從而約束流動人口自覺遵守法律法規(guī)，行為規(guī)范。

（三）差別但不歧視的居住證促使流動人口積極努力工作

從原先的流動人口轉(zhuǎn)向城市居民并不完全是直接的，而是分階段的，可以按照臨時(shí)居住證——一般居住證——人才居住證——戶口的邏輯銜接。因?yàn)榱鲃尤丝谥g的也是有差異的，而目前的城市的承受能力也是有限的，按照循序漸進(jìn)的、分期的推進(jìn)是最優(yōu)的選擇，也是最符合市場原則的，最有效率的。努力且勤奮的流動人口能夠首批的轉(zhuǎn)為城市居民，其他的也可通過積極爭取去完成這個(gè)階段，這就是居住證所堅(jiān)持“有差別”但“不歧視”的原則。按照這一原則，讓居住證成為城市居民和諧相處的潤滑劑，使流動人口可以因此獲得更多的認(rèn)同和包容。[3]

要做到“有差別”但“不歧視”，就要逐步減少與身份相關(guān)的福利，擴(kuò)大通過對社會發(fā)展做出貢獻(xiàn)所獲得福利的渠道，將流動人口的工作能力和社會經(jīng)濟(jì)參與能力作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，判斷其在城市生存立足的條件，并通過正當(dāng)?shù)臈l件設(shè)置來保證該原則的實(shí)施。這種可以看得到的希望避免流動人口無望于落戶城市甚至子女也無緣與城市而絕望，產(chǎn)生對城市的一種對立和敵視態(tài)度，這種不平衡的心態(tài)將導(dǎo)致其行為的越軌，進(jìn)而演變?yōu)檫`法犯罪行為。而通過努力工作改變生活命運(yùn)的那種幸福感會讓流動人員充滿對生活的珍惜和對社會的感恩，這在根本上是有利于社會穩(wěn)定。

結(jié)語

進(jìn)城務(wù)工人員已不再是單方面需要進(jìn)入城市尋找就業(yè)機(jī)會來養(yǎng)活自己或提高生活質(zhì)量，而是城市的發(fā)展也需要有更多的勞動力，一個(gè)城市在現(xiàn)代化建設(shè)推進(jìn)過程中，能否吸引更多流動人口在該地落戶也將直接影響到該地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)正視流動人員對城市發(fā)展的正面價(jià)值。實(shí)施居住證制度，可以吸引高素質(zhì)的流動人口到來，同時(shí)也有利于減少所帶來的流動人口犯罪問題，所以在現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展中，應(yīng)大力推進(jìn)實(shí)施居住證制度。

[1]張國.居住證制度是戶籍制度漸進(jìn)改革的過渡[J].公安研究,2012,(01).

[2]薛青.流動人口居住證制度實(shí)施問題研究[J].中共云南省委黨校學(xué)報(bào),2011,(06).

[3]郭秀云.城市戶籍制度的邊際性改革——兼論上?！熬幼∽C轉(zhuǎn)戶籍”政策的解讀[J].西北人口,2010,(03).