李偉清

（中國(guó)人民公安大學(xué)，北京 100038）

社會(huì)化①理念自上個(gè)世紀(jì)六十年代末提出并被作為改善政府績(jī)效的務(wù)實(shí)政策，受到西方公共管理學(xué)界的高度重視，并成為西方各國(guó)政府在上個(gè)世紀(jì)七十年代中期開(kāi)始進(jìn)行的新公共改革過(guò)程中，推進(jìn)公共服務(wù)市場(chǎng)化的主要作法。從上個(gè)世紀(jì)九十年代末以來(lái)，警務(wù)社會(huì)化已然成為世界警務(wù)發(fā)展和警務(wù)改革的歷史趨勢(shì)和必然選擇。在我國(guó)，除了理論界曾經(jīng)大量涌現(xiàn)的關(guān)于西方新公共行政改革以及警務(wù)社會(huì)化改革研究的相關(guān)著書(shū)、文章外，從公安實(shí)踐部門(mén)看，從早期浙江省溫州市試用的 “治安承包制”、福建省三明市推行的“1+N警務(wù)模式”，到 “北京奧運(yùn)”、 “上海世博會(huì)”等大型活動(dòng)安全控制大量運(yùn)用治安志愿者等警務(wù)社會(huì)化實(shí)踐活動(dòng)的探索和嘗試，無(wú)一例外地說(shuō)明我國(guó)的警務(wù)社會(huì)化研究在公安理論和實(shí)證研究部門(mén)已經(jīng)有了長(zhǎng)足的發(fā)展。然而，綜觀我國(guó)警務(wù)社會(huì)化研究與發(fā)展全局，以往的研究和公安實(shí)踐實(shí)質(zhì)是點(diǎn)、線實(shí)證發(fā)展優(yōu)于我國(guó)警務(wù)社會(huì)化整體理論研究和實(shí)證規(guī)劃的。

縱觀新中國(guó)成立后的政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展軌跡，大體經(jīng)歷了兩個(gè)階段，即計(jì)劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段以及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)混存發(fā)展階段。相應(yīng)的，本文認(rèn)為我國(guó)警務(wù)社會(huì)化事實(shí)上也經(jīng)歷了 “社會(huì)化”與 “再社會(huì)化”兩個(gè)階段。我國(guó)警務(wù)再社會(huì)化的理念，是本文基于建國(guó)以來(lái)各個(gè)階段我國(guó)各種社會(huì)化警務(wù)模式的發(fā)展演進(jìn)，對(duì)于現(xiàn)階段我國(guó)警務(wù)社會(huì)化再發(fā)展形式與變化的歸納與總結(jié)。

一、計(jì)劃體制時(shí)期我國(guó)警務(wù)社會(huì)化的發(fā)展演進(jìn)及意義

新中國(guó)成立后，在中央人民政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下， “非制服警務(wù)”與 “制服警務(wù)”同樣得到了充分發(fā)展。在這一階段中對(duì)社會(huì)提供 “非制服警務(wù)”的組織形式，主要包括內(nèi)保組織和群眾性的治安自治組織。內(nèi)保組織是按照中央人民政府政務(wù)院要求，在各級(jí)財(cái)政經(jīng)濟(jì)部門(mén)及其所有國(guó)營(yíng)廠礦企業(yè)和銀行中設(shè)立的。其性質(zhì)是既是該部門(mén)的組成部分之一，同時(shí)也是公安部經(jīng)濟(jì)保衛(wèi)局及各級(jí)公安部門(mén)派出的代表機(jī)關(guān)，執(zhí)行國(guó)家公安機(jī)關(guān)的權(quán)力。國(guó)務(wù)院和公安部分別于1962、1985年以法規(guī)的形式明確內(nèi)保組織既是各該單位的組成部分，又是公安機(jī)關(guān)的基層業(yè)務(wù)單位的地位，在行使公安機(jī)關(guān)賦予它的一定職權(quán)的基礎(chǔ)上，又增補(bǔ)了保衛(wèi)組織查破案件的權(quán)力，以及可以做出包括警告、罰款在內(nèi)的治安處罰的裁決。②說(shuō)明計(jì)劃體制時(shí)期內(nèi)保組織始終保持著公安行政機(jī)關(guān)特性，也即公安機(jī)關(guān)直接對(duì)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位治安管理事務(wù)進(jìn)行直接領(lǐng)導(dǎo)和干預(yù)。群眾性的治安自治組織包括治安保衛(wèi)委員會(huì) （簡(jiǎn)稱(chēng)治保會(huì)）和治安聯(lián)防組織。治保會(huì)是憲法明確規(guī)定，③具有群眾性、自治性和治安工作的性質(zhì)，隸屬于居民委員會(huì)，是在基層政府領(lǐng)導(dǎo)、公安機(jī)關(guān)指導(dǎo)下的群防群治組織。治安聯(lián)防組織，則是在上個(gè)世紀(jì)80年代初期，由于社會(huì)治安狀況的急劇惡化，為了進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)社會(huì)治安的控制，在地方政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由公安基層派出所具體組織從轄區(qū)內(nèi)各單位抽調(diào)治安積極分子組成。公安基層派出所委托其部分治安行政管理權(quán)利，使其負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的部分治安管理任務(wù)，以期實(shí)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)各單位“有錢(qián)出錢(qián)、有人出人、齊抓共管”的聯(lián)合防控目標(biāo)。

通過(guò)對(duì)這一階段 “非制服警務(wù)”的兩種生產(chǎn)組織性質(zhì)的分析，一方面得出這樣一個(gè)結(jié)論：這一階段公共安全服務(wù)的生產(chǎn)實(shí)際上是由政府直接生產(chǎn)或者是變相由政府直接生產(chǎn)。即治保會(huì)接受基層政府的直接領(lǐng)導(dǎo)，內(nèi)保組織和治安聯(lián)防組織通過(guò)接受公安機(jī)關(guān)的直接領(lǐng)導(dǎo)實(shí)現(xiàn)政府直接領(lǐng)導(dǎo)。這一階段的 “非制服警務(wù)”活動(dòng)僅僅是政府壟斷公共安全服務(wù)生產(chǎn)的一種組織手段。另一方面，我們看到，這一階段也是非常重要的一個(gè)階段，是我國(guó)警務(wù)社會(huì)化進(jìn)程中極其重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。通過(guò)內(nèi)保組織、治安聯(lián)防組織和治保會(huì)吸收和安排社會(huì)組織、社會(huì)公眾參與到社會(huì)治安管理當(dāng)中，事實(shí)上表明了政府管理者和政府管理部門(mén)的公共安全事務(wù)需要公共管理的積極理念和方法，也在客觀上為我國(guó)非職業(yè)警務(wù)社會(huì)化進(jìn)行了資源儲(chǔ)備。

二、現(xiàn)階段我國(guó)警務(wù)再社會(huì)化組織形式效果評(píng)述

我國(guó)警務(wù)再社會(huì)化階段是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境和氛圍之下的警務(wù)變革與創(chuàng)新，與計(jì)劃體制時(shí)期相比， “非制服警務(wù)”再社會(huì)化形式既有繼承也有創(chuàng)新。繼承之處在于單位內(nèi)保組織、治保會(huì)的傳承、改革與發(fā)展；創(chuàng)新之處是出現(xiàn)了營(yíng)利性社會(huì)治安服務(wù)組織、治安保衛(wèi)中介組織、政府行業(yè)安全監(jiān)管部門(mén)以及城市綜合管理部門(mén)。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)、政治環(huán)境發(fā)生了重大變化。1984年深圳蛇口工業(yè)區(qū)成立了第一家保安服務(wù)公司，這一劃時(shí)代的事件，為 “非制服警務(wù)”注入了市場(chǎng)化的元素，也預(yù)示著我國(guó)警務(wù)社會(huì)化即將進(jìn)入計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)混存共生階段，即警務(wù)再社會(huì)化階段。在這一階段， “非制服警務(wù)”的組織形式，主要包括改制后的單位內(nèi)保組織、治保會(huì)和保安服務(wù)公司、中介組織和社會(huì)治安志愿者。

在經(jīng)歷經(jīng)濟(jì)體制由 “政企合一”的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向 “政企分開(kāi)”的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變過(guò)程中，內(nèi)保組織也經(jīng)歷了建立與現(xiàn)代企業(yè)制度相適應(yīng)的 “現(xiàn)代企業(yè)保衛(wèi)機(jī)制”的轉(zhuǎn)變。按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，政府不能再干涉企事業(yè)單位內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)立，單位內(nèi)保組織是企業(yè)的組成部分，與公安機(jī)關(guān)也不再有行政隸屬關(guān)系；作為企業(yè)內(nèi)設(shè)組織，單位內(nèi)保組織不再擁有治安行政執(zhí)法權(quán)力；公安機(jī)關(guān)與單位內(nèi)保組織只保留了治安保衛(wèi)業(yè)務(wù)的指導(dǎo)與被指導(dǎo)、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。④單位內(nèi)保組織改制以后，企事業(yè)單位的安全服務(wù)基本實(shí)現(xiàn)了自己提供、自己生產(chǎn)、自己消費(fèi)的過(guò)程安排，相對(duì)來(lái)說(shuō)，具有較好的治安自治效果。在警務(wù)實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)已經(jīng)失去了對(duì)單位內(nèi)保組織的直接行政制約能力。

治保會(huì)作為群眾性的治安自治組織，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)治安做出了非常大的貢獻(xiàn)。治保會(huì)已經(jīng)基本形成了由城鎮(zhèn)街道治保會(huì)、農(nóng)村治保會(huì)、單位內(nèi)部治保會(huì)、行業(yè)治保會(huì)、專(zhuān)業(yè)治保會(huì)等當(dāng)中組織形式并存，互相補(bǔ)充的格局。但是，與計(jì)劃體制時(shí)期相比，地方基層政府對(duì)于治保會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)能力和控制能力明顯降低，治保會(huì)的治安群眾組織自治作用也沒(méi)能得到充分發(fā)揮。以三明市數(shù)據(jù)為例， “1992年三明市共有治保會(huì)3188個(gè)，成員1.3萬(wàn)人，治安聯(lián)防隊(duì)830支1950人; 而2010年底，全市共有治保會(huì)1899個(gè)，成員7372人，專(zhuān)職治安巡邏隊(duì)65支830人?！雹?/p>

1984年第一家保安服務(wù)公司開(kāi)創(chuàng)了新中國(guó)建立以來(lái)市場(chǎng)介入社會(huì)公共安全服務(wù)生產(chǎn)的先河。截至2012年底的不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)共有保安服務(wù)企業(yè)近3000家，保安從業(yè)人員400余萬(wàn)人。⑥保安服務(wù)公司作為公安機(jī)關(guān)維護(hù)社會(huì)治安的重要輔助力量，在公安機(jī)關(guān)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，通過(guò)契約的方式為社會(huì)公眾和組織提供有償安全服務(wù)。保安服務(wù)公司具有安全服務(wù)業(yè)務(wù)范圍相對(duì)廣泛，運(yùn)作機(jī)制相對(duì)靈活的優(yōu)勢(shì)，成為是我國(guó)現(xiàn)階段維護(hù)社會(huì)公共安全的重要組織形式之一。它滿足了在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，各類(lèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織對(duì)安全服務(wù)需求增多的社會(huì)新需求。再一次向社會(huì)證明了市場(chǎng)形式的公共安全生產(chǎn)方式在社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)秩序良好的環(huán)境下才有可能快速發(fā)展的事實(shí)。

治安保衛(wèi)中介組織的出現(xiàn)和發(fā)展是我國(guó)警務(wù)社會(huì)化的又一個(gè)重要標(biāo)志性事件。中介組織的作用一方面是使有相同或相近利益的企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體利益組織化；另一方面，是代表本組織單位、團(tuán)體利益與政府溝通、協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)組織利益。社會(huì)中介組織是社會(huì)信用體系的組成部分，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中承擔(dān)著相應(yīng)的責(zé)任。目前，雖然 “高校保衛(wèi)學(xué)會(huì)”、 “冶金保衛(wèi)協(xié)會(huì)”、 “企業(yè)保衛(wèi)協(xié)會(huì)”等中介組織的建設(shè)雖然還不夠充分，作用也未充分發(fā)揮出來(lái)，但在某些領(lǐng)域已發(fā)揮了重要的作用，成為溝通政府與保衛(wèi)組織和機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系、加強(qiáng)保衛(wèi)工作不可缺少的社會(huì)組織。

治安志愿者是出于公益意識(shí)參與社會(huì)治安秩序維護(hù)、參與違法犯罪防控的個(gè)人和組織的總稱(chēng)。作為自愿參加社會(huì)治安防范活動(dòng)的群體，它們的出現(xiàn)，一方面表明了市民社會(huì)的發(fā)育和日趨成熟，表明社會(huì)成員公民意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和參與精神的覺(jué)醒和生發(fā)；另一方面則表明警方在當(dāng)前較為嚴(yán)峻的治安形勢(shì)下充分挖掘和配置社會(huì)資源進(jìn)入警務(wù)領(lǐng)域的努力和嘗試。治安志愿者的大量出現(xiàn)，不僅彌補(bǔ)了社會(huì)治安控制、治理公眾參與的缺位，也使得我國(guó)公共安全服務(wù)生產(chǎn)主體組成日趨完備，是我國(guó)現(xiàn)階段警務(wù)社會(huì)化進(jìn)程的又一個(gè)進(jìn)步。

三、現(xiàn)階段我國(guó)警務(wù)再社會(huì)化政策支持效果評(píng)述

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)混存共生階段，我國(guó)黨和政府在充分運(yùn)用社會(huì)資源解決社會(huì)治安問(wèn)題的理念和方法上的另一個(gè)巨大成績(jī)體現(xiàn)在社會(huì)治安綜合治理方針、措施的提出和制定。它是一項(xiàng)由各級(jí)黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)，動(dòng)員和組織全社會(huì)力量，運(yùn)用政治的、法律的、行政的、經(jīng)濟(jì)的、文化的、教育的多種手段，以維護(hù)社會(huì)秩序、保障社會(huì)穩(wěn)定的綜合性措施。這一措施在1982年由中共中央5號(hào)文件正式提出，在上個(gè)世紀(jì)80年代得到發(fā)展；1991年3月全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò) 《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的決定》，肯定了社會(huì)治安管理社會(huì)化的工作方針。按照綜合治理的要求，各部門(mén)、各單位必須建立綜合治理目標(biāo)責(zé)任制， “誰(shuí)主管，誰(shuí)負(fù)責(zé)”，落實(shí)各項(xiàng)治安防范措施。這一建立在 “單位制”基礎(chǔ)之上的綜合性治安防范措施。在計(jì)劃體制時(shí)期和轉(zhuǎn)型初期都取得了 “標(biāo)本兼治、重在治本”的良好的社會(huì)治安治理效果。

2006年10月，黨的十六屆六中全會(huì) 《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》提出，加強(qiáng)社會(huì)管理必須創(chuàng)新社會(huì)管理體制，整合社會(huì)管理資源，提高社會(huì)管理水平，健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局，為警務(wù)社會(huì)化指明了方向。十七大報(bào)告指出:“和諧社會(huì)要靠全社會(huì)共同建設(shè)。我們要緊緊依靠人民，調(diào)動(dòng)一切積極因素，努力形成社會(huì)和諧人人有責(zé)、和諧社會(huì)人人共享的生動(dòng)局面?！蔽覈?guó)警務(wù)社會(huì)化的深化發(fā)展離不開(kāi)政府在有關(guān)法律、法規(guī)以及相關(guān)政策的支持，近年來(lái)廣泛出現(xiàn)的治安志愿者等警務(wù)社會(huì)化模式，就是在這樣一個(gè)豐富警務(wù)資源、創(chuàng)新警務(wù)模式的大環(huán)境之下出現(xiàn)的。

當(dāng)前，十八大報(bào)告中指出， “深化平安建設(shè)，完善立體化社會(huì)治安防控體系……”要求理論與實(shí)踐部門(mén)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)積極地探索警務(wù)創(chuàng)新模式，豐富和完善我國(guó)公安警務(wù)改革的內(nèi)涵，為公安實(shí)踐服務(wù)，為百姓服務(wù)，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)。而我國(guó)警務(wù)社會(huì)化以及警務(wù)再社會(huì)化演進(jìn)與發(fā)展，是我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)體制改革背景下不同階段的 “制服警務(wù)”與 “非制服警務(wù)”的不斷改進(jìn)和演化，是我國(guó)公安工作警務(wù)創(chuàng)新的具體體現(xiàn)。

注釋?zhuān)?/p>

①1969年美國(guó)管理學(xué)家彼得.F.德洛克最先提出民營(yíng)化建議，最先用詞為 “reprivatize”，現(xiàn)用為 “reprivation”。

②1950年， 《關(guān)于在國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)部門(mén)中建立保衛(wèi)組織的決定》；1962年， 《保衛(wèi)處科工作細(xì)則 （試行草案）》；1985年， 《機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位保衛(wèi)組織工作細(xì)則 （試行）》。

③1954年憲法第111條規(guī)定： “城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或村民委員會(huì)，是基層群眾自治性組織。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會(huì)，辦理本居住地的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)節(jié)民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，并且向人民政府反映群眾的意見(jiàn)、要求和提出建議?！?/p>

④1997年， 《國(guó)有企業(yè)治安保衛(wèi)工作暫行規(guī)定》；2004年， 《企事業(yè)單位內(nèi)部治安保衛(wèi)條例》（試行）。

⑤福建省三明市公安局課題組.新形勢(shì)下治安管理社會(huì)化研究——以三明市1+N警務(wù)模式為視角.公安研究, 2011(12) (總第206期):40。

⑥數(shù)據(jù)來(lái)源：2012年中國(guó)保安高峰論壇文件匯編。