■孟令軍（齊齊哈爾大學(xué)哲學(xué)與法學(xué)院 黑龍江齊齊哈爾 161006）

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度的構(gòu)建

■孟令軍（齊齊哈爾大學(xué)哲學(xué)與法學(xué)院 黑龍江齊齊哈爾 161006）

▲ 本文是齊齊哈爾市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究項(xiàng)目《齊齊哈爾土地承包經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)法律保護(hù)問題研究》的階段成果，課題編號(hào)為：QSX2009A-13

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律制度研究是目前農(nóng)地理論研究領(lǐng)域中亟待解決的熱點(diǎn)與難點(diǎn)問題，因此本文從土地流轉(zhuǎn)的法治機(jī)制、地方法律法規(guī)以及相關(guān)配套制度三方面來探討我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度構(gòu)建的問題。

農(nóng)村土地 流轉(zhuǎn) 法律制度

完善科學(xué)合理的土地流轉(zhuǎn)法治機(jī)制

（一）完善承包土地產(chǎn)權(quán)界定的法律規(guī)定

依法促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，首先應(yīng)該厘清農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)權(quán)歸屬。促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，完善的土地產(chǎn)權(quán)制度是關(guān)鍵，這意味著首先要在法律上明確土地所有權(quán)、清晰界定土地產(chǎn)權(quán)。其次，進(jìn)一步發(fā)展土地經(jīng)營制度創(chuàng)新，降低流轉(zhuǎn)的交易成本，促進(jìn)產(chǎn)權(quán)的流動(dòng)性。具體應(yīng)該做好以下立法工作：

第一，完善土地產(chǎn)權(quán)制度法律體系。產(chǎn)權(quán)的完善離不開國家立法的規(guī)范。國家的主要功能是提供法律和秩序，為行為主體的競(jìng)爭(zhēng)、合作博弈提供基本的框架規(guī)則。任何一項(xiàng)產(chǎn)權(quán)制度的界定、保護(hù)與實(shí)施都離不開政府的宏觀作為，因?yàn)檫@一切都要靠國家最終以法律的形式確認(rèn)，才能得以有效實(shí)施和運(yùn)轉(zhuǎn)。而鄉(xiāng)村集體代表國家掌握土地的終極所有權(quán)，有權(quán)對(duì)土地進(jìn)行處分。這種所有權(quán)、處分權(quán)與占有權(quán)、經(jīng)營權(quán)分離的產(chǎn)權(quán)已成為土地流轉(zhuǎn)的制度性障礙，也成為一些鄉(xiāng)村基層組織借地牟利，損害農(nóng)民利益的政策依據(jù)。對(duì)此，要通過制定法律，明確規(guī)定集體土地所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體，賦予集體土地所有權(quán)的完整權(quán)能?！段餀?quán)法》、《土地承包法》對(duì)此只作了原則規(guī)定，對(duì)此建議在今后的土地立法中應(yīng)予以明確和詳細(xì)的規(guī)定。

第二，厘清土地產(chǎn)權(quán)權(quán)利義務(wù)關(guān)系，以法律和配套法規(guī)的形式明確界定土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)利邊界。明確土地所有權(quán)的權(quán)利主體與客體范圍，通過改革使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成為土地生產(chǎn)經(jīng)營的實(shí)體單位而逐步弱化其基層行政單位性質(zhì)。明確界定土地產(chǎn)權(quán)利益各方的責(zé)、權(quán)、利。在明確界定土地產(chǎn)權(quán)權(quán)利體系及權(quán)利邊界的同時(shí)，以法規(guī)和條例的方式細(xì)化土地產(chǎn)權(quán)利益各方責(zé)、權(quán)、利的范圍，約束、規(guī)范土地產(chǎn)權(quán)利益各方的博弈行為，使各方的博弈行為趨向合理、經(jīng)濟(jì)。建立多樣化的土地使用制度，探索新型經(jīng)營模式。在明確界定土地產(chǎn)權(quán)和穩(wěn)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的前提下，要肯定我國目前土地使用制度的多樣化。

（二）完善《物權(quán)法》中關(guān)于土地登記的法律規(guī)定

《物權(quán)法》頒布以后，土地承包經(jīng)營權(quán)與集體建設(shè)用地使用權(quán)、國有土地使用權(quán)和集體土地所有權(quán)、國有土地所有權(quán)等一起構(gòu)成了我國土地不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的主體部分，對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)以物權(quán)原理登記確權(quán)的問題無法再回避。完善土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，要解決好以下幾個(gè)問題：

第一，明確農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的登記主體。《土地管理法》第 10 條實(shí)際上把農(nóng)村集體的土地所有權(quán)分為三級(jí)制，即“村農(nóng)民集體所有”、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有”和“村內(nèi)經(jīng)濟(jì)組織或村民小組所有”。解決這一問題，就應(yīng)該先解決農(nóng)村集體所有權(quán)虛位的問題，厘清農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)在不同的時(shí)間階段，由誰申請(qǐng)登記更為合適。只有厘清相關(guān)階段，哪些主體更適合申請(qǐng)權(quán)利登記，才能有效解決登記主體不明的現(xiàn)狀。在村民以承包合同取得土地承包經(jīng)營權(quán)時(shí)期，有農(nóng)村集體組織代表或村民個(gè)人向有關(guān)機(jī)構(gòu)申請(qǐng)登記，都是可以的。而在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，應(yīng)該有流出方和流進(jìn)方雙方去土地登記機(jī)構(gòu)登記。

第二，明確土地承包經(jīng)營權(quán)登記的效力。我國目前土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度比較混亂。在我國法律體系中，對(duì)土地承包經(jīng)營合同生效的規(guī)定比較特殊：土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)立采取意思生效主義，而無需登記；對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)采取互換、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，采取登記對(duì)抗主義。就土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)立大部分人主張是登記生效要件主義，但是《物權(quán)法》卻規(guī)定了登記對(duì)抗要件主義，這雖然更接近我國當(dāng)前社會(huì)的現(xiàn)狀，但卻與整個(gè)《物權(quán)法》的內(nèi)在邏輯相違背。所以，對(duì)于土地承包經(jīng)營權(quán)登記的效力還是應(yīng)該采用登記生效要件主義。因?yàn)橥恋爻邪?jīng)營權(quán)的設(shè)立事關(guān)承包經(jīng)營權(quán)人的重大利益，關(guān)系到農(nóng)民的生存問題，另外，登記生效主義能促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。如果不實(shí)行登記生效主義，就可能有眾多的土地使用權(quán)未進(jìn)入土地檔案。有用地需求的人想了解土地承包經(jīng)營權(quán)相關(guān)信息，可能就無從下手，即使有辦法獲取這方面的信息，費(fèi)用也可能過高，獲取信息的可靠性也無法保證，這樣就會(huì)阻礙了土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。

第三，建立統(tǒng)一的登記機(jī)構(gòu)。我國目前尚未建立統(tǒng)一的土地登記機(jī)關(guān)體系?！段餀?quán)法》中雖然提出了統(tǒng)一登記機(jī)關(guān)，但并未詳細(xì)指出統(tǒng)一于誰？因此，學(xué)者的觀點(diǎn)也有所不同，有的學(xué)者主張有司法機(jī)關(guān)對(duì)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行登記，而有的學(xué)者主張有政府的相關(guān)職能部門對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行登記。不論那種觀點(diǎn)，土地承包經(jīng)營權(quán)的登記也不宜在一般不動(dòng)產(chǎn)登記制度之外另搞一套登記制度，而應(yīng)該把土地承包經(jīng)營權(quán)納入統(tǒng)一的土地登記之中，由不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)將土地承包經(jīng)營權(quán)、集體土地所有權(quán)、國有土地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等進(jìn)行統(tǒng)一登記。因此，現(xiàn)階段建立一個(gè)高效的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記機(jī)構(gòu)是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和其他不動(dòng)產(chǎn)登記混亂局面的有效途徑。長(zhǎng)期以來，集體建設(shè)用地使用權(quán)、國有土地使用權(quán)和集體土地所有權(quán)等一直由國土部門進(jìn)行登記，建議在我國統(tǒng)一的登記機(jī)關(guān)應(yīng)該為國土資源部門。

構(gòu)建地方性土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)

（一）構(gòu)建新型的流轉(zhuǎn)形式

土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的形式應(yīng)由單一化向多樣化發(fā)展，具體應(yīng)包括：轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、入股、抵押、租賃、繼承等，同時(shí)包括外部流轉(zhuǎn)（征收）的形式。法律不僅應(yīng)對(duì)現(xiàn)行的土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式予以確認(rèn)、規(guī)范，使之有章可循，并且在未來土地立法中應(yīng)對(duì)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)形式規(guī)定一些彈性條款，使法律具有前瞻性和靈活性。

（二）構(gòu)建流轉(zhuǎn)的中介機(jī)制

因土地的特殊性質(zhì)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的交易與普通商品交易區(qū)別很大，其運(yùn)作程序較復(fù)雜，需要相應(yīng)的服務(wù)機(jī)構(gòu)。但是，我國農(nóng)村土地一切服務(wù)工作都由集體經(jīng)濟(jì)組織越俎代庖，免不了干涉交易主體合法的使用權(quán)、處置權(quán)和收益分配權(quán)，有必要建立獨(dú)立于集體和土地使用者之外的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)。初步設(shè)想中介服務(wù)機(jī)構(gòu)主要由三類組成：第一類是土地交易所；第二類是土地評(píng)估事務(wù)所；第三類是土地銀行或土地融資機(jī)構(gòu)。這都可以先試點(diǎn)再鋪開。

（三）規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的程序

以立法的形式確認(rèn)實(shí)行農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的法律地位，明確所有權(quán)行使職能從法律上明確村民委員會(huì)（或村民小組）為集體土地所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)代表和承包地農(nóng)戶的土地使用產(chǎn)權(quán)代表地位，他們可在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使農(nóng)用土地的流轉(zhuǎn)職能。如能建立規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，則會(huì)產(chǎn)生正規(guī)的交易場(chǎng)所。該市場(chǎng)應(yīng)按以下兩部分設(shè)立和運(yùn)行，即土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)部流轉(zhuǎn)和外部流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。我國的農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和未來發(fā)展趨勢(shì)都迫切的要求促進(jìn)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，而現(xiàn)行的相關(guān)法律表現(xiàn)出了明顯的不足，成了制約土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的瓶頸。所以，必須改革這種現(xiàn)狀，加快我國土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的完善。使未來的土地立法能準(zhǔn)確、及時(shí)、有效地調(diào)整、規(guī)范我國的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)，讓其有法可依，有章可循。

完善土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)配套制度

（一）加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的宏觀調(diào)控

以國家基層政府的政治體制改革為推動(dòng)。應(yīng)該說，導(dǎo)致當(dāng)前各類土地流轉(zhuǎn)問題的一個(gè)重要原因是我國政府職能的錯(cuò)位，而政府職能的錯(cuò)位直接導(dǎo)致了各級(jí)地方政府在土地流轉(zhuǎn)過程中成為了具有土地流轉(zhuǎn)利益的一個(gè)集團(tuán)。導(dǎo)致地方政府土地流轉(zhuǎn)利益需求不斷膨脹的原因有三：一是現(xiàn)行土地征用制度賦予了地方政府過大的利益空間；二是賦予了地方政府土地流轉(zhuǎn)宏觀決策的權(quán)力；三是土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的市場(chǎng)行為能力不足無法抑制地方政府對(duì)利益的不合理要求。因此，要使政府的職能得到徹底轉(zhuǎn)換，除必須改革現(xiàn)行土地征用制度、培育市場(chǎng)主體的行為能力、加強(qiáng)監(jiān)督外，必須加快司法獨(dú)立的進(jìn)程并將土地流轉(zhuǎn)的宏觀決策權(quán)賦予獨(dú)立的立法機(jī)構(gòu)。

（二）市場(chǎng)主體的培育和建立市場(chǎng)服務(wù)體系

無論是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)還是新農(nóng)村建設(shè)，實(shí)踐證明對(duì)廣大農(nóng)民而言，典型示范作用都是最有說服力的，也是現(xiàn)階段推進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營的有效途徑之一。因此我們應(yīng)該從土地流轉(zhuǎn)的配套政策、制度建設(shè)、中介服務(wù)、土地評(píng)估體系、監(jiān)督管理機(jī)制、保障措施等方面進(jìn)行深入探索和實(shí)踐，形成一套操作性強(qiáng)、規(guī)范完善、保障有力、典型引路、高效推進(jìn)的土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營模式。

第一，扶植農(nóng)村專業(yè)戶和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織。扶植農(nóng)村專業(yè)戶和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織，必須依靠國家的力量提高農(nóng)民素質(zhì)，啟動(dòng)實(shí)施農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者再教育工程，并將這一工作作為一項(xiàng)長(zhǎng)期的基本工作加以貫徹落實(shí)。教育的主體內(nèi)容以農(nóng)業(yè)技術(shù)知識(shí)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)知識(shí)為主，加快土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程，就必須要讓從土地上解放出來的農(nóng)民從事二、三產(chǎn)業(yè)，但是他們往往面臨著缺乏基本職業(yè)技能的窘境。因此，政府應(yīng)積極組織、指導(dǎo)和引導(dǎo)，通過各種途徑，利用各種力量，加強(qiáng)對(duì)這些農(nóng)民的職業(yè)技能培訓(xùn)，并做好職業(yè)需求和職業(yè)技能方面信息的定期發(fā)布工作，以引導(dǎo)農(nóng)民的學(xué)習(xí)。當(dāng)這些農(nóng)民掌握了一定的職業(yè)技能，能夠長(zhǎng)期安定于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的時(shí)候，他們才會(huì)徹底離開土地，成為非農(nóng)業(yè)人口，從而推動(dòng)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

第二，培育土地流轉(zhuǎn)中介組織。培育較有規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)中介組織，一方面可以借助培育起來的土地流轉(zhuǎn)中介組織對(duì)目前較為混亂的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)信息進(jìn)行梳理，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)有效信息的流動(dòng)，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的完善與發(fā)展，另一方面可以為土地流轉(zhuǎn)中介組織的進(jìn)一步發(fā)展積累技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，以促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)中介組織自身的發(fā)展壯大，并填補(bǔ)當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)主體構(gòu)成上中介組織的空白。

第三，建立土地流轉(zhuǎn)金融市場(chǎng)。為構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的金融機(jī)制，增加土地流轉(zhuǎn)過程中的投資來源，必須盡快構(gòu)建我國的土地流轉(zhuǎn)金融市場(chǎng)，目前首要的任務(wù)是建立專門的農(nóng)村土地金融機(jī)構(gòu)，進(jìn)行專門的土地流轉(zhuǎn)資金運(yùn)作，只有建立了這樣的統(tǒng)一機(jī)構(gòu)，才能保證土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)上金融產(chǎn)品供給，土地金融市場(chǎng)才可能形成，市場(chǎng)利率才可能發(fā)揮作用。

（三）尋求土地流轉(zhuǎn)新模式

近年來，有的地方在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中還催生出了一種新的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形式——土地信托制。我國可以根據(jù)現(xiàn)今的實(shí)際情況，加大土地信托制度的發(fā)展，而其中最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)是完善信托機(jī)構(gòu)。作為一個(gè)新生事物——農(nóng)村土地信托，銀行從前也未做過相關(guān)的業(yè)務(wù)，沒有成熟的經(jīng)驗(yàn)。因此，可以考慮設(shè)立一個(gè)專門從事土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的中介組織充當(dāng)受托人，這也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。

（四）建立土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制

我國應(yīng)該建立對(duì)土地流轉(zhuǎn)后的用途進(jìn)行管理和調(diào)控的機(jī)制，防止因?yàn)橥恋氐牧鬓D(zhuǎn)導(dǎo)致耕地面積的減少。農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)后，由于經(jīng)濟(jì)效益的驅(qū)使，都不約而同地傾向于“非糧化”經(jīng)營。尤其是農(nóng)戶與專業(yè)大戶、專業(yè)合作社和企業(yè)之間的流轉(zhuǎn)多數(shù)主要用于經(jīng)營效益較高的經(jīng)濟(jì)作物、特色瓜果、花卉苗圃等。土地“非糧化”雖然能夠取得眼前的經(jīng)濟(jì)效益，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)上看，必將嚴(yán)重影響我國的糧食安全。因此，在具體試行的過程中，應(yīng)該要對(duì)土地轉(zhuǎn)包方的農(nóng)戶進(jìn)行相關(guān)的資格認(rèn)證以及對(duì)他們經(jīng)營活動(dòng)的項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格評(píng)估，這將使得農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)后獲得科學(xué)合理的管理和指導(dǎo)。同時(shí)必須采取有力舉措，保障國家糧食安全，避免土地“非農(nóng)化”和土地“非糧化”等問題的進(jìn)一步蔓延，在“不改變土地用途”的框架下促進(jìn)流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的土地朝著糧食生產(chǎn)的方向發(fā)展。因此，配套的相關(guān)規(guī)章制度的建設(shè)必須迎頭趕上，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，對(duì)土地流轉(zhuǎn)后的用途進(jìn)行管理和調(diào)控，從而有利于解決流轉(zhuǎn)過程中所帶來的一系列問題。

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