歐陽志云，鄭 華，岳 平

(1.中國科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心城市與區(qū)域生態(tài)國家重點實驗室，北京 100085;2.海南環(huán)境科學(xué)研究院，?？?570206)

我國是世界上生態(tài)環(huán)境脆弱的國家之一。由于氣候與地理條件的原因，形成了長江和黃河上游地區(qū)、喀斯特巖溶地區(qū)、黃土丘陵溝壑區(qū)、干旱荒漠區(qū)和海岸帶等一系列典型生態(tài)脆弱區(qū)，在高強(qiáng)度的人類干擾下，由于缺乏有效的生態(tài)保護(hù)機(jī)制，導(dǎo)致具有重要生態(tài)功能，或生態(tài)高敏感區(qū)不合理開發(fā)，從而加劇了一系列生態(tài)環(huán)境問題和生態(tài)災(zāi)害的發(fā)生，如水土流失、草地沙化、石漠化、沙塵暴、泥石流、滑坡等［1］，人與自然的矛盾越來越尖銳。同時，這些地區(qū)還是我國貧困人口主要分布區(qū)，許多地區(qū)仍處于生態(tài)退化—貧困化的惡性循環(huán)之中。生態(tài)脆弱區(qū)面積大，生態(tài)退化嚴(yán)重，是我國生態(tài)保護(hù)所面臨的基本國情之一。

生態(tài)系統(tǒng)具有重要生態(tài)功能，對保障國家生態(tài)安全發(fā)揮重要作用。根據(jù)有關(guān)研究，目前對我國生態(tài)安全具有重要作用的區(qū)域有50余個，主要包括水源涵養(yǎng)、防風(fēng)固沙、洪水調(diào)蓄、生物多樣性保護(hù)、水土保持等重要生態(tài)功能區(qū)［2］。這些重要生態(tài)功能區(qū)對我國生態(tài)安全發(fā)揮了十分重要的作用。但這些重要生態(tài)功能區(qū)仍缺乏有效的保護(hù)機(jī)制，生態(tài)功能仍面臨威脅，加上這些區(qū)域也多位于偏遠(yuǎn)地區(qū)，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，生態(tài)保護(hù)與發(fā)展矛盾仍然突出，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是促進(jìn)我國生態(tài)保護(hù)、協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展一項重要制度設(shè)計。

近年來，生態(tài)補(bǔ)償?shù)玫搅藝鴥?nèi)外學(xué)者的廣泛關(guān)注，在生態(tài)補(bǔ)償政策的制定與應(yīng)用等方面進(jìn)行了大量的研究［3-8］。哥斯達(dá)黎加的環(huán)境服務(wù)補(bǔ)償計劃(the Pago por Servicios Ambientales，PSA)是全球著名的生態(tài)補(bǔ)償項目之一，該項目對植樹造林、天然林保護(hù)、森林管理等森林保護(hù)措施進(jìn)行補(bǔ)償［9-10］;厄瓜多爾和墨西哥的生態(tài)補(bǔ)償項目對退化草場的恢復(fù)活動以及植樹造林活動進(jìn)行補(bǔ)償［11-12］;中國的退耕還林(草)工程補(bǔ)償則是用實物和現(xiàn)金的方式補(bǔ)償參與農(nóng)戶的各種造林投入以及糧食生產(chǎn)損失［13］;英國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者協(xié)助政府進(jìn)行環(huán)境管理并改善動物生境，政府對參與者所付出的投入以及承受的損失進(jìn)行補(bǔ)償［14］;水資源也是生態(tài)補(bǔ)償項目關(guān)注的重要領(lǐng)域，哥倫比亞、厄瓜多爾、墨西哥等國都施行相關(guān)的補(bǔ)償計劃為水源保護(hù)以及水資源管理活動進(jìn)行支付，中國東江流域的生態(tài)補(bǔ)償也是為水源保護(hù)支付的典型案例［15-16］;此外，在農(nóng)業(yè)、濕地、流域等領(lǐng)域也有大量的生態(tài)補(bǔ)償實踐，這些實踐探索在一定程度上促進(jìn)了生態(tài)環(huán)境保護(hù)和社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展［17-20］。

由于涉及生態(tài)安全的要素多、生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦嫦嚓P(guān)方復(fù)雜、生態(tài)補(bǔ)償載體多樣、生態(tài)補(bǔ)償范圍確定難度大等實際問題，使得目前絕大多數(shù)研究都是個案分析，包括生態(tài)補(bǔ)償范圍、生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式等有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的關(guān)鍵問題均未形成成熟的思路和方法［21］。本文擬在分析我國生態(tài)補(bǔ)償實踐所面臨問題的基礎(chǔ)上，探討建立國家生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的思路與對策。

1 我國生態(tài)補(bǔ)償實踐所面臨的問題

1.1 我國生態(tài)補(bǔ)償實踐

生態(tài)補(bǔ)償是生態(tài)保護(hù)機(jī)制建設(shè)的重要內(nèi)容。近年來，我國對建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制非常重視，相關(guān)的法律與法規(guī)，如《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國水土保持法》、《中華人民共和國防沙治沙法》、《中華人民共和國水污染防治法》、《退耕還林條例》等，均對建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提出了要求。中央及地方政府對建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制也提出了明確要求，并將其作為加強(qiáng)我國環(huán)境保護(hù)的重要內(nèi)容。國家有關(guān)部委也部署了開展生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制探索與試點工作。各省市也結(jié)合各自的生態(tài)保護(hù)要求，積極開展生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的探索與實踐。

目前，我國生態(tài)補(bǔ)償措施主要有天然林資源保護(hù)工程、退耕還林(草)工程、森林生態(tài)效益補(bǔ)償［22］和生態(tài)轉(zhuǎn)移支付等［23］。天然林資源保護(hù)工程1998年啟動，涉及全國 17個省(區(qū)、市)的天然林7300 hm2，占全國1.07億hm2天然林的69%。中央財政投入資金7840億元，地方配套178億元。

退耕還林工程于1999年啟動，10年國家財政投入2332億元，全國累計實施退耕還林任務(wù)0.28億hm2，其中退耕地造林0.09億hm2，荒山荒地造林和封山育林0.18億hm2。工程范圍涉及25個省區(qū)市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的2279個縣、3200萬農(nóng)戶、1.24億農(nóng)民。

森林生態(tài)效益補(bǔ)償于2001年啟動，對國家重點生態(tài)公益林，即生態(tài)地位極為重要或生態(tài)狀況極為脆弱，對國土生態(tài)安全、生物多樣性保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展具有重要作用，以提供森林生態(tài)和社會服務(wù)產(chǎn)品為主要經(jīng)營目的的重點防護(hù)林和特種用途林，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。目前已累計投入200多億元，全國有0.7億hm2重點生態(tài)公益林納入了補(bǔ)償范圍。

2009年中央財政在均衡性轉(zhuǎn)移支付項下設(shè)立國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，以引導(dǎo)地方政府加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度，提高國家重點生態(tài)功能區(qū)所在地政府基本公共服務(wù)保障能力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。2009年生態(tài)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算30億元，全國有300多個縣獲得生態(tài)轉(zhuǎn)移支付。此后，生態(tài)轉(zhuǎn)移支付力度迅速擴(kuò)大，到2012年，國家生態(tài)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算300億元，全國有600多個縣獲得生態(tài)轉(zhuǎn)移支付。

各省市區(qū)在生態(tài)補(bǔ)償實踐中，也進(jìn)行了大量的探索。中國最早的生態(tài)補(bǔ)償費實踐始于1983年，在云南省對磷礦開采征收植被及其他生態(tài)環(huán)境破壞恢復(fù)費用［24］。《北京市“十一五”時期功能區(qū)域發(fā)展規(guī)劃》劃出八千余平方公里的生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，限制和規(guī)范生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時在扶持政策上給予多種傾斜，同時每年從公共財政資源中撥付生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)建設(shè)補(bǔ)償費，對山區(qū)生態(tài)進(jìn)行補(bǔ)償，同時還積極開展對生態(tài)公益林的補(bǔ)償［25］。為了減少密云水庫和官廳水庫受到的淤積和污染，北京市公共財政和中央補(bǔ)助共同出資進(jìn)行上游區(qū)域的環(huán)境建設(shè)、污染處理項目，以增加森林覆蓋率、減少污染。

浙江省東陽市與義烏市2001年簽訂城市間協(xié)議，東陽市境內(nèi)橫錦水庫近5.0×107m3水的永久使用權(quán)出讓給下游的義烏市，成交價格約為4元/m3，義烏市同時支付一定的綜合管理費［26］，這是典型的水權(quán)交易模式，甘肅黑河流域張掖地區(qū)也有類似的機(jī)制，該區(qū)域是通過農(nóng)戶水票交易制度形成超額用水者與水票結(jié)余者的交易市場［27］。此外，浙江省還有多種生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制，金華市在下游開發(fā)建設(shè)“金磐扶貧經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)”，開發(fā)區(qū)內(nèi)相關(guān)企業(yè)產(chǎn)生的利稅全部返還給上游鄉(xiāng)鎮(zhèn)，作為該市水源地地區(qū)保護(hù)的補(bǔ)償，形成異地開發(fā)補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制［28］，德清縣則多方籌措，設(shè)立專項補(bǔ)償資金，并?？顚Ｓ茫瑢艄芾?，用于補(bǔ)償西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)民，建立水源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)摹暗虑迥Ｊ健保?9］。

河南省2010年全面實行地表水水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，以水質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)，上游省轄市出現(xiàn)斷面水質(zhì)污染超標(biāo)的，必須給下游省轄市予以補(bǔ)償，并由省財政主管部門負(fù)責(zé)生態(tài)補(bǔ)償金扣繳及資金轉(zhuǎn)移支付。此外，江蘇、遼寧、河北、河南等省份也在太湖流域等眾多流域開展類似的基于水污染控制的流域跨區(qū)生態(tài)補(bǔ)償實踐［27］。江西和福建等眾多省份則大力開展了基于河流源頭保護(hù)的政府項目補(bǔ)償項目，在東江、閩江、晉江等流域開展下游對上游的支付，補(bǔ)償流域源頭的生態(tài)保護(hù)活動以及利益相關(guān)者承受的相關(guān)利益損失27］。

1.2 我國生態(tài)補(bǔ)償中的問題

目前的生態(tài)補(bǔ)償措施仍不能滿足我國生態(tài)保護(hù)的要求，還不能有效調(diào)節(jié)生態(tài)保護(hù)利益相關(guān)者的利益關(guān)系，生態(tài)保護(hù)者的權(quán)益和經(jīng)濟(jì)利益得不到保障，生態(tài)破壞和生態(tài)服務(wù)功能持續(xù)退化的問題還沒有得到有效遏制。同時，生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)涵泛化，將生態(tài)補(bǔ)償與扶持社會發(fā)展、資源開發(fā)補(bǔ)償、生態(tài)賠償與生態(tài)建設(shè)工程等混淆，導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償概念混亂，使生態(tài)補(bǔ)償制度的設(shè)計陷于困境。主要問題包括如下六個方面:

(1)生態(tài)補(bǔ)償缺乏系統(tǒng)的制度設(shè)計 國家沒有統(tǒng)一法律和政策，各地的補(bǔ)償或補(bǔ)助政策取決于決策者的意愿及當(dāng)?shù)禺?dāng)年的財政預(yù)算狀況。同時，由于國家生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚在形成之中，林業(yè)、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、水利、財政、發(fā)改委等不同部門均根據(jù)部門的職權(quán)和利益開展生態(tài)補(bǔ)償實踐，導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償政策多，國家統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償制度難以形成。

(2)政府單方?jīng)Q策為主導(dǎo)，利益相關(guān)者參與不夠 生態(tài)補(bǔ)償對象、范圍、標(biāo)準(zhǔn)和方式的確定，主要以政府決策為主，沒有利益相關(guān)者參與協(xié)商的機(jī)制，尤其作為生態(tài)保護(hù)主要實施者的農(nóng)民和牧民沒有參與。

(3)補(bǔ)償范圍界定方法不科學(xué) 生態(tài)補(bǔ)償范圍主要指應(yīng)當(dāng)?shù)玫窖a(bǔ)償?shù)牡赜蚍秶?。在我國現(xiàn)行生態(tài)補(bǔ)償實踐中補(bǔ)償范圍的確定，沒有明確的方法和標(biāo)準(zhǔn)，通常確定依據(jù)是江河源頭、河流上游區(qū)域，或礦區(qū)、林區(qū)和山區(qū)等，邊界范圍含糊，與生態(tài)補(bǔ)償目的是保障生態(tài)服務(wù)功能持續(xù)供給的關(guān)系不明確，導(dǎo)致補(bǔ)償責(zé)任不明確，難以取得保障生態(tài)服務(wù)功能持續(xù)供給的政策效果。

(4)生態(tài)補(bǔ)償對象和生態(tài)補(bǔ)償方式不完善 國家主要通過中央財政向地方財政轉(zhuǎn)移支付生態(tài)補(bǔ)償資金，除退耕還林還草的生態(tài)補(bǔ)償直接到農(nóng)民和牧民外，直接受益者均是各級政府。生態(tài)補(bǔ)償資金主要受益者是各市縣政府和森林管護(hù)人員，主要考慮用行政手段強(qiáng)行保護(hù)公益林，以補(bǔ)助管護(hù)人員為主，而沒有考慮到應(yīng)該補(bǔ)償給林權(quán)所有者，由所有者自行管護(hù)，導(dǎo)致因生態(tài)保護(hù)經(jīng)濟(jì)利益受到損害的農(nóng)民沒有直接經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。當(dāng)集體土地被劃為保護(hù)用地，為生態(tài)保護(hù)作出直接貢獻(xiàn)而利益受到損害的農(nóng)民沒有得到直接的資金補(bǔ)償。

(5)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，確定方法缺乏科學(xué)基礎(chǔ) 目前生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定是以政府支付能力為基礎(chǔ)的確定的，沒有充分考慮保護(hù)森林、草地、濕地等給農(nóng)牧民帶來的直接經(jīng)濟(jì)損失。尤其在許多地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償資金僅僅用于護(hù)林員的勞務(wù)費、森林病蟲害和火災(zāi)的防護(hù)等費用，農(nóng)民根本得不到任何補(bǔ)償金。

(6)缺乏監(jiān)督機(jī)制，政策效果不明顯 目前生態(tài)補(bǔ)償資金的使用與生態(tài)保護(hù)的效果沒有直接掛鉤，沒有建立補(bǔ)償資金的生態(tài)保護(hù)效果評估機(jī)制與監(jiān)督機(jī)制，也沒有相應(yīng)的獎懲措施，受補(bǔ)償者責(zé)任不明確。盡管國家和各級政府投入了大量生態(tài)補(bǔ)償資金，生態(tài)保護(hù)與開發(fā)矛盾仍在加劇，生態(tài)退化的趨勢仍未得到有效遏制，生態(tài)補(bǔ)償政策效果不明顯。

2 建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的對策與措施

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在經(jīng)濟(jì)理論上就是實行生態(tài)保護(hù)經(jīng)濟(jì)的外部性的內(nèi)部化，讓生態(tài)建設(shè)和生態(tài)保護(hù)者能享受到其成果帶來的經(jīng)濟(jì)利益，并讓生態(tài)保護(hù)成果的受益者支付相應(yīng)的費用，從而通過制度設(shè)計實現(xiàn)生態(tài)功能這一特殊“公共產(chǎn)品”生產(chǎn)者與使用、消費者之間的公平性，保障生態(tài)功能的投資者得到合理回報，激勵“生態(tài)服務(wù)功能”產(chǎn)品的可持續(xù)生產(chǎn)，以促進(jìn)我國人與自然的和諧。因此，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的對策與基本思路。

2.1 建立適合我國國情生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的原則

根據(jù)我國生態(tài)環(huán)境問題的特征和國家生態(tài)安全的需要，建立生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制應(yīng)遵循以生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能為科學(xué)基礎(chǔ)、保護(hù)生態(tài)者受益、受益者補(bǔ)償、政府主導(dǎo)、全社會參與、權(quán)利與責(zé)任對等等原則。

(1)以生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能為科學(xué)基礎(chǔ)的原則 生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能是指人類直接或間接從生態(tài)系統(tǒng)得到的各種利益［30-31］。通常與國家生態(tài)安全密切相關(guān)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能主要有水源涵養(yǎng)、土壤保持、生物多樣性保護(hù)、防風(fēng)固沙、碳固定、災(zāi)害防護(hù)、調(diào)節(jié)氣候、環(huán)境凈化、病蟲害控制等。生態(tài)補(bǔ)償最直接的目的是對保護(hù)上述生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能賴以存在的生態(tài)系統(tǒng)，從而實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)可持續(xù)提供的目標(biāo)。因此生態(tài)系統(tǒng)提供的服務(wù)功能是生態(tài)補(bǔ)償制度設(shè)計的重要科學(xué)基礎(chǔ)。

(2)生態(tài)保護(hù)者受益的原則 也可稱之為“誰保護(hù)、誰受益”，由于生態(tài)保護(hù)是一種具有很強(qiáng)的外部性經(jīng)濟(jì)的活動，保護(hù)者不能直接從保護(hù)中得到經(jīng)濟(jì)收益，如果對生態(tài)保護(hù)者不給予必要的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，就會嚴(yán)重影響保護(hù)者的積極性和保護(hù)行為，引起生態(tài)資源的不合理利用，導(dǎo)致生態(tài)服務(wù)功能的不斷退化，威脅生態(tài)安全。解決辦法是對產(chǎn)生外部經(jīng)濟(jì)效應(yīng)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能提供者，給予相應(yīng)的直接經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，使生態(tài)保護(hù)不再是政府的強(qiáng)制性行為和社會的公益事業(yè)，而成為投資和收益相對稱的經(jīng)濟(jì)行為，能將生態(tài)保護(hù)成果轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益，鼓勵人們更好地保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

(3)受益者補(bǔ)償?shù)脑瓌t 通俗地說“誰受益，誰付費”。生態(tài)保護(hù)的成果是向社會提供生態(tài)服務(wù)功能，生態(tài)服務(wù)功能是一類特殊的公共產(chǎn)品，按照市場經(jīng)濟(jì)社會的普遍原則，享受產(chǎn)品和服務(wù)的個人和社會應(yīng)該向該產(chǎn)品和服務(wù)的提供者付費。

(4)政府主導(dǎo)、全社會參與的原則 由于生態(tài)保護(hù)的成果——生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能是公共物品，受益者可以有全人類、特定國家和區(qū)域的居民、企業(yè)、社會團(tuán)體和個人等。由于生態(tài)保護(hù)的成果受益者通常是一定地域范圍的大多數(shù)居民，因此，政府有責(zé)任代表全民建立和實施生態(tài)補(bǔ)償制度。同時，作為生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)成果的受益人、企業(yè)和團(tuán)體也應(yīng)積極參與。

(5)權(quán)利與責(zé)任對等的原則 生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康氖菍崿F(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)，從而提供持續(xù)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，生態(tài)保護(hù)的效果是衡量生態(tài)補(bǔ)償政策實施效果最重要的方面，因此在生態(tài)補(bǔ)償政策設(shè)計過程中，必須明確受償者在得到補(bǔ)償之后生態(tài)保護(hù)的責(zé)任、范圍、面積，將權(quán)利與義務(wù)統(tǒng)一起來，使生態(tài)補(bǔ)償切實發(fā)揮作用，最終達(dá)到生態(tài)保護(hù)的目的。

2.2 科學(xué)確定生態(tài)補(bǔ)償?shù)赜蚍秶?/h3>

生態(tài)學(xué)理論表明:不同的地域的生態(tài)系統(tǒng)具有不同生態(tài)服務(wù)功能，有的地域單元具有極重要的生態(tài)服務(wù)功能，如對水源涵養(yǎng)、水土保持、沙塵暴控制、生物多樣性保護(hù)、調(diào)蓄洪水等具有很重要的作用，而有的地域生態(tài)服務(wù)功能較弱，可以用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鄉(xiāng)建設(shè)。

由于生態(tài)保護(hù)的目的是保護(hù)生態(tài)功能，因此確定生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡赜蚍秶鷷r，也必須以生態(tài)服務(wù)功能為基礎(chǔ)，評價不同地域單元的生態(tài)服務(wù)功能重要性，以明確對國家、區(qū)域或特定城市生態(tài)安全有重要意義的地域和生態(tài)系統(tǒng)。并根據(jù)其重要性程度與等級，確定生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?yōu)先次序。

根據(jù)我國生態(tài)安全的要求，建議目前暫以水源涵養(yǎng)、水土保持、沙塵暴控制、生物多樣性保護(hù)、調(diào)蓄洪水等5個方面來確定生態(tài)補(bǔ)償?shù)赜蚍秶?/p>

2.3 明確生態(tài)補(bǔ)償載體與補(bǔ)償對象

根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)與生態(tài)服務(wù)功能的關(guān)系，分析不同生態(tài)系統(tǒng)所提供生態(tài)服務(wù)功能及其重要性，確定生態(tài)補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)系統(tǒng)類型與補(bǔ)償載體。具有重要生態(tài)服務(wù)功能的生態(tài)系統(tǒng)類型有森林、草地、濕地和海洋等。

以生態(tài)補(bǔ)償載體的土地所有權(quán)屬和使用權(quán)屬特征為基礎(chǔ)，確定生態(tài)補(bǔ)償對象，我國土地權(quán)屬有兩種，即:國家所有和集體所有，生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ο髴?yīng)是擁有和使用集體土地的農(nóng)民、牧民。

2.4 建立合理的生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)核算方法

生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)(即生態(tài)補(bǔ)償金額)的確定應(yīng)考慮如下3各方面的因素:

(1)生態(tài)保護(hù)所導(dǎo)致的直接經(jīng)濟(jì)損失 在生態(tài)保護(hù)中，保護(hù)生態(tài)者直接受到的經(jīng)濟(jì)損失。如:可以通過野生動物破壞居民農(nóng)作物造成的直接經(jīng)濟(jì)損失估算。

(2)生態(tài)保護(hù)地區(qū)為了保護(hù)生態(tài)功能而放棄的發(fā)展經(jīng)濟(jì)的機(jī)會成本 由于生態(tài)保護(hù)的要求，當(dāng)?shù)乇仨毞艞壱恍┊a(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)會，如水源保護(hù)區(qū)不能發(fā)展某些污染產(chǎn)業(yè)、沙塵暴控制區(qū)不能放養(yǎng)或限制牲畜的數(shù)量，而造成的間接經(jīng)濟(jì)損失，從而影響農(nóng)牧民的經(jīng)濟(jì)收益。因此其生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以參考當(dāng)?shù)氐耐恋刈饨鸫_定。

(3)生態(tài)保護(hù)的投入 測算用于生態(tài)保護(hù)的直接經(jīng)濟(jì)投入，如用于退耕還林、草、湖，的補(bǔ)償、保護(hù)天然林的補(bǔ)償，其它用于生態(tài)保護(hù)的物質(zhì)投入、勞動投入、管理費用等。

2.5 建立和完善生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制的措施

(1)加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)立法，為建立生態(tài)補(bǔ)償制度提供法律依據(jù) 這是建立和完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的根本保證。

(2)建立生態(tài)功能保護(hù)區(qū) 根據(jù)不同地域生態(tài)服務(wù)功能對國家、區(qū)域和地方生態(tài)安全的重要性，建立分國家級、省級和市縣級的生態(tài)功能保護(hù)區(qū)，明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡赜蚍秶?，為生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶嵤┨峁┛茖W(xué)基礎(chǔ)和依據(jù)。

(3)建立多種形式的生態(tài)補(bǔ)償途徑 可以通過財政轉(zhuǎn)移支付、建立生態(tài)補(bǔ)償基金和重大生態(tài)保護(hù)計劃實施生態(tài)補(bǔ)償。

運用“財政轉(zhuǎn)移支付”形式，加大國家在國家級生態(tài)功能區(qū)的投資強(qiáng)度，尤其要重點支持具有重要生態(tài)服務(wù)功能的西部地區(qū)，少數(shù)民族地區(qū)的投資力度，盡快從根本上遏制生態(tài)退化-貧困化的惡性循環(huán)。

建立生態(tài)補(bǔ)償分級體制和生態(tài)補(bǔ)償基金。生態(tài)補(bǔ)償實施分級制，國家的生態(tài)補(bǔ)償主要針對國家生態(tài)安全有重要意義的區(qū)域。地方政府根據(jù)自身生態(tài)安全的要求實施。鼓勵地方政府建立生態(tài)保護(hù)基金，為地方政府實施生態(tài)補(bǔ)償提供經(jīng)濟(jì)保障。

通過生態(tài)保護(hù)重大項目支持生態(tài)保護(hù)。根據(jù)國家生態(tài)保護(hù)的要求，在不同地區(qū)設(shè)立國家級重大生態(tài)保護(hù)項目，有計劃、分步驟地在生態(tài)環(huán)境重點建設(shè)地區(qū)加強(qiáng)項目投資力度。如在沙塵暴控制區(qū)，實施草原恢復(fù)項目;在水土保持關(guān)鍵地區(qū)，實施植被恢復(fù)項目;在石漠化地區(qū)，實施石漠化治理項目等，全面推進(jìn)生態(tài)保護(hù)。

(4)頒布生態(tài)補(bǔ)償管理辦法 規(guī)范生態(tài)補(bǔ)償基金的使用，使生態(tài)補(bǔ)償能落實到實施生態(tài)保護(hù)的主體和受生態(tài)保護(hù)影響的居民，使之能有效地促進(jìn)生態(tài)保護(hù)工作。

隨著經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，環(huán)境與發(fā)展的矛盾加劇，建立有效的生態(tài)補(bǔ)償制度，保障生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的持續(xù)供給，不僅是保障國家生態(tài)安全的緊迫需要，也是我國實現(xiàn)公平發(fā)展和建設(shè)和諧社會的必然要求。因此我國要進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)理論和方法的研究，將生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立在科學(xué)的基礎(chǔ)上，盡快建立國家生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，完善國家生態(tài)保護(hù)制度。

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