■ 李利輝 副教授（渤海大學(xué)馬克思主義學(xué)院 遼寧錦州 121000）

在學(xué)術(shù)上厘清行政公開的內(nèi)在屬性與外在因素非常重要，而行政公開的連接點(diǎn)則是電子政務(wù)，因?yàn)榕c傳統(tǒng)的公開方式不同，電子政務(wù)的流動(dòng)性、開放性打破了原有的“倒三角”行政模式，使得行政主體與客體的關(guān)系呈現(xiàn)出立體的交叉式，這具體體現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)督功能上。影響行政行為的內(nèi)因與外因也在此連接點(diǎn)上展開博弈，究竟如何處理二者之間的關(guān)系，如何確定影響因素的價(jià)值選擇是首先需要解決的問題。

行政公開：外因下的行政自制

行政自制實(shí)際上是行政主體依照其主觀意識(shí)進(jìn)行自我約束的一種行政模式，這種模式由于其明顯的主觀屬性，使得其實(shí)現(xiàn)需要客觀的條件或平臺(tái)。由于對(duì)主觀意識(shí)的約束很難通過具體的制度來規(guī)范，人的內(nèi)心的約束大多是屬于道德準(zhǔn)則約束范疇，而行政主體的自我約束也理所當(dāng)然的帶有倫理屬性，而倫理道德對(duì)代表國家公權(quán)力的行政主體到底有沒有約束力，如果有這種動(dòng)機(jī)上的約束是否能夠切實(shí)取得實(shí)際效果，而這種效果又能夠持續(xù)多久，這些都是對(duì)行政自制理論提出的質(zhì)疑。的確，行政自制的內(nèi)攝性是行政自制限于困境的一個(gè)主要因素，但是這種論斷顯然是忽略了其另一個(gè)方面，那就是除了行政主動(dòng)性。正像行政主體主動(dòng)性與被動(dòng)性的關(guān)系一樣，也許完全的主動(dòng)或完全的被動(dòng)都不是行政行為的最佳模式，但是被動(dòng)下的主動(dòng)或主動(dòng)下的被動(dòng)卻是一種較為有效的行政方式。

由此可以推知，行政自制的內(nèi)涵也不僅僅是內(nèi)在的約束，而是外因狀態(tài)下的自我約束，而鏈接外因與內(nèi)部約束的窗口就是行政公開。行政自制是一種道德與倫理在行政上的要求，內(nèi)攝性較強(qiáng)，而任何僅靠道德上的約束實(shí)行的行為都不是真正意義上的法律行為，而行政自制的主體是行政機(jī)關(guān)，是法律行為的主體，那么行政自制也必然不能逃脫道德以外的因素?！皟?nèi)因提供了發(fā)展變化的可能性，外因提供了發(fā)展變化的現(xiàn)實(shí)性。行為者在其行為時(shí)，其自身狀況可以看作既定的，因此，他主要關(guān)注外部環(huán)境、條件及其提供的可能性”（宣文，2005）。因此，要實(shí)現(xiàn)外因下的自我制約需要一個(gè)既有內(nèi)攝屬性又有外部因素的平臺(tái)，而電子政務(wù)下的行政公開這一新型的制度正是這樣一個(gè)窗口。

有學(xué)者用查爾斯·霍頓·庫利的“鏡中我”理論來解釋行政自制理論，行政公開制度從某種意義上來說就是行政的一面鏡子，公開的深度與廣度映照了自制的主動(dòng)態(tài)度，公開的方式與途徑反映了行政自制的自我制約的效力與程度。

電子政務(wù)已成為一個(gè)主要媒介，將公開這種義務(wù)性行為的主觀性體現(xiàn)于公眾面前。這使得行政行為受外界的監(jiān)督更加廣泛，公民參政權(quán)和知情權(quán)得到更好的保護(hù)，同時(shí)公民又將這些信息反饋于社會(huì)，穩(wěn)定了社會(huì)的秩序，這一系列的循環(huán)都為行政自制創(chuàng)造了良好的環(huán)境?？梢哉f行政公開制度是行政自制制度的一個(gè)外因，電子政務(wù)下的行政公開更是作為一種新型的公開制度與行政自制密不可分，其所體現(xiàn)的不僅是行政公開的義務(wù)屬性，更加體現(xiàn)了行政公開的主體功能，也就是主體的主觀性，而這種主觀性正是行政自制的前提條件。

行政自制：“他制”下的自我約束

強(qiáng)調(diào)行政自制并不意味著否定行政的“他制”。任何制度都不能從單一的一面來完善，因?yàn)橹贫缺旧砭褪怯芍T多因素構(gòu)成，單純的“自制”和“他制”都不能完成對(duì)行政行為的合理約束，如果將“自制”的主觀性與“他制”的客觀性相結(jié)合，則將呈現(xiàn)出對(duì)行政行為約束的完美狀態(tài)。如果行政“自制”只是“自制”下的“自制”，那么行政行為就會(huì)完全處于行政主體的主觀支配下，那就會(huì)出現(xiàn)一些學(xué)者質(zhì)疑的情況：這種狀態(tài)導(dǎo)致行政權(quán)的濫用和行政主體的腐敗。完全的“自制”，在民主制度理論下是不可實(shí)現(xiàn)的。

“自制”需要外界各種因素對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，這是行政的“他制”途徑之一，而通過“他制”也傳達(dá)了如下理念，行政價(jià)值作為政府行政對(duì)行政體系和行政行為存在的理想狀態(tài)的穩(wěn)定信念，其體現(xiàn)為對(duì)行政行為的認(rèn)同，從而決定了行政功能與內(nèi)在構(gòu)造。而這種價(jià)值又存在內(nèi)部價(jià)值和外部價(jià)值，要體現(xiàn)內(nèi)部的價(jià)值判斷僅靠“他制”無法實(shí)現(xiàn)，而要達(dá)到外部價(jià)值的認(rèn)同又首先需要內(nèi)部價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，這一悖論迫切需要一個(gè)客觀平臺(tái)作為載體，來實(shí)現(xiàn)新型的服務(wù)論理論框架下的行政模式。

這樣行政自制就不再是單純意義上的自我約束，也不能將其范圍僅僅歸結(jié)到主觀屬性的行政自覺上，更不能將其完全限定在行政道德和行政倫理范圍內(nèi)。行政自制由一個(gè)國家或一個(gè)地區(qū)的文化所積淀形成，體現(xiàn)一定的內(nèi)攝價(jià)值，但是也不能將行政自制完全封閉在“自我”領(lǐng)地之內(nèi)，由于政府的“性惡論”，其必須將這種自我制約也置于“他制”之下，只有這樣才能真正實(shí)現(xiàn)自制價(jià)值。但是“自制”不能直接“暴露”于“他制”，需要有一定的鏈接點(diǎn)，這個(gè)鏈接點(diǎn)只有電子政務(wù)下的行政公開才能做到。

因?yàn)?，電子政?wù)下的行政公開與傳統(tǒng)的公開制度不同，即其既體現(xiàn)了行政主體的公開義務(wù)，又體現(xiàn)了其自覺的能動(dòng)性，網(wǎng)絡(luò)資源的共享程度、鏈接是否全面便利、信息真實(shí)的反饋環(huán)節(jié)以及評(píng)論板塊的重視程度等都是行政自制的必然要求。信息是機(jī)械的公開還是充分的公開，公開的程序是繁復(fù)的還是簡便易行的，公開的內(nèi)容是真實(shí)的還是虛假的，這些不僅反映出政府行為的誠信，還反映了政府的自覺性。電子政務(wù)下的行政公開其信息的豐富性和無限性以及信息的可存儲(chǔ)性、開放性、流動(dòng)性、交互性，易檢索性、易復(fù)制性與多樣性保證了行政公開的充分性和有效性，人們可以更為全面和及時(shí)地獲得有效的行政信息，及時(shí)檢索、及時(shí)舉報(bào)，這體現(xiàn)了行政的主動(dòng)性，為“他制”對(duì)象提供了一個(gè)知曉“自制”內(nèi)容、監(jiān)督“自制”結(jié)果的平臺(tái)。群眾從電子政務(wù)的公開上獲得了信息，又將這個(gè)信息行政社會(huì)評(píng)價(jià)，從而行政外在的監(jiān)督和影響，并促使其內(nèi)在因素不得不發(fā)生改變，實(shí)現(xiàn)行政上的完善或解決所暴露的問題，這便是從內(nèi)到外，又從外再到內(nèi)的因果轉(zhuǎn)化，使內(nèi)攝性的行政自制在這種轉(zhuǎn)化中鏈接了外因關(guān)系，再作用于外因，從而得到了具體的實(shí)現(xiàn)。

因此，無論從制約理論，還是從監(jiān)督功能考慮，電子政務(wù)是當(dāng)今網(wǎng)絡(luò)時(shí)代下，代表最廣大民意，也是應(yīng)用率相當(dāng)高的一種群體性輿論平臺(tái)，行政主體運(yùn)用這項(xiàng)技術(shù)進(jìn)行行政公開，是使行政走向透明的有效途徑，但是由于行政公開涉及電子政務(wù)的法律還較少，以至于公開的內(nèi)容較大程度上還是依賴于行政自制，公開的程度體現(xiàn)了自制的程度，也體現(xiàn)了政府的誠信度，這是行政自制最主要的功能性價(jià)值之一。

自制與公開的勾連關(guān)系

完善的行政機(jī)制是外因與內(nèi)因的結(jié)合，這就需要行政自制制度要充分的與外部監(jiān)督機(jī)制結(jié)合，而電子政務(wù)下的行政公開就是這樣一種媒介，二者在制度上的勾連有利于行政法治的發(fā)展。

行政自制制度受到學(xué)者質(zhì)疑的，多是因?yàn)樵S多人認(rèn)為，政府的行為需靠外部制約方能實(shí)現(xiàn)有效的制衡，防止政府違法，當(dāng)然，僅僅靠行政自制無法實(shí)現(xiàn)完全的法治狀態(tài)，但是因?yàn)橹坪饫碚摶蛲獠恐萍s因素而否定行政自治理論也是形而上學(xué)的。自制可以通過行政公開，達(dá)到讓外部因素也充分發(fā)揮作用，信息公開的目的是知情加監(jiān)督，電子政務(wù)公開方式，是為了有效的實(shí)現(xiàn)知情加監(jiān)督，兩者和外部制約并不矛盾，而連接這兩個(gè)方面的正是電子政務(wù)的新型公開制度。

此外，行政自制是一種主動(dòng)積極的行政態(tài)度，主動(dòng)的態(tài)度首先就是讓公眾“知道”自己的情況，這種“知道”需要信息真實(shí)的、及時(shí)準(zhǔn)確的、資源共享型的、方便快捷的公開模式，電子政務(wù)下的行政公開以其諸多優(yōu)勢(shì)為行政自制提供了一個(gè)窗口，這使得行政法治能以行政自制為實(shí)現(xiàn)途徑提供了現(xiàn)實(shí)條件。傳統(tǒng)政府既掌握著大量的公共信息，又是法律、法規(guī)、規(guī)章制度的制定者，相對(duì)于公眾，處于信息強(qiáng)勢(shì)地位，政府與公眾之間信息不對(duì)稱。電子政務(wù)的本質(zhì)是公共政府。充分保障公共參與、公共權(quán)力，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)目的，有效制定和執(zhí)行公共政策，實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)的管理是電子政府的目的。在信息社會(huì)里，電子政務(wù)為政務(wù)公開奠定了技術(shù)基礎(chǔ)。通過現(xiàn)代化的政府信息網(wǎng)絡(luò)，政府職責(zé)、辦事規(guī)則、處理程序等各種政務(wù)信息在第一時(shí)間到達(dá)公眾手中成為可能。政府上網(wǎng)使政府通過信息網(wǎng)絡(luò)而更加透明化。這種透明更能體現(xiàn)行政自制的程度，體現(xiàn)行政主體自制的效力，是行政自制最有效的反饋。

能夠?qū)崿F(xiàn)行政自制與他制的價(jià)值對(duì)接的也是電子政務(wù)。行政自制具有較高的主觀性，其價(jià)值體現(xiàn)于主觀能動(dòng)所表現(xiàn)出的價(jià)值相類似，體現(xiàn)的是政府誠信、行政道德、行政效率和行政能力等方面，而帶有客觀性的他制由于其多元化的特質(zhì)往往體現(xiàn)為多維度的價(jià)值，這種多維度價(jià)值卻能在且只能在網(wǎng)絡(luò)下的行政公開上得以實(shí)現(xiàn)，而承載這一途徑的就是電子政務(wù)。

公開與自制的行政法價(jià)值

行政價(jià)值作為政府行政對(duì)行政體系和行政行為存在的理想狀態(tài)的穩(wěn)定信念，是整個(gè)行政系統(tǒng)的靈魂。從一定意義上說，行政價(jià)值體現(xiàn)了對(duì)行政行為的認(rèn)同，決定了行政功能與內(nèi)在構(gòu)造。傳統(tǒng)社會(huì)效率在行政價(jià)值體系中占據(jù)重要地位，它是衡量行政決策科學(xué)性、公共服務(wù)有效性、行政行為合理性的關(guān)鍵指標(biāo)。而法治是行政價(jià)值的一種實(shí)現(xiàn)狀態(tài)，只有法治下的行政和行政的法治化，才能實(shí)現(xiàn)行政的其他價(jià)值的最大化。而其實(shí)現(xiàn)途徑就是行政內(nèi)因與外因的結(jié)合，即行政公開制度與行政自制制度相結(jié)合。邁克爾·羅斯金（2002）闡釋了行政價(jià)值內(nèi)因的重要性，根據(jù)其觀點(diǎn)可知，要想充分實(shí)現(xiàn)行政法的價(jià)值就應(yīng)先實(shí)現(xiàn)其內(nèi)部價(jià)值，而內(nèi)部價(jià)值體現(xiàn)為其內(nèi)部的自我調(diào)節(jié)、自我糾錯(cuò)、自我認(rèn)識(shí)、自我制約，其表現(xiàn)方式為內(nèi)部分權(quán)、自由裁量權(quán)的控制等方面，如果沒有行政自制，這些方面都無從實(shí)現(xiàn)。

電子政務(wù)是實(shí)現(xiàn)新一代民主價(jià)值的重要途徑，行政自制要想實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代電子民主、網(wǎng)絡(luò)民主、遠(yuǎn)程民主、協(xié)商民主等新型民主形式所帶來的影響，只有其通過電子政務(wù)這一窗口，才能實(shí)現(xiàn)其在行政法治和憲政意義上的價(jià)值。電子政務(wù)下的行政公開制度由于其自身的特性其使政府、社會(huì)與民眾的交流、互動(dòng)都變得容易，密切政府與公眾的關(guān)系，政府系統(tǒng)的反映、決策、溝通能力大大提高，并從根本上把政府治理從封閉的行政系統(tǒng)中拓展出來，破除官僚對(duì)決策的壟斷權(quán)，更多地實(shí)行分權(quán)，將權(quán)力由政府還給社會(huì)還給公眾，從而促進(jìn)決策的民主化科學(xué)化。這是內(nèi)因與外因的完美結(jié)合，從而實(shí)現(xiàn)行政法的價(jià)值。

由此可見，行政自制并不像一些學(xué)者所說，破壞了政府制衡因素或弱化了外因的約束，而是從內(nèi)因中找到一個(gè)新的約束因素，促進(jìn)對(duì)政府行政行為的全方位監(jiān)督，其自制實(shí)現(xiàn)以外部監(jiān)督為依托，而要實(shí)現(xiàn)這種狀態(tài)，其中充當(dāng)媒介載體的就是行政公開，而傳統(tǒng)的行政公開已經(jīng)不適用現(xiàn)代的自制理念，更無法有效實(shí)現(xiàn)外部監(jiān)督，電子政務(wù)下的新型監(jiān)督恰能彌補(bǔ)傳統(tǒng)行政公開的弱點(diǎn)，如以電子政務(wù)模式進(jìn)行行政公開，公開制度無論從橫向還是縱向，都符合自制的理念，它是實(shí)現(xiàn)自制的一個(gè)窗口，也是自制與他制的紐帶，只有采用此種模式，行政價(jià)值才能得以充分體現(xiàn)，行政效能也會(huì)更好的發(fā)揮。

因此，任何一項(xiàng)制度的設(shè)計(jì)與構(gòu)架其自身離不開內(nèi)外兩個(gè)方面，內(nèi)因與外因的影響不可能割裂存在，行政自制理論離開行政制約就會(huì)成為“烏托邦”似的理論，而行政他制要發(fā)揮其真正的功能，需要行政自制的配合，兩者的勾連關(guān)系在一定條件下是可以擴(kuò)大二者行政效力的，而這一條件就是行政公開，這種公開并非傳統(tǒng)意義上的公開，而是新時(shí)代下電子政務(wù)下的行政公開，在信息時(shí)代發(fā)達(dá)的今天，監(jiān)督職能能夠通過電子政務(wù)得以體現(xiàn)，這對(duì)于實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代意義上的行政價(jià)值有重要作用。

1.查爾斯·霍頓·庫利著.包凡一，王源譯.人類本性與社會(huì)秩序.華夏出版社，1999

2.邁克爾·羅斯金等著.林震等譯.政治學(xué).華夏出版社，2002

3.宣文.對(duì)內(nèi)因與外因關(guān)系的再思考.電子科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社科版），2005（4）