曾保根

（韶關(guān)學(xué)院，廣東 韶關(guān) 512005）

國際經(jīng)驗(yàn)表明，世界上（基本）公共服務(wù)均等化踐行比較典范的國家，一般都制定了相應(yīng)的法律法規(guī)。其中，最為突出的加拿大在《憲法》中對（基本）公共服務(wù)均等化作了比較明確的規(guī)定；德國也在《基本法》里面對此作了詳細(xì)而明確的規(guī)定。而澳大利亞、美國、英國、俄國、印度等國家雖然沒有專門出臺(tái)高級(jí)別的基本法律，但都制定了相應(yīng)的法案、法規(guī)、議案、協(xié)議，等等，整體說來，這些國家的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度具有較高層次的法律效力。上述這些法律規(guī)范成為規(guī)范和調(diào)整（基本）公共服務(wù)均等化最直接的、最有利的制度保障。相比之下，有學(xué)者指出：“在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的公共財(cái)政轉(zhuǎn)移支付問題上，目前還缺乏規(guī)定政府間轉(zhuǎn)移支付制度的權(quán)威法律，《預(yù)算法》中也無相關(guān)內(nèi)容。當(dāng)前中國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主要規(guī)范性文件是2002年在《過渡時(shí)期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法》（1995）基礎(chǔ)上修訂的《一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法》，這是一個(gè)部委規(guī)章，權(quán)威性不足?！盵1]（p153）顯而易見，盡快啟動(dòng)立法程序，制定一部適合我國國情的基本公共服務(wù)均等化法律，已經(jīng)成為當(dāng)前順利推進(jìn)均等化的重要法制保障。其中，明晰基本公共服務(wù)均等化的法理基礎(chǔ)、廓清基本公共服務(wù)均等化的立法模式、厘定基本公共服務(wù)均等化的法律內(nèi)容，已然成為我國構(gòu)建基本公共服務(wù)均等化法律體系的三個(gè)重要向度。

一、基本公共服務(wù)均等化的法理基礎(chǔ)

20世紀(jì)80年代以后，人們判斷經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展開始從“以物為中心”轉(zhuǎn)向“以人為中心”，認(rèn)為人的發(fā)展重于物的發(fā)展。眾多理論研究者將人的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)視為人類發(fā)展最基本的權(quán)利，認(rèn)為獲得良好的、均等化的教育、醫(yī)療衛(wèi)生保健和其它基本公共服務(wù)，成為實(shí)現(xiàn)人類最基本權(quán)利的重要途徑。那么，由誰來提供這些均等化的基本公共服務(wù)呢？當(dāng)前學(xué)術(shù)界高度認(rèn)同“推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”是各級(jí)政府應(yīng)該肩負(fù)的職責(zé)和義務(wù)。筆者認(rèn)為，這種職責(zé)和義務(wù)不僅是道德層面的職責(zé)和義務(wù)，更是法律層面的職責(zé)和義務(wù)。如同范健教授明確指出的那樣：“實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化不僅僅是黨的決議中所提及的政策性義務(wù)或道義性義務(wù)，更是政府的法定義務(wù)，既是一項(xiàng)國際法義務(wù)，也是一項(xiàng)憲法義務(wù)?！盵2]可見，基本公共服務(wù)均等化立法具有國際和國內(nèi)雙重維度的法理基礎(chǔ)。

1.基本公共服務(wù)均等化的國際法理基礎(chǔ)

基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療和衛(wèi)生、基本社會(huì)保障等基本公共服務(wù)涉及到人民的基本人權(quán)。從國際性法規(guī)條約層面來看，《世界人權(quán)宣言》和《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國際公約》等國際性文件都明文規(guī)定社會(huì)民眾應(yīng)該享有受教育權(quán)、社會(huì)保障權(quán)、文化娛樂權(quán)利，等等?！妒澜缛藱?quán)宣言》第二十五條明確規(guī)定：人人有權(quán)享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準(zhǔn)，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會(huì)服務(wù)；在遭到失業(yè)、疾病、殘廢、守寡、衰老或在其他不能控制的情況下喪失謀生能力時(shí)，有權(quán)享受保障?！督?jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國際公約》第二條還規(guī)定：本公約締約各國承擔(dān)保證，本公約所宣布的權(quán)利應(yīng)予普遍行使，而不得有例如種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、國籍或社會(huì)出身、財(cái)產(chǎn)、出生或其他身份等任何區(qū)分。我國是《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國際公約》的締約國之一，努力恪守這一國際法的相關(guān)條款，是我國各級(jí)政府義不容辭的責(zé)任和義務(wù)。

除此之外，從聯(lián)合國近年來的努力方向來看，自1990年開始，聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署每年都發(fā)表了一份名為不同主題的《人類發(fā)展報(bào)告》，其主旨是對人類發(fā)展理念進(jìn)行積極宣傳和推廣。其中，聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署于2000年發(fā)布了《2000年人類發(fā)展報(bào)告》，該報(bào)告專門提到：“體面的生活水平、足夠的營養(yǎng)、醫(yī)療以及其他社會(huì)和經(jīng)濟(jì)進(jìn)步不僅僅是發(fā)展的目標(biāo)。他們是與人的自由和尊嚴(yán)緊密相連的人權(quán)。但這些權(quán)利不是印刷品所能賦予的。它們要求一系列的社會(huì)安排，如準(zhǔn)則、制度、法律和能發(fā)揮作用的經(jīng)濟(jì)環(huán)境等，以便最好地保障享受這些權(quán)利。因此，政府和其他機(jī)構(gòu)的義務(wù)就是要執(zhí)行政策以使這些社會(huì)安排得以實(shí)現(xiàn)?！盵3]由此可見，不論是國際性法規(guī)公約，還是聯(lián)合國未來努力的方向，都將成為進(jìn)行基本公共服務(wù)均等化立法的國際法理基礎(chǔ)。

2.基本公共服務(wù)均等化的國內(nèi)法理基礎(chǔ)

從基本公共服務(wù)均等化的國內(nèi)法理基礎(chǔ)來看，一方面，我國已經(jīng)出臺(tái)了諸如《義務(wù)教育法》、《教育法》、《就業(yè)促進(jìn)法》、《勞動(dòng)合同法》等專項(xiàng)法律，這些法律成為保障我國合法公民基本人權(quán)最有利的合法依據(jù)；另一方面，很多基本人權(quán)被載入了我國《憲法》，并受《憲法》保護(hù)，比如《憲法》第四十二條規(guī)定：國家通過各種途徑，創(chuàng)造勞動(dòng)就業(yè)條件，加強(qiáng)勞動(dòng)保護(hù)，改善勞動(dòng)條件，并在發(fā)展生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，提高勞動(dòng)報(bào)酬和福利待遇。國家對就業(yè)前的公民進(jìn)行必要的勞動(dòng)就業(yè)訓(xùn)練。第四十四條規(guī)定：國家依照法律規(guī)定實(shí)行企業(yè)事業(yè)組織的職工和國家機(jī)關(guān)工作人員的退休制度。退休人員的生活受到國家和社會(huì)的保障。第四十五條規(guī)定：國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。國家和社會(huì)幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動(dòng)、生活和教育。第四十六條規(guī)定：中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)，等等。這些憲法條款都明確規(guī)定政府有職責(zé)和義務(wù)向公民提供上述基本公共服務(wù)。由此可見，“在《中華人民共和國憲法》中，養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、社會(huì)救助、基礎(chǔ)教育、就業(yè)等等，都是公民享有的基本權(quán)利?！稇椃ā穼窕緳?quán)利的規(guī)定構(gòu)成推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化主要的法理基礎(chǔ)?！盵1]（p152）

通過我國《憲法》的上述條款以及專項(xiàng)性法律的相關(guān)規(guī)定，我們可以看出，政府為社會(huì)公眾提供基本公共服務(wù)，保障他們的基本人員得以實(shí)現(xiàn)，是各級(jí)政府的一項(xiàng)法定職責(zé)和義務(wù)。由于我國《憲法》還明確規(guī)定所有公民“在法律面前一律平等”，這說明各級(jí)政府還應(yīng)該一視同仁地為所有公民提供均等化的基本公共服務(wù)。這也應(yīng)該成為我國進(jìn)行基本公共服務(wù)均等化立法的法理基礎(chǔ)。因此，“為了在全國范圍內(nèi)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，需要整合現(xiàn)有基本公共服務(wù)的法律、法規(guī)和部門規(guī)章條例，把部門法規(guī)提升到法律層面，為逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化奠定堅(jiān)實(shí)的法理基礎(chǔ)”[4]（p34）

二、基本公共服務(wù)均等化的立法模式

明確了立法的法理基礎(chǔ)之后，緊接著就應(yīng)該廓清立法模式的難題。就當(dāng)前國際國內(nèi)基本公共服務(wù)法制體系的構(gòu)建方式來看，主要存在以下兩種立法模式：一種是基于不同基本公共服務(wù)領(lǐng)域的“塊狀”立法模式；一種是基于整體基本公共服務(wù)供給流程的“條狀”立法模式。兩種不同的立法模式具有不同的內(nèi)容和特點(diǎn)?？傮w看來，一國可以采取兩種立法模式中的任何一種，也可以同時(shí)選擇這兩種互補(bǔ)的立法模式。到底采取何種立法模式取決于一國的具體國情。國際經(jīng)驗(yàn)告訴我們，（基本）公共服務(wù)均等化做得比較好的國家大都采取了“塊狀”和“條狀”相結(jié)合的立法模式。就基本公共服務(wù)領(lǐng)域而言，目前我國是典型的“塊狀”立法模式；所以，當(dāng)前最緊急的任務(wù)就是要進(jìn)行“條狀”立法，從而構(gòu)建一種“塊狀”和“條狀”相結(jié)合的、取長補(bǔ)短、互為補(bǔ)充的基本公共服務(wù)均等化法律體系。

1.基本公共服務(wù)均等化的“塊狀”立法模式

所謂“塊狀”立法模式是指按照基本公共服務(wù)的不同領(lǐng)域，分別就義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、公共安全、環(huán)境保護(hù)等基本公共服務(wù)進(jìn)行單獨(dú)立法，有針對性地對這些基本公共服務(wù)進(jìn)行相應(yīng)規(guī)范，在法律規(guī)范中強(qiáng)調(diào)“均等化”的價(jià)值理念，并制定一系列保障實(shí)現(xiàn)“均等化”的制度措施。“塊狀”基本公共服務(wù)法律規(guī)范具有比較明顯的優(yōu)點(diǎn)，其針對性較強(qiáng)，能夠?qū)Σ煌I(lǐng)域的基本公共服務(wù)領(lǐng)域作出具體的、全面的、分門別類的規(guī)定；而且具有比較詳細(xì)的操作細(xì)則，有利于政府服務(wù)部門和服務(wù)人員在具體公共服務(wù)供給過程中執(zhí)行這些法律。但是，“塊狀”法律規(guī)范也有其不可避免的局限性。由于很多基本公共服務(wù)領(lǐng)域在規(guī)范和調(diào)整均等化的內(nèi)容和措施方面有著共性和類似之處，如果完全按照分門別類的“塊狀”模式進(jìn)行立法的話，很有可能導(dǎo)致不同領(lǐng)域出現(xiàn)重復(fù)立法的現(xiàn)象，使得整體立法資源遭受嚴(yán)重浪費(fèi)。

當(dāng)前，我國已經(jīng)出臺(tái)了《義務(wù)教育法》、《教育法》、《勞動(dòng)法》、《合同法》、《就業(yè)促進(jìn)法》、《水法》等“塊狀”的專項(xiàng)基本公共服務(wù)?？墒?，我國在“塊狀”立法模式中還存在以下兩大現(xiàn)實(shí)問題：第一，立法層次偏低，整體法制約束力不強(qiáng)。我國只在基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)與再就業(yè)、失業(yè)保險(xiǎn)和安全用水等五個(gè)領(lǐng)域制定和出臺(tái)了專項(xiàng)法律，相對亟需立法的整個(gè)基本公共服務(wù)體系而言，立法規(guī)模和立法幅度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。也就是說，其它基本公共服務(wù)領(lǐng)域主要還是停留在行政法規(guī)或部門性規(guī)章等立法層次，這些法規(guī)規(guī)章的整體約束力不強(qiáng)，無法很好地履行其均等化功效。第二，法制內(nèi)容相對偏頗，整體法制功能不夠健全。除《義務(wù)教育法》以外，當(dāng)前我國其余基本公共服務(wù)法制內(nèi)容的主要功能在于保障我國公民享有上述領(lǐng)域的基本權(quán)利，并沒有明確規(guī)定國家和政府必須給公民提供均等化的基本公共服務(wù)。這說明我國基本公共服務(wù)領(lǐng)域的法制內(nèi)容相對偏頗、不夠完善。筆者認(rèn)為，“塊狀”立法模式仍然是未來我國推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的立法模式，這是無可厚非的必然發(fā)展趨勢。不過，未來我國該領(lǐng)域的“塊狀”立法模式也應(yīng)該著力提升立法層次，提高整體法制的約束力，力爭“以《中華人民共和國憲法》對公民基本權(quán)利的規(guī)定為依據(jù)，在義務(wù)教育、公共衛(wèi)生與基本醫(yī)療、基本社會(huì)保障、公共就業(yè)服務(wù)等領(lǐng)域，建立起具有權(quán)威性、規(guī)范性的基本公共服務(wù)專項(xiàng)法律體系”[5]（p23）。與此同時(shí)，還要建立健全與“均等化”相聯(lián)系的法制措施，從而使得基本公共服務(wù)均等化“有法可依”。

2.基本公共服務(wù)均等化的“條狀”立法模式

所謂“條狀”立法模式，“即以‘均等化’作為價(jià)值原則，按照政府提供基本公共服務(wù)所必須的財(cái)政資金的收支預(yù)算、基本公共服務(wù)建設(shè)的決策、基本公共服務(wù)建設(shè)的主體選擇、基本公共服務(wù)設(shè)施的管理和使用等流程分別立法，以在每一個(gè)環(huán)節(jié)中保障基本公共服務(wù)均等化價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，并規(guī)定相應(yīng)的違法責(zé)任”[2]?！皸l狀”立法模式也有其固有的優(yōu)缺點(diǎn)。就其優(yōu)點(diǎn)而言，它能夠從程序步驟以及法律責(zé)任等方面入手，直接規(guī)范和約束基本公共服務(wù)均等化的供給過程，或者可以直接規(guī)范落實(shí)均等化的各項(xiàng)具體措施或標(biāo)準(zhǔn)，這些比較明晰的具體措施或標(biāo)準(zhǔn)將有助于實(shí)現(xiàn)均等化目標(biāo)。但是，需要均等化的基本公共服務(wù)領(lǐng)域相對比較廣泛，“條狀”立法模式難以“事無巨細(xì)”或面面俱到地囊括所有基本公共服務(wù)領(lǐng)域的各種項(xiàng)目，這種立法模式很可能導(dǎo)致均等化的標(biāo)準(zhǔn)和措施“以偏概全”，從而陷入操作性差的現(xiàn)實(shí)困境，可見，針對性差是“條狀”立法模式的突出缺點(diǎn)。

與國際上其它國家相比，我國在基本公共服務(wù)領(lǐng)域尚未出臺(tái)“條狀”的均等化法律體系。因而，導(dǎo)致基本公共服務(wù)均等化的整體供給系統(tǒng)缺乏統(tǒng)一的、剛性的法律規(guī)范，這也是催生地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、群體之間基本公共服務(wù)非均等化的重要因素。因?yàn)椤艾F(xiàn)行的基本公共服務(wù)相關(guān)法規(guī)多以政府法規(guī)政策和部門條例為主，立法層次較低，缺乏全國統(tǒng)一的法律體系，在有的領(lǐng)域政策文件起著更實(shí)際的作用。雖然這種模式有利于地方政府因地制宜地制定和實(shí)施政策，但也成為逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化過程中的不確定因素”[6]。由此可見，進(jìn)行“條狀”立法也是有效推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化刻不容緩的現(xiàn)實(shí)命題。

三、基本公共服務(wù)均等化的法律內(nèi)容

若要對基本公共服務(wù)均等化進(jìn)行立法，最大的難題莫過于合理地界定其法律內(nèi)容，亦即我國基本公共服務(wù)均等化的法律體系倒底應(yīng)該包括哪些基本內(nèi)容才比較合理？對于這個(gè)問題，學(xué)術(shù)界眾說紛紜、見仁見智，尚未達(dá)成高度共識(shí)。正因?yàn)槿绱耍沟梦覈竟卜?wù)均等化立法工作陷入了“雷聲大、雨點(diǎn)小”的尷尬局面。原國家行政學(xué)院副院長唐鐵漢教授認(rèn)為：“需要從我國的基本國情出發(fā)，進(jìn)一步制定基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)并納入法治化軌道。當(dāng)前，健全基本公共服務(wù)體系，需要強(qiáng)化政府提供基本公共服務(wù)的責(zé)任，明確基本公共服務(wù)的范圍、標(biāo)準(zhǔn)，建立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。特別需要研究制定和完善一些重要領(lǐng)域的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)……，以便公共服務(wù)主體按照標(biāo)準(zhǔn)提供公共服務(wù)?！盵7]參照國際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國國情，筆者認(rèn)為，當(dāng)前我國基本公共服務(wù)均等化的法律內(nèi)容至少應(yīng)該涵蓋以下幾項(xiàng)重要的內(nèi)容。

1.界定政府間基本公共服務(wù)的責(zé)任分工

從縱向維度來看，我國屬于五層行政建制的國家。相對于世界其他國家而言，我國是行政層級(jí)最多的國家之一，這使得各級(jí)政府提供基本公共服務(wù)均等化增添了許多不確定的變數(shù)。最為關(guān)鍵是，國家并沒有在全國范圍內(nèi)制定基本公共服務(wù)的均等化標(biāo)準(zhǔn)，這就導(dǎo)致各級(jí)政府在提供基本公共服務(wù)過程中出現(xiàn)了不同標(biāo)準(zhǔn)，從而造成了全國范圍內(nèi)的非均等化現(xiàn)象?？梢赃@么說，當(dāng)前我國基本公共服務(wù)均等化陷入了一種“碎片化”供給模式。造成這種“碎片化”供給模式的根本原因在于當(dāng)前我國還沒有出臺(tái)相關(guān)法律，沒有對各級(jí)政府之間基本公共服務(wù)職責(zé)和義務(wù)進(jìn)行有效分工。我國《憲法》和某些專項(xiàng)的基本公共服務(wù)法律法規(guī)雖然明確規(guī)定國家和政府有責(zé)任和義務(wù)向公民提供基本公共服務(wù)，但是對于各級(jí)政府如何提供以及它們在供給過程中到底分別承擔(dān)什么樣的責(zé)任和義務(wù)等類似關(guān)鍵問題，相關(guān)法律法規(guī)并沒有進(jìn)行明確界定。因此，基本公共服務(wù)均等化的法律內(nèi)容勢必應(yīng)該規(guī)范我國各級(jí)政府間基本公共服務(wù)的職責(zé)分工。

2.構(gòu)建與均等化相匹配的公共財(cái)政制度

構(gòu)建與基本公共服務(wù)均等化相匹配的公共財(cái)政（能力）是推進(jìn)均等化的前提條件。公共財(cái)政資金在基本公共服務(wù)均等化的投入階段，能夠起到明顯功效。也就是說，通過投入相應(yīng)的基本公共服務(wù)資金，可以在很大程度上提高基本公共服務(wù)均等化的覆蓋率，也可以很大程度上改善公共基礎(chǔ)設(shè)施，還可以提高社會(huì)保障的標(biāo)準(zhǔn)。但是，當(dāng)前我國公共財(cái)政制度存在兩大與基本公共服務(wù)均等化相沖突的弊端：一是公共財(cái)政縱向支出結(jié)構(gòu)不合理，亦即中央政府在基本公共服務(wù)均等化領(lǐng)域的資金投入明顯偏低，導(dǎo)致中央政府的實(shí)際行為與其應(yīng)該肩負(fù)的職責(zé)明顯不對稱，無形中將基本公共服務(wù)均等化的重?fù)?dān)推卸給了地方各級(jí)政府；二是以“稅收返還”和各種“體制性補(bǔ)助”為主體的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度明顯不合理。這樣導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份可支配的基本公共服務(wù)轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費(fèi)比較充裕，反之，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基本公共服務(wù)可支配經(jīng)費(fèi)則非常匱乏。因此，我國基本公共服務(wù)均等化法律內(nèi)容勢必應(yīng)該調(diào)整和規(guī)范我國的公共財(cái)政制度，一方面要強(qiáng)化中央政府在基本公共服務(wù)均等化過程中的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，提高其基本公共服務(wù)的經(jīng)費(fèi)支出比重；另一方面，要逐步取消以“稅收返還”和各種“體制性補(bǔ)助”的歧視性轉(zhuǎn)移支付制度，從而促使各級(jí)政府構(gòu)建與基本公共服務(wù)均等化相匹配的公共財(cái)政制度。

3.制定基本公共服務(wù)均等化的標(biāo)準(zhǔn)體系

當(dāng)前，我國基本公共服務(wù)供給缺少一套全國性的均等化標(biāo)準(zhǔn)尺度，在實(shí)踐運(yùn)行中導(dǎo)致地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間以及群體之間產(chǎn)生了差異性的標(biāo)準(zhǔn)。一般而言，發(fā)達(dá)地區(qū)基本公共服務(wù)均等化的水平和標(biāo)準(zhǔn)明顯高于欠發(fā)達(dá)地區(qū)；國有機(jī)關(guān)事業(yè)單位的基本公共服務(wù)均等化水平和標(biāo)準(zhǔn)明顯高于企業(yè)的水平和標(biāo)準(zhǔn)；城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)均等化水平和標(biāo)準(zhǔn)高于農(nóng)村居民的水平和標(biāo)準(zhǔn)。因此，制定全國統(tǒng)一性的、低標(biāo)準(zhǔn)的基本公共服務(wù)均等化標(biāo)準(zhǔn)，是我國進(jìn)行基本公共服務(wù)均等化立法不可回避的必然命題。因此，“確立全國性基本公共服務(wù)的范圍、種類、標(biāo)準(zhǔn)，包括設(shè)施、設(shè)備和人員配備以及相關(guān)財(cái)政投入標(biāo)準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)上建立我國全國性的基本公共服務(wù)的技術(shù)支持系統(tǒng)，明確界定基本公共服務(wù)上需要均等化的地區(qū)和領(lǐng)域，為計(jì)量實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化所需要財(cái)政支出需求奠定技術(shù)基礎(chǔ)”[6]。對不同類型的基本公共服務(wù)制定相應(yīng)的具體統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，才有可能實(shí)現(xiàn)“全國一盤棋”，防止各地區(qū)之間自行出臺(tái)千差萬別的地方標(biāo)準(zhǔn)。這樣方能有的放矢，便于全國各地貫徹執(zhí)行下去。

4.確定基本公共服務(wù)的績效評(píng)估制度

由于我國提出“基本公共服務(wù)均等化”政策的時(shí)間不是太長，改革任務(wù)尚處于起步階段。當(dāng)前國家和政府的工作重心在于如何提高基本公共服務(wù)均等化的覆蓋面。因此，還沒有建立相應(yīng)的基本公共服務(wù)績效評(píng)估制度。事實(shí)上，當(dāng)前很多地方政府在政府職能結(jié)構(gòu)中還是將經(jīng)濟(jì)職能置于政府所有職能之首，而將公共服務(wù)職能置于比較靠后的位置，仍然推行“經(jīng)濟(jì)總量增長為導(dǎo)向”的發(fā)展模式。這種發(fā)展觀勢必會(huì)擠占公共服務(wù)職能在政府職能結(jié)構(gòu)中的應(yīng)有地位，無形中會(huì)忽視和弱化基本公共服務(wù)均等化的順利推進(jìn)。因此，我國進(jìn)行基本公共服務(wù)均等化立法，勢必應(yīng)該將考核基本公共服務(wù)數(shù)量與質(zhì)量的績效評(píng)估指標(biāo)體系納入到政府績效評(píng)估體系中來，并逐步增加其在政府績效考核中的權(quán)重，并將其作為一項(xiàng)剛性的法律制度，使其成為約束和引導(dǎo)各地政府推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的法律準(zhǔn)繩。目前我國基本公共服務(wù)均等化踐行不到位的主要原因之一也就在于缺乏基本公共服務(wù)均等化的績效評(píng)估指標(biāo)體系，從而無法對基本公共服務(wù)資金的投入、產(chǎn)出以及均等化效果進(jìn)行有效評(píng)估。

5.建立基本公共服務(wù)均等化的問責(zé)制度

基本公共服務(wù)均等化領(lǐng)域的法制缺位導(dǎo)致一系列的連鎖反應(yīng)。因?yàn)闆]有構(gòu)建基本公共服務(wù)績效評(píng)估體系，導(dǎo)致無法對各級(jí)政府踐履均等化的效果進(jìn)行行政問責(zé)。由于缺乏權(quán)威性的剛性法律制度的規(guī)范和約束，導(dǎo)致各級(jí)政府及其領(lǐng)導(dǎo)官員往往將基本公共服務(wù)當(dāng)作是一種敷衍性的、被動(dòng)性的政府職能。由于尚未啟動(dòng)問責(zé)制度，若某些政府踐行該項(xiàng)職能不到位，也頂多是追究其行政責(zé)任；即便情節(jié)嚴(yán)重，也不會(huì)追究其刑事責(zé)任。相對而言，這種象征性的行政問責(zé)并不能起到很好的警示效應(yīng)，因此，并不能起到很好的懲戒效應(yīng)。在我國基本公共服務(wù)均等化的法律內(nèi)容中，應(yīng)該載入基本公共服務(wù)問責(zé)制度，并明確規(guī)定基本公共服務(wù)的問責(zé)主體、問責(zé)范圍、問責(zé)程序、問責(zé)方式以及問責(zé)途徑，等等，以便對基本公共服務(wù)均等化過程進(jìn)行有效監(jiān)督和管理。

[1]中國（海南）改革發(fā)展研究院.百姓·民生——共享基本公共服務(wù)100題[M].北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，2008.

[2]范健.試論實(shí)現(xiàn)“基本公共服務(wù)均等化”的法制基礎(chǔ)[J].甘肅理論學(xué)刊，2008，（5）.

[3]聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署.2000年人類發(fā)展報(bào)告:人權(quán)與人類發(fā)展[R].北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2001.

[4]中國（海南）改革發(fā)展研究院.基本公共服務(wù)體制變遷與制度創(chuàng)新——惠及13億人的基本公共服務(wù)[A].中國（海南）改革發(fā)展研究院.中國基本公共服務(wù)建設(shè)路線圖[C].北京：世界知識(shí)出版社，2010.

[5]中國（海南）改革發(fā)展研究院.加快基本公共服務(wù)均等化的制度建設(shè)[A].中國（海南）改革發(fā)展研究院.中國基本公共服務(wù)建設(shè)路線圖[C].北京：世界知識(shí)出版社，2010.

[6]中國（海南）改革發(fā)展研究院課題組.基本公共服務(wù)體制變遷與制度創(chuàng)新——惠及13億人的基本公共服務(wù)[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2009，（2）.

[7]唐鐵漢.健全基本公共服務(wù)體系要有硬約束[J].行政管理改革，2011，（8）.